数字城管信息采集外包服务项目背景及需求分析

数字城管信息采集外包服务项目背景及需

求分析

目录

第一节项目背景.................................2

第二节项目需求分析............................26

一、项目总体目标............................26

二、本次项目建设内容.......................27

三、项目具体需求分析.......................27

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第一节项目背景

一、信息采集概述

信息采集是指在信息资源方面做准备的工作，包括对信

息的收集和处理C本方案主要针对城市相关信息进行采集工

作。

1.原则

信息采集有以下7个方面的原则，这些原则是保证信息

采集质量最基本的要求：

(1)可靠性原则

信息采集可靠性原则是指采集的信息必须是真实对象

或环境所产生的，必须保证信息来源是可靠的，必须保证采

集的信息能反映真实的状况，可靠性原则是信息采集的基

础。

(2)完整性原则

信息采集完整性是指采集的信息在内容上必须完整无

缺，信息采集必须按照一定的标准要求，采集反映事物全貌

的信息，完整性原则是信息利用的基础。

(3)实时性原则

信息采集的实时性是指能及时获取所需的信息，一般有

三层含义：一是指信息自发生到被采集的时间间隔，间隔越

短就越及时，最快的是信息采集与信息发生同步；二是指在

2

企业或组织执行某一任务急需某一信息时能够很快采集到

该信息，谓之及时；三是指采集某一任务所需的全部信息所

花去的时间，花的时间越少谓之越快。实时性原则保证信息

采集的时效。

（4）准确性原则

准确性原则是指采集到的信息与应用目标和工作需求

的关联程度比较高，采集到信息的表达是无误的，是属于采

集目的范畴之内的，相对于企业或组织自身来说具有适用

性，是有价值的。关联程度越高，适应性越强，就越准确。

准确性原则保证信息采集的价值。

（5）易用性原则：

易用性原则是指采集到的信息按照一定的表示形式，便

于使用。

（6）计划性原则

采集的佶息既要满足当前需要，又要照顾未来的发展；

既要广辟信息来源，又要持之以恒，日积月累；不是随意的,

而是根据单位的任务、经费等情况制定比较周密详细的采集

计划和规章制度。

（7）预见性原则

信息采集人员要掌握社会、经济和科学技术的发展动

态，采集的信息既要着眼于现实需求，又要有一定的超前性,

要善于抓苗头、抓动向。随时了解未来，采集那些对将来发

展有指导作用的预测性信息。

2.方法

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询问法。询问法由调查者事先拟定出具体的调研提纲，

然后向被调查者以询问的方式，个别地询问各种想要调查了

解的问题，请他们回答，来采集有关信息资料。

(1)当面调查询问法。优点：比较机动灵活，不受时

间、地点的限制，得到的资料也往往比较真实。缺点：所花

费的人力、物力、财力会比较大。

(2)电话调查法。

(3)会议调查询问法缺点：存在从众的心理，受影响

大，调查会的效果好坏与会议组织者的组织能力、业务水平

和工作能力有很大的关系。

(4)邮寄调查询问法。缺点：所花的时间比较长、最

大的问题是回收率低。

(5)问卷调查询问法。优点：费用适中，回收率较高,

效果良好。

3.信息采集技术

(3)全自动电话访谈(CATS)

近年来出现的一种使用内置声音回答技术，取代了传统

的调研方式和电话访谈。她利用专业调研员的录音来代替访

问员逐字逐句地念出问题及答案。回答者可以将封闭式问题

答案通过电话上的拨号盘键入，开放式问题的答案则被逐一

录在磁带上。

(2)交互式计算机辅助电话访谈(CATS)

