新编应用写作教程-第3章

一、行政公文的概念行政公文，是行政机关公务文书的简称。国务院在2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）中规定:“行政机关的公文（包括电报），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”我们可以从行政公文的执法主体、制发目的、体式、效用等方面去理解这一概念的内涵。各级行政机关、社会团体、企事业单位是行政公文的执法主体；行使职权和实施管理是公文制发的目的；行政公文具有规范的体式，其文种、格式、行文规则和处理程序等都有统一规范和标准；行政公文体现着国家政策和法规，具有法定的效力和特定的权威性。第一节行政公文的概念与特点下一页返回二、行政公文的特点行政公文是管理国家、治理社会、进行公务活动的重要工具。作为一种特殊的实用文体，它形成了自己鲜明的特点。（一）权威性国家机关、企事业单位和社会团体制发的行政公文，代表着国家和法律所赋予的法定职权，反映和传达发文机关的意图。公文的权威性体现为一种强制性和约束性。上级机关发送的行政公文具有指挥权，下级机关发送的请示具有要求答复的权力。这种权威性要求收文机关及其有关人员对行政公文必须遵照执行，否则就意味着失职或读职。（二）政策性行政公文的一项主要任务是传达、贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章。行政公文的内容与党和国家的政治和政策密切相关。第一节行政公文的概念与特点上一页下一页返回党和国家在每个历史时期制订的路线、方针、政策，都以行政公文的形式发布下去，是各级机关组织开展工作的依据；请示和答复问题，指导和商洽工作，都要贯彻和体现党和国家的方针、政策。（三）法定性行政公文的作者是法定的。所谓法定的作者，是指依法成立并能以自己的名义行使权利和承担义务的组织及其领导者。它可以是政府机关、机关部门，如国务院、省人民政府、国务院办公厅、省人民政府办公厅，也可以是国家首长、机关领导人，如国家主席、省长等。行政公文的内容也是法定的。所谓法定的内容，是指行政公文的内容要合乎法律、法规，要代表广大人民群众的意志和根本利益，要切合实际，从实际工作的现实性和可能性出发。第一节行政公文的概念与特点上一页下一页返回（四）规范性为了便于行政公文的传达和处理，提高工作效率，国务院发布了《国家行政机关公文处理办法》和《国家行政机关公文格式》，对行政公文的格式作了统一规定，包括书写格式、公文用纸、装订等都有特定的规范标准；行政公文的制发和办理也必须经过规定的处理程序。如行政公文的制发一般要经过拟稿、核稿、签发、印制、校对、用印等程序才能正式生效。几个机关的联合发文必须履行完备的会签程序，重要的政策性文件还必须报请上级机关审批或由主管部门批准。对收文的办理，一般应包括签收、登记、分办、批办、承办、催办等程序。任何国家机关、企事业单位和社会团体都必须严格遵守这些规定，不得违反行政公文办理的程序擅自处理。第一节行政公文的概念与特点上一页返回划分行政公文种类的常用方法主要有两种。一、依据文体的性质、作用划介《国家行政机关公文处理办法》规定了行政公文的种类为13种，即命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等，并对各种公文的适用范围作出明确规定。（一）命令（令）适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布实施重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。（二）决定适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。（三）公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。第二节行政公文的种类下一页返回（四）通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。（五）通知适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。（六）通报适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。（七）议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。（八）报告适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。第二节行政公文的种类上一页下一页返回（九）请示适用于向上级机关请求指示、批准。（十）批复适用于答复下级机关的请示事项。（十一）意见适用于对重要问题提出见解和处理办法（十二）函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。（十三）会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。第二节行政公文的种类上一页下一页返回二、依据文体的行文方向划介按照文体的行文方向，行政公文可以分为上行文、下行文、平行文三类。（一）上行文上行文是下级机关按照隶属关系向上级机关的行文，如报告、请示等。上行文的主要作用是向上级机关汇报情况，反映问题，请求批准，为上级机关决策和更有针对性地指导下级机关的工作提供依据。（二）下行文下行文是上级机关按照隶属关系向下级机关、单位的行文，如命令、指示、决定、决议、批复、规定等。下行文的主要作用是传达领导的意图、部署安排公务活动，让下属机关单位遵照执行。第二节行政公文的种类上一页下一页返回（三）平行文平行文是平行机关、单位之间或不相隶属的机关、单位之间的来往行文，如函。平行文的主要作用是沟通情况，联系公务，配合工作在具体写作行政公文的实践中，具体用到何种文种，既要考虑行文方向，也要考虑文种的性质、作用，不能有随意性。第二节行政公文的种类上一页返回行政公文的格式，即行政公文的规格样式，包括行政公文的构成要素、各要素在文面上的排列顺序和标识规则、用纸要求及印制规格等。《国家行政机关公文格式（GB/T9704-1999）》（以下简称《公文格式》）作为行政公文新的国家标准，自2001年1月1日起开始施行。该标准规定了国家行政机关公文通用的纸张要求、印刷要求、公文中各要素排列顺序和标识规则。该标准适用于国家各级行政机关制发的公文。2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）明确规定:“公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。”严格按照公文的格式行文，能够确保公文的合法性、完整性和有效性，有利于公文处理的规范化和科学化。《办法》规定:“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、第三节行政公文的规范格式下一页返回印发机关和印发日期等部分组成。”这些项目中，有些是公文的必备要素，有些则可以根据具体情况有所省略。《公文格式》将组成公文的各要素划分为眉首、主体和版记三大部分。置于公文首页红色反线（宽度同版心，即156mm）以上的各要素统称为眉首；置于公文红色反线（不含）以下至主题词（不含）之间的各要素统称为主体；置于公文主题词以下的各要素统称为版记。行政公文文面格式样式请见本书附录二《国家行政机关公文格式》里的图示。一、行政公文的一般格式（一）眉首眉首部分位于首页上方，大约占首页的1/3到2/5，由公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等要素组成。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回1.公文份数序号公文份数序号是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。编制份数序号的目的是准确掌握公文的印制份数、分发范围和对象。当文件需要收回保管或销毁时，可以对照份数序号掌握其是否有遗漏或丢失。并非所有公文都必须编制份数序号。《办法》规定密级公文必须标识公文份数序号，其他公文可不标识。如需标识公文份数序号，用阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第1行。一般来说，应根据公文的份数来决定编码的位数，但至少应不少于两位，即“1”编为“01”。2.秘密等级和保密期限秘密等级，简称密级，是标识公文保密程度的一种标志，根据《办法》规定，对涉及党和国家秘密的公文应按照国家秘密及其密级具体范围的规定分别标明“绝密”、“机密”、“秘密”。保密期限是对公文密级的时效加以规定的说明。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回秘密等级用3号黑体字顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字。如果同时标识秘密等级和保密期限，秘密等级两字之间不空1字，密级与保密期限中间用“★”隔开，如“绝密★三年”、“机密★1年”、“秘密★1年”。公文内容涉及党和国家的秘密，阅读要受到时间和范围的限制，因此划分密级、注明公文密级有着重要的政治意义。发文机关要根据实际需要慎重、准确划分密级。若划分过严，提高了密级，就会妨碍文件精神的贯彻执行；若划分过宽，就容易泄密，给党和国家带来不应有的损失。