交互式计算机辅助电话访谈是中心控制电话访谈的“电

脑化”形式，每一位访问员各坐在一台计算机终端或个人电

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脑前，当被访问者电话被接通后，访问员通过一个或几个键

启动机器开始提问，问题和多选题的答案便立刻出现在屏幕

上。这一方法省略了数据的编辑及录入的步骤。

(3)电脑柜调研

电脑柜调研是一种类似于公用电话亭的电脑直接访谈

调研方式带触摸屏的计算机存放在可自由移动的柜子里，计

算机可以设计程序以指导复杂的调研，并显示出全颜色的扫

描图像(产品、商店外观等)，还可以播放声音和电视影像。

(4)网络调研系统

网络调研系统主要有E-mail问卷、交互式计算机辅助

电话访谈系统和网络调研系统等三种基本类型。网络调研系

统运用专门的问卷链接及传输软件，问卷有简易的可视编辑

器产生，自动传送到互联网服务器上，通过网站使用可以随

时在屏幕上对回答数据进行整体统计或图表统计。

二、数字城管信息采集背景分析

本方案主要是为数字城管进行信息采集服务。

(-)数字化城管

“数字化城市管理”就是指以信息化手段和移动通信

技术手段来处理、分析和管理整个城市的所有部件和事件信

息，促进城市人流、物流、资金流、信息流、交通流的通畅

与协调。换句话说，就是把像井盖、路灯、邮筒、果皮箱、

停车场、电话亭等城市元素都纳入城市信息化管理的范畴，

5

给每样公物配上一个“身份证”，如果街道上的井盖坏了，

家门口的路灯不亮等情况，不用打投诉电话，在移动卫星定

位系统的跟踪搜索下，有关部门就会在第一时间发现并且把

问题解决。

1.管理流程

（1）信息收集阶段

信息采集员在规定的若干单元网格内巡视，发现城市管

理问题后通过利用无线智能终端实现问题信息的采集，并通

过无线网络实现位置、图片、表单、录音等信息上报。

（2）案卷建立阶段

监督中心接收信息采集员或群众上报的问题，立案、审

核后，批转到指挥中心。

（3）任务派遣阶段

指挥中心接收监督中心批转的案卷，派遣至相关专业部

门处理。

（4）任务处理阶段

相关专业部门按照指挥中心的指令，处理问题；将处理

结果信息反馈到指挥中心。

（5）处理反馈阶段

指挥中心将相美专业部门反馈的问题处理结果信息批

转到监督中心。

（6）核查结案阶段

通知相应区域的信息采集员到现场对问题的处理情况

进行核查，信息采集员通过无线终端上报核查结果；如上报

6

的处理核查信息与指挥中心批转的问题处理信息一致，监督

中心进行结案处理。

2.应用系统

（1）核心系统

1）监管数据无线采集子系统：供监督员使用，实现通

过无线数据采集设备采集、报送问题信息，接收监督中心分

配的核实、核查任务等功能。

2）监督中心受理子系统：使用人员为监督中心接线员。

通过信息传递服务引擎将监督员报送的问题信息传递到接

线员的工作平台，接线员通过系统对各类问题消息接收、处

理和反馈，完成信息收集、处理和立案操作，为“协同工作

子系统”提供城管问题的采集和立案服务，保证问题信息能

及时准确地受理并传递到处置中心。

3）协同工作子系统：提供给监督中心、指挥中心、各

个专业部门及各级领导使用，系统提供了基于工作流的面向

GIS的协同管理、工作处理、督察督办等方面的应用，对城

市管理实现图、文、表、业务管理一体化管理。

4）监督指挥子系统：为监督中心和处置中心服务，该

系统通过大屏幕能够直观显示城市管理相关地图信息、案卷

信息和相关详细信息等全局情况，并可以直观查询显示每个

社区、监督员、部件等个体的情况，实现对城市管理全局情

况的总体把握。

5）综合评价子系统：通过一整套科学完善的监督评价

体系，对城市管理的各方面进行考核评价，既能监督城市管

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理中发生的具体问题，又能监督管理和执法质量。

6）编码子系统：为无线数据采集子系统、协同工作子

系统、监督指挥子系统等提供地理编码服务，实现地址描述、

地址查询、地址匹配等功能。

7）应用维护子系统：负责整个系统的配置.、维护和管

理工作。该系统采用工具化思想，实现组织机构、工作流、

输入表格、输出表格、地图使用、查询统计等城市管理相关

信息的灵活配置，使用系统提供的各种工具和组件，可以配