涉及国家秘密的公文，如果有具体保密期限，应当明确标注；否则按《国家秘密保密期限的规定》（国家保密局1990年第2号令）第九条执行，即“凡未标明或者未通知保密期限的国家秘密事项，其保密期限按照绝密级事项三十年、机密级事项二十年、秘密级事项十年认定”。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回3.紧急程度紧急程度是对公文送达和办理的时限要求，又称缓急时限或处理时限。紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急”、“急件”；其中电报应当分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。公文的紧急程度要根据具体情况标注，不可滥标“急件”或随意升格紧急程度。如需标识紧急程度，用3号黑体字顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字。如需同时标识秘密等级与紧急程度，按照秘密等级在上、紧急程度在下的次序分两行顶格标注在版心右上角。4.发文机关标识发文机关标识由发文机关全称或规范化简称后加“文件”二字组成，如:“国务院文件”、“广州市人民政府文件”；对一些特定的公文可只标识发文机关全称或规范化简称。一般来说，行政机关的重要公文特别是上报的公文均应加“文件”二字。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回发文机关标识应位于文头上部中心位置，用红色小标宋体字标识。联合行文时应使主办机关名称在前，“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排布；如联合行文机关过多，必须保证公文首页显示正文。5.发文字号发文字号是发文机关按照行文时间先后顺序编排的公文代号，其主要作用:一是统计发文的数量，便于管理；二是在查找和引用时可作为文件代号使用。发文字号由发文机关代字、年份和序号组成，三者缺一不可。机关代字是机关名称最具特征、最精炼的概括，往往取自机关或机关部门名称中最有代表性的字。机关代字一般由两个层次组成，第一个层次是发文机关代字，第二个层次是发文机关主办文件的部门的代字。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回年份和序号用阿拉伯数码，年份使用全称并用六角括号“〔〕”括入，序号不编虚位（即1不编为001），不加“第”字。如“国办发「2008]24号”，“国办发”是机关代字，代表国务院办公厅；“2008”是年份；“24号”是发文序号，表示这份文件是国务院办公厅2008年下发的第24号文件。联合行文时，只标明主办机关的发文字号。发文字号位于发文机关标识下空2行，用3号仿宋体字标识居中排布，发文字号之下4mm处印一条与版心等宽的红色反线。6.签发人签发人是公文事项的责任者，签发是机关或部门领导履行职权的一种形式。上报的公文需标识签发人姓名，平行排列于发文字号右侧，发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字，“签发人”三字用3号仿宋体标识，后标全角冒号，冒号后用3号楷书标识签发人姓名。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回如有多个签发人，主办单位签发人姓名置于第1行，其他签发人姓名按发文机关顺序依次排列在下一行，应使发文字号与最后一个签发人姓名同处一行，并位于红色反线之上。（二）主体行政公文的主体部分由公文标题、主送机关、公文正文、附件、成文日期、公文生效标识、附注等要素组成。1.公文标题公文标题是一份具体公文的名称，它应当准确简要地概括公文的主要内容。公文标题一般标明发文机关、主题、文种，例如:《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。有些公文已在眉首标明发文机关名称，所以标题省略发文机关名称，采用“公文主题+公文文种”的形式。有些普发性公文的标题只写发文机关名称+文种，或只写文种。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不加标点符号。公文标题位于红色反线下空2行，用2号小标宋体字，可分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，间距恰当。2.主送机关主送机关指公文的主要受理机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。除了决定、公告、通告、会议纪要等公文文种以外，公文一般都应写明主送机关。上行的公文一般只写一个主送机关；受双重领导的下级机关，上行公文时，主送一个上级机关，抄送另一个上级机关；下行的公文可以有若干个主送机关。主送机关名称过多时，一般按系统和级别分开。在同一系统内的单位之间用顿号表示并列，在不同系统的单位之间用逗号表示并列，例如“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”。如果主送机关很多，还可以用统称或泛称，例如“各有关单位”。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回主送机关位于公文标题下空1行，左侧顶格用3号仿宋体字标识，回行时仍顶格；最后一个主送机关名称后标全角冒号。如果主送机关名称过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下、抄送之上，标识方法同抄送。3.公文正文公文正文是行政公文的核心部分。公文正文位于主送机关名称下1行，每自然段左空2字，回行顶格。数字、年份不能回行。公文正文内容一般包括发文缘由、事项、结尾三项，通常按这三项内容分三大部分，每部分之间用过渡语明显提示。发文缘由部分可长可短，视实际需要撰写。事项部分常常采用分条列项方式，以便阅读者一目了然。结尾部分用习惯性结语。例如:工作报告、情况报告，结尾语可写:“以上报告，请审查”，“以上请予审定”等。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回又如函，如果是主动行文，结尾语用“特此函达”，“特此函达，请复”；如是答复来文，则用“特此函复”。公文正文原则上要求简明扼要，层次清楚，切忌花里胡哨，故弄玄虚。4.附件公文附件是对正文内容的补充说明，是正文内容的组成部分，与公文正文具有同等效力。一般有图表、目录、名单、规定等材料。公文如有附件，应在公文正文下一行左空2字用3号仿宋体字标识“附件”，后标全角冒号和附件名称。附件如有序号应使用阿拉伯数码，附件名称后不加标点符号（如“附件:1.xxxxxxxx”）。附件材料应与公文一起装订，并在附件左上角第1行顶格标识“附件”，有序号时标识序号；正文后的附件标识应与附件材料的标识前后一致。如附件与公文不能一起装订，应在附件左上角第1行顶格标识所属公文的发文字号并在其后标识“附件”（或带序号）。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回5.成文日期成文日期是公文生效的法定时间，是公文的一项重要内容。没有生效时间的公文，在某种意义上说就是一纸空文。成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。电报以发出日期为准。成文日期的标识:用汉字将年、月、日标全；“零”应写为“□”，如“二□□八年九月二十日”。成文日期标识在正文下方，右空4字；当联合行文需加盖两个印章时，应将成文时间拉开，左右各空7字；当联合行文需加盖3个以上印章时，在最后一排印章之下右空2字标识成文日期。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回6.公文生效标识公文生效标识是指在公文后加盖发文机关印章或标写签署人姓名，它是证明公文效力的表现形式。行政公文除会议纪要和印制有特定版头的普发性公文外，均应加盖印章。联合上报的非规范性文件，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，联合发文机关均应加盖印章。单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文日期。加盖印章应上距正文1行之内，端正、居中下压成文日期，印章用红色。当印章下弧无文字时，采用下套方式，即仅以下弧压在成文日期上；当印章下弧有文字时，采用中套方式，即印章中心线压在成文日期上。当联合行文需要加盖两个印章时，应将成文日期拉开，左右各空7个字，主办机关印章在前，两个印章均压成文日期，印章用红色。两个印章互不交叉或相切，相距不超过3mm。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回当联合行文需加盖3个以上印章时，应将各发文机关名称（可用简称）按序排列在相应位置，并使印章加盖或套印在其上。主办机关印章在前，每排最多排3个印章，两端不得超出版心；最后一排如余一个或两个印章，均居中排布；印章之间互不相交或相切。当公文排版后所剩空白处不能容下印章时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务必使印章与正文同处一页，不得采用标识“此页无正文”的方法解决。7.附注附注一般是用于对公文的发放范围、使用时需注意事项加以说明，如:“此件发至县团级”、“此件可见报”等。根据《办法》规定，“请示”应当在附注处注明联系人的姓名和电话。公文如有附注，用3号仿宋体字并以圆括号括入，左空2字标识在成文时间的下一行。