置形成相应的资源信息、业务规则和数据操作定义。

基础数据资源管理子系统：实现对空间数据资源的管

理、维护和扩展功能，并对空间数据的显示、查询、编辑和

统计功能进行配置。

8）数据交换子系统：建立全市统一标准的数据交换子

系统，建设统一规范的市区两级交换标准规范，使得市级平

台实时获得区级平台的包括问题信息、多媒体信息、业务办

理信息在内的全面的城市管理信息。

（2）拓展系统

1）城市部件在线更新子系统：依照部件编码规范，提

供管理工具用于在部件编码规则发生变化时的快速更新；提

供专门的权限控制模块以满足有权限专业部门能够通过IE

浏览器来对部件数据进行简单的更新和维护。

2）专项普查子系统：专为政府利用监督员进行专项普

查提供全方位手段。借助无线采集器、无线网络传输和专项

定义工具、专项分析工具等实现专项普查的快速实施和普查

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数据的快速分析。

3）工地管理子系统：对建筑工地现场进行动态监测，

结合视频监控设备，利用数字化管理模式来辅助建筑工地管

理。

4）视频监控子系统：充分整合城市视频资源，结合城

管问题位置信息，实现城市管理全天候，全时段的动态追踪。

卫星定位系统监控指挥子系统：通过卫星定位系统技术

实现城管车辆、巡查及应急指挥采集车辆、运渣车辆的监控;

实时掌握监督员、各种城管资源的分布情况，实现高效的指

挥调度。

5）移动执法子系统：图文一体化的城市管理移动执法

系统是给专业部门研发的专用移动办公工具，可以通过无线

通信网进行联网办公。

6）移动督办子系统：专为领导研发的专用移动办公工

具。使用移动办公系统，领导可以随时随地查阅城市管理的

宏观状态、处理城市管理中的紧急事件。

7）业务短信子系统：通过业务短信功能与协同办公系

统的紧密结合，实现案卷到达提醒、催办短信提醒、超时短

信提醒等。

8）数据挖掘子系统：通过挖掘运行产生的数据，从城

市管理的不同角度，提供包含图文一体的评价统计分析，类

型信息、趋势信息，为决策提供全面的、直观的依据。

9）公众信息发布子系统：向公众用户实时发布城市管

理相关信息，主要发布问题处理状态及结果反馈信息；提供

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在线投票功能，对投票信息进行统计和分析，生成综合评价

所需的数据。

3.核心技术

(1)利用无线通讯技术、定位技术和嵌入式地理信息

引擎技术，创新信息实时传递手段，实现了移动式的数字化

城市业务管理和数据管理。

系统具备良好的可扩展性；自主研发的嵌入式地理信息

引擎，提供了基于手机终端的地图浏览、查询和定位功能，

是实现全方位的城市管理的先进终端平台。

(2)利用GIS和地理编码技术，实现基于网格地图的

精细化城市管理。

基于GIS应用，整合包括地形图、正射影像图在内的各

类基础数据，对城市管理区域网格进行精细划分，实现了图

文一体化的协同工作环境；同时，利用地理编码技术，实现

了城市管理对象在管理区域中的精确定位。

(3)基于MIS、GIS、0A一体化技术建立政府职能部门

间的信息共享协同工作环境。

给政府各级领导、城市管理监督中心、指挥中心、专业

部门提供协同工作、协同督办的智能化终端平台。不仅可以

根据权限查阅某个事件办理情况、相关信息，通过红绿灯显

示该事件的办理时间是否超时，而且还提供了相应的监控工

具，向有关部门和人员发送督办意见。

(4)强化空间信息管理和利用，为综合评价提供可靠

依据

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提供强大的结构化数据与非结构化数据的查询统计和

数据分析功能。业务人员可通过多种查询方式进行事件和案

卷的查询和统计；系统具有空间数据综合分析评价功能，通

过该功能，可以有效利用系统的信息资源，为城市管理的决

策分析提供帮助。

（5）基于构建技术的开发模式，保障数字城管项目的

高效实施和长效维护。

业务构建：基于构建技术的工具化数字城管系统，具有

快速搭建、不断扩展的适应能力。

数据构建：基础数据资源管理系统实现地理信息资源的

整合、扩展、维护和更新。

4.深化应用

（1）数字城管深入社区一一“街镇网格化”