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回（三）版记版记部分由主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等要素组成，各要素之下均加一条反线，宽度同版心。版记应置于公文最后一面，版记的最后一个要素置于最后一行。1.主题词主题词是用于揭示公文内容，便于公文检索的规范化词语。标注主题词是为了输入计算机以备检索，这是文书部门和档案部门相互衔接的一项工作。公文主题词通常由公文制发机关的最高行政主管机关负责制订和发布。如:国家行政机关公文主题词是由国务院办公厅编制的《国务院主题词表》。上行文应当按照上级机关的要求标注主题词。一篇行政公文原则上标三至五个主题词。标引的顺序是先标类别词，再标类属词。在标注类属词时，先标反映公文内容的词，再标反映公文文种的词。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回例如:《关于发布<广州市人民政府任免工作人员暂行规定>的通知》，主题词为“人事、任免、规定、通知”，其中，“人事”是类别词，“任免、规定、通知”为类属词，“任免、规定”反映公文内容，“通知”是公文文种。公文主题词位于抄送机关上方。“主题词”三字用3号黑体字，居左顶格标识，后标全角冒号；词目用3号小标宋体字；词目之间空1字。2.抄送机关抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关。抄送机关应当使用全称或规范化简称。公文如有抄送，在主题词下一行左空1字用3号仿宋体字标识“抄送”，后标全角冒号；抄送机关之间用逗号隔开，回行时与冒号后的抄送机关对齐；最后一个抄送机关后标句号。例如:“抄送:市建委，市国土房管局，市规划局，市交委。”如果主送机关移至主题词之下，标识方法同抄送机关。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回3.印发机关和印发时间印发机关是指公文的印刷主管部门，一般应是各机关的办公厅（室）或文秘部门。有的发文机关没有专门的办公厅（室）或文秘部门，也可标识发文机关。印发机关不是指公文的发文机关，发文机关已有明显的“红头”标识或在公文标题中显示。印发日期是指公文的付印日期。一般来说，公文在领导签字之后即生效之后，还需经过打字、校对、复核等环节。通过印发日期，了解生效时间与印发时间之间的时间差，发文机关可以掌握制发公文的效率，收文机关可以掌握公文的传递时间，有利于公文的办理。印发机关和印发日期位于抄送机关之下（无抄送则在主题词之下），占1行位置，用3号仿宋体字标识。印发机关左空1字，印发时间右空1字。印发时间以公文付印的日期为准，用阿拉伯数码标识。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回二、行政公文的特定格式《公文格式》规定，行政公文除了一般格式外，还有一些特殊格式。（一）信函式格式在制发行政公文的实践中，经常使用一种只标识发文机关名称而不标识“文件”二字的“信函式”公文，用于处理日常事务的平行文或下行文，而且使用频率很高。这种公文除了不标识签发人以外，其他各要素均与“文件式”公文相同。具体格式为:发文机关名称上边缘距上页边的距离为30mm，一般用小标宋体字，字号以醒目美观为原则，由发文机关酌定；发文机关全称下4mm之下标识一条上粗下细的武文线，在距下页边20mm处印一条上细下粗文武线，两线长度均为170mm。发文机关名称和双线均为红色。首页不放页码。两线之间各要素的标识方法同一般公文。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回（二）命令格式命令（令）可以说是国家行政机关发文的最高级形式，具有权威性、重要性的特点。命令标识由发文机关名称加“命令”或“令”组成，用红色小标宋体字，字号由发文机关酌定。注意发文机关名称应用全称，不能用简称或规范化简称。如:国务院令的标识就是“中华人民共和国国务院令”。命令标识上边缘距版心上边缘20mm，下边缘空2行居中标识令号。令号用黑体字以示庄重，前加“第”字，即“第X号”。令号的编制自发第1号令开始，不受年限限制，这与发文字号序号以年度为限不同。令号下空2行标识正文；正文下空1行右空4字标识签发人签名章，签名章左空2字标识签发人职务；联合发布的命令或令的签发人职务应标识全称。在签发人签名章下空1行右空2字标识成文日期。命令（令）不加盖发文机关印章，命令标识和签发人签名章均为红色。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回命令（令）不分主送、抄送，而用“分送”这一特定形式，分送机关标识方法同一般公文的抄送机关。其他要素标识方法同一般公文。（三）会议纪要格式国家行政机关的办公会议是本机关决策的最高机构，会议议定的事项都是本机关的决策事项，并以固定的会议纪要格式印发。会议纪要标识由“xxxxxx会议纪要”组成。上边缘距版心上边缘25mm，采用红色小标宋体字，字号由发文机关酌定。会议纪要不加盖印章。其他要素标识方法同一般公文。三、行政公文的其他格式规定（一）公文用纸公文用纸一般使用纸张定量为60g／m～80g／m的胶版印刷纸或复印纸。纸张白度为85%～90%,横向耐折度≥15次，不透明度≥85%,pH值为7.5～9.5。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回公文用纸采用A4型纸，其成品幅面尺寸为210mmx297mm，天头（上白边）为37mm±1mm，订口（左白边）28mm±1mm，版心尺寸为156mmx225mm（不含页码）。公告、通告等公布性行政公文用纸幅面尺寸，可根据实际需要确定。《公文格式》的这些规定，符合当前应用的实际，也使我国公文用纸在与国际接轨方面迈出了关键的一步。（二）排版规格公文正文采用3号仿宋体字，文中如有小标题可用3号小标宋体字或黑体字，一般每面排22行，每行排28字，双面印刷。（三）页码行政公文页码用4号半角白体阿拉伯数码标识，置于版心下边缘之下一行，数码左右各放一条4号一字线，一字线距版心下边缘7mm。单页码居右空1字，双页码居左空1字。空白页和空白页以后的页不标识页码。第三节行政公文的规范格式上一页下一页返回（四）公文中的表格公文如需附表，对横排A4纸型表格，应将页码放在横表的左侧，单页码置于表的左下角，双页码置于表的左上角，单页码表头在订口一边，双页码表头在切口一边。这样放置可保证连续编排的表格可以依次顺序向下看，否则有可能出现单双页表格全部放在订口一边或切口一边，阅读公文就要反复颠倒来看，很不方便。公文如需附A3纸型表格，且当最后一页为A3纸型表格时，封三、封四应为空白，将A3纸型表格贴在封三前，不应贴在文件最后一页（封四）上，目的是避免表格的脱落。行政公文必须严格遵守规范格式，各要素的位置关系不能随意颠倒，否则就会影响公文的完整性和严肃性，甚至影响公文的权威性和效力。第三节行政公文的规范格式上一页返回作为一种特殊的实用性文体，行政公文的写作应当考虑到行文关系和行文方式，遵守必要的行文规则。一、行文关系行文关系是指发文机关与收文机关之间的公文往来关系，是机关单位之间的组织关系在公文运行中的体现。行文关系是国家机构组织关系在公文处理和传递中的体现。根据《办法》规定，行文关系应根据隶属关系和职权范围确定。国家机构组织是依据法律和相应的组织程序产生的，具有特定的组织关系和隶属关系。我国的国家机关及其部门、单位之间的组织关系和行文关系分为以下三种。（一）上下级关系上下级关系是在同一垂直系统内存在直接职能往来的上级机构与下级机构之间的关系。第四节行政公文的行文关系下一页返回上下级之间主要是领导和被领导的关系，如:国务院和各省人民政府之间的关系；各省人民政府与所属的各市人民政府之间的关系；各市人民政府与所属的各区、县人民政府之间的关系。此外，上级业务主管部门与下级业务部门之间具有指导与被指导的关系，如:教育部与各省教育厅（局）之间的关系；各市教育局与所属的各区、县教育局之间的关系。（二）平级关系平级关系即同等级别的关系，指在同一垂直系统中同等级别的机关或者部门、单位之间的关系。如:国务院各部、委之间的关系；教育部直属的各高等院校之间的关系。（三）非隶属关系非隶属关系是指不在同一垂直系统不发生直接职能往来的机关及其部门、单位之间的关系，如:省环保局与市民政局之间的关系；市教育局与县公安局之间的关系。第四节行政公文的行文关系上一页下一页返回它们既不是上下级之间领导与被领导关系或指导与被指导关系，也不是平级之间的关系，所以统称为非隶属关系。二、行文方式行文方向是指行政公文以发文机关为立足点向不同机关运行的去向。与上述行文关系相联系，根据不同的行文对象、行文方向和工作需要，可以采取不同的行文方式。（一）上行文上行文是下级机关向上级机关的行文。行政公文的上行文有议案、报告和请示，但有的下行文如通知、通报等也可以在一定情况下上行。上行文通常有逐级上行文、多级同时上行文和越级上行文三种方式。1.逐级上行文是下级机关向直接上级机关请示问题、报告工作的行文。这是最基本和最常用的上行文方式。第四节行政公文的行文关系上一页下一页返回2.多级同时上行文是下级机关同时向直接上级机关和更高级别层次的机关行文。这种行文方式一般适用于遇到突发事件或遭受自然灾害等情况，为便于更高级别领导机关及时了解情况，更快地给予恰当的处置，在上报直接上级机关的同时报告更高一级领导机关直至中央。3.越级上行文，即下级机关越过直接上级机关向更高层级机关直至中央行文。