“街镇网格化”的主要特点为：建立街镇网格化服务中

心，受理社会管理与服务的相关问题；在数字城管的管理内

容基础上，扩展了社会管理与服务的业务内容，包括劳动和

社会保障、综合治安、社会服务等方面关系老百姓生活的内

容；建立与数字化城市管理模式一样的闭环的街镇网格化工

作流程；与市级、区级网格化管理平台一体化应用。

（2）城管执法新动力一一“数字执法”

应用现代信息技术，整合执法管理资源，通过移动信息

终端实现对执法目标的现场移动执法，使执法过程更加规范

化、透明化、科学化。其中数字城管监督员的巡查网格转化

为城管队员的管理网格，数字城管的“城管通”即转化为数

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字执法的“执法通”。

“数字执法”应用现代信息技术，整合执法管理资源，

通过移动信息终端实现对执法目标的现场移动执法，使执法

过程更加规范化、透明化、科学化。可以解决数字城管深层

问题挖掘力不够、处置力量不足、缺乏长效手段、处置中信

息化程度低的瓶颈问题，完整对接数字城管系统。

(3)网格化管理技术深入“数字市政”

网格化管理技术的应用范围拓宽深入到市政专业部门，

其中“数字城管网格化”管理发展为市政各个专业公司的

“专业网格化”管理，城管监督员转化为专业公司的巡查

员，数字城管的“城管通”即转化为数字市政的“市政

通”。

运用空间网格技术，将全市地下管线、道路桥梁、绿化

园林等市政公用设施所在区域划分为单元网格进行实时监

管，实现责任范围内的精细化管理，提高城市市政管理的精

确、高效。

5.建设

(D变革管理模式、明确管理对象

将建立数字城管监督指挥中心，采用监督轴和指挥轴，

问题采集与问题处理职能分开，并与各个专业部门之间形成

互动的工作机制，建立明确的管理和考核指标。同时，为改

变传统城市管理职责交叉不清晰的情况，全面普查城市管理

事部件，明确管理对象和责任部门。

(2)信息系统建设

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信息系统建设是整个项目建设的核心，采用先进的技

术、先进的理念建设专用的信息系统。包括基础平台子系统

和拓展应用系统C

建设基础平台子系统包括：无线数据采集、监督受理、

协同工作、地理编码、监督指挥、综合评价、应用维护、基

础数据、资源管理、数据交换等9个基础子系统以及结合本

地实际，整合各职能部门数据资源，建设业务消息管理、公

众网站发布、车辆卫星定位管理系统、视频监控、领导移动

督办（领导通）、专项普查、门前三包管理等拓展子系统，

拓展数字城管的管理手段，提高城市管理部门的信息化覆盖

率。

（3）配套设施建设

“数字化城市管理系统配套设施包括系统运行的支撑

环境，主要包括以下内容：监督中心、指挥中心办公场地建

设；呼叫中心建设；数据普查和建库工作；网络建设；系统

软硬件平台建设等。

（4）资源整合、公共服务建设

资源整合需求主要包括呼叫中心、电子政务网络、地理

信息资源、视频监控资源等内容的整合，同时建立集电话、

网络、短信、媒体等一体化的公共服务平台，全面以为民服

务为主旨，提高服务水平。

6.数字城管运行模式

从已建成数字城管的城市的经验看，数字城管的运行模

式可以总结为以下六个主要方面：

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（1）划分单元网格作为城市管理的基本单位

运用网格地图的技术思想，针对城市自然地理布局和行

政区域划分现状，在大比例尺地图上，根据属地管理、地理

布局、现状管理、方便管理、管理对象整体性、无缝并接等

原则进行网格划分。由城市管理信息采集员对所分管的单元

网格实施全时段监控。

单元网格的划分，为城市的管理对象（城市部件）定位到

单元网格中提供了载体，实现了信息采集员和城市管理问题