这种行文方式主要用于:情况特别紧急，逐级上报会延误时机，造成损失；问题经多次请示直接上级机关而未得到解决；上级机关指定越级上报的事项；检举控告直接上级；与直接上级机关存在争议须请有关方面仲裁的问题。必须越级行文时，应当同时抄送被越过的上级机关。（二）下行文下行文是上级机关向下级机关、单位的行文。下行的行政公文较多，如命令、指示、决定、决议、批复、规定等。根据公文内容和工作需要，一般采用逐级下行文和多级下行文（包括直贯到底的行文）的方式。第四节行政公文的行文关系上一页下一页返回1.逐级下行文是指上级机关对直接下级机关行文，再由直接下级机关向其所属单位行文。例如:国务院对省人民政府请示的批复；国务院文件发至各省人民政府，各省人民政府再逐级传达至基层组织，以利于各级机关结合本地实际制订具体实施办法。2.多级下行文是指上级机关同时行文到下属几级机关。例如，国务院将文件直接发到省、市、县政府；在报纸上公布国家重大法规性、政策性文件。（三）平行文平行文是平行机关、单位之间或不相隶属的机关、单位之间的相互行文，其代表性文种是函，有的通知也可以当作平行文来使用。平行文的主要作用是沟通情况，联系公务，配合工作。第四节行政公文的行文关系上一页下一页返回（四）联合行文联合行文是两个以上平级机关之间就同一事项联合发文。《办法》第十六条规定:“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。”联合行文必须从实际和工作需要出发，避免过多过滥。三、行文规则行文规则是行政机关行文必须遵守的具体规定或准则。《办法》第四章第十三条至第二十三条规定了行政公文的写作和处理应遵循的一些行文规则，主要有以下几个方面。第四节行政公文的行文关系上一页下一页返回（一）注重效用规则《办法》第十三条规定:“行文应当确有必要，注重效用”这是公文处理基本原则在行文中的具体体现，也是行政机关行文的总的原则。发文要坚持实事求是的原则，注重实效，切实解决实际问题，坚持少而精，没有必要的公文坚决不发。这样才能保证发文机关的权威性，提高机关单位的办事效率。（二）行文根据规则《办法》第十四条规定:“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。”这是确保行政公文行文秩序的基本原则。（三）部门行文规则根据《办法》第十五条、十六条、十七条、十八条、十九条有关规定，部门行文有以下规则:第四节行政公文的行文关系上一页下一页返回1.机关各部门在职权范围内，可以互相行文，可以向下一级基层单位的有关业务部门行文。《办法》第十五条规定:“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文”如市政府的商业局可以向农业局行文，也可以向区政府的商业局行文。2.上级机关各职能部门向下一级机关行文只能采用函的形式。《办法》第十五条规定:“政府各部门……除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文”如确有必要行文，应按国务院办公厅发布的《关于实施<国家行政机关公文处理办法>涉及的几个具体问题的处理意见》（以下简称《处理意见》）处理。《处理意见》指出:“如需行文，应报请本级政府批转或由本级政府办公厅（室）转发。因特殊情况确需向下一级政府正式行文的，应当报请本级政府批准，并在文中注明经政府同意”上级机关的职能部门同下级机关是平级关系，向下级机关发函要得到上级机关的授权，行文时要在正文的开头说明授权的机关或领导人。第四节行政公文的行文关系上一页下一页返回3.部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。《办法》第十五条规定:“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文”对此，《处理意见》中的解释是:“不得对外正式行文的含义是:部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关（包括本系统）制发政策性和规范性文件，不得代替部门审批下达应当由部门审批下达的事项；与相应的其他机关进行工作联系确需行文时，只能以函的形式行文。‘函的形式’是指公文格式中区别于‘文件格式’的‘信函格式’。以‘函的形式’行文应注意选择使用与行文方向一致、与公文内容相符的文种。”4.同级机关或部门可以联合行文。《办法》第十六条关于联合行文的规定强调了联合行文的前提是同级。联合行文的机关及部门、单位必须是平级的，还要经过协商并取得一致意见。在公务中联合行文避免了各自分头行文的不一致问题，增强了行文的权威性和约束力，减少了公文数量。第四节行政公文的行文关系上一页下一页返回如某省《关于党政群机关工作人员参加成人教育有关问题的通知》，由省委组织部、省教委、省人事厅、省财政厅联合下发。这是由于通知的内容涉及组织、人事、教育及经费开支等方面。联合行文，应将相对应的机关都列为主