的准确定位。由于管理围的相对缩小和固定，大大减少了管

理的流动性和盲目性，从根本上改变了游击式、运动式管理,

实现了由粗放管理到精确管理的转变。同时，为城市管理、

规划、建设和应急响应等多领域的拓展应用提供了可延伸的

地理空间。

（2）运用地理信息技术对城市部件进行编码和定位

在对所有城市部件进行拉网式调查的基础上，由专业测

绘单位进行勘测普查、定位标图，按照不同功能，把部件分

为7大类85种（建设部标准），运用地理编码技术，将每个

部件都赋予一个S位代码，将城市部件按照地理坐标定位到

单元网格地图上，通过网格化城市管理信息平台对其进行分

类管理。只要输入任意一个代码，都可以通过城市管理信息

平台，在监督中心和指挥中心的大屏幕上找到它的名称、现

状、归属部门和准确位置等信息。

通过地理编码技术，将城市管理容具体化、数字化，使

城市部件有序、精确定位。对管理对象的归属、种类、数量、

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位置做到了从未有过的清晰，从而实现了由粗放管理到精细

管理的转变。单元网格与城市部件的对接，形成了一个多层

空间信息架构。通过明晰城市部件分类，可以对某类部件进

行快速、准确的专项普查，使工作效率大大提高。

(3)采用“城管通”作为手持信息采集终端

城管通基于无线通信网络，以手机为原型，通过对手机

进行应用系统的研发，扩充出多种智能化、多媒体化的功能,

并输入网格化地图，使其具备接打、短信群呼、信息提示、

图片采集、表单填写、位置定位、录音上报、地图浏览、单

键拨号、数据同步等10项主要功能。城管巡查人员(数字

城管模式下被称为“信息采集员”)使用城管通与数字城管

监督中心进行信息的快速传递和实时交互。

城管通的使用，可以使城管巡查人员在第一时间、第一

现场将城市管理问题的各类信息，通过无线网络实时发送到

监督中心，为实现精细化、佶息化和高水平的城市管理提供

快速采集问题和实时交互信息的保证。同时，也可以对信息

采集员在规定区域的工作状况进行有效监督，实现对信息采

集员的科学管理。

(4)创建监督和指挥分离的“两个轴心”的管理体制

重整政府的城市管理职能，一是成立城市管理监督中

心，负责城市管理监督与评价工作的专门机构；二是成立城

市管理指挥中心，负责对部件事件处理任务的派遣和协调。

这是城市管理体制的一大创新，表现在：一是将监督职

能和指挥职能分离开来，使城市管理由一个“轴心”变成两

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个“轴心”，“城市管理有没有问题，监督中心说了算；问

题怎么协调处理，指挥中心说了算"这两个轴心各司其职、

互相协作而又相互制约，使城市管理系统结构更加科学合

理，分工责任更加明确：二是可以整合管理资源，发挥专业

部门间的协同效应，提高整体效能，更加敏捷、有效地指挥

调度，实现了从多头管理到统一管理、从单兵出击到协同作

战的转变。

（5）实现城市管理流程的合理再造数字城管新模式的

城市管理工作流程包括七个环节，即信息收集、案卷建立、

任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价。新

的管理流程可以克服原有流程没有监督和回流、监督和指挥

分工不明、案件过程难以掌控、信息交互缓慢等弊端：

1）通过信息化技术的应用，实现了信息的实时传递，

由滞后变为实时；

2）通过两个轴心的体制，将问题发现和处理的主体一

分为二，起到监督激励、互动促进的作用，使流程科学合理,

责任明确，相互制约；

3）通过建立处理城市管理问题的整体案卷，使政府做

到对辖区城市管理的问题心中有数、统一调度、科学管理；

4）使城市管理问题在发现后可以快速派遣给专业单位

处理，减少了中间环节和管理层级，实现了管理组织的扁平

化。

（6）建立一套科学完整的监督评价体系

新的监督评价体系呈现出动态性、实时性和阶段性的特

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点，利用计算机软件系统对城市管理工作中的各种数据进行

计算和汇总，自动生成对各单元网格、各归属部门、各专业

部门的考核评价结果，予以公布，使其一目了然，作为考核

业绩的重要容之一。

通过建立基于计算机信息化的综合评价体系，一是可以

对涉及城市管理工作的各部门科学评价其绩效，使数字城管

新模式更具有科学性；二是对未结案问题采取用不同颜色标

识出来，既可显示在软件系统上，也可显示在大屏幕上，从

而起到提示和督促作用；三是有利于群众的参与和监督。从

而大大提高城市管理的质量和快速反应能力，实现计算机信

息化与城市管理的有机结合。

7.数字城管发展趋势

根据数字城管建设城市的情况来看，数字城管有如下发

展趋势：

（1）数字化城市管理的区域全覆盖

数字化城市管理系统的应用在示城市最初往往在一个

区试行，随着应用取得较好的效果，开始全市围推广，如市

从东城区开始，目前已经推广到城八区，并开始在远郊区县

推广。市已实现了数字化城市管理对中心城区部分范围的全

覆盖，并为各郊区（市）县预留了端口和席位，为逐步向郊

区（市）县拓展夯实了基础。

随着数字化城市管理向郊区的扩展，将促进农村的数字

化管理，实现数字化城乡管理。

（2）从“小城管”到“大城管”

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数字化城市管理从基于地理空间（单元网格）的部件和

事件管理着手，以监督中心和指挥中心为两个轴心，形成集

城市信息采集和业务监督、指挥、处理、评价于一体的闭环

控制系统，搭建了城市社会管理与公共服务的数字化大框

架，可以将各种城市管理业务纳入到框架中，实现数字化的

管理。

如果说区域的全覆盖是数字化城市管理的横向扩展过

程，那么，从“小城管”到“大城管”是一个纵向的扩展过

程。从部件和事件的管理，进一步扩展到城市治安的管理、

人防工程的管理到突发应急事件的指挥控制，实现“平战结

合”；从“地表”到“地下”，即从地表部件到地下管线的

综合管理；从管“事”到管“人、如社区治安、医疗保健;

从公共基础设施到社区部设施管理。

总之，数字化城市管理系统提供了一个数字化大框架，

各种公共管理和社会服务的相关的业务，可以在大框架下集

成，从而从“小城管”向“大城管”方向发展。数字化城市

管理系统具有非常强的扩展性和生命力。

（3）城市规划、建设与管理的全程数字化和协同机制

数字化城市管理的发展最终将实现城市规划、建设与管理的

全程数字化和协同管理机制，从而实现城市规划、建设与管

理部门之间管理流程与信息流的全过程数字化，实现城市规

划、建设与管理部门之间基于信息技术的协同工作，建立从

城市规划、建设与规划的正、负信息反馈体系，从而优化城

市空间结构与功能结构，促进城市的可持续健康发展。

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对城市管理流程流程再造是数字化城市管理系统一项

必须和长期的工作，需要逐步推进。

（4）数字化城市管理系统成为“数字城市”重要的应

用系统“数字城市”从2000年左右提出以来，其建设往往

侧重于部门的信息化建设，或侧重于城市规划、或侧重于国

土管理，缺乏整体和全局的框架，更缺乏部门之间协同的全

局性应用。数字化城市管理系统以城市部件与事件管理为突

破口，以地理空间（万米单元网络）为框架，实现城市管理

信息采集和业务监督、指挥、处理和评介的多部门协同工作

的闭环控制，带动了部门协同，促进了信息共享，优化了管

理流程，完善了管理职能，带动相关部门的信息化，从而以

应用促进“数字城市”建设发展与深入，并夯实了“数字城

市”的基础，是数字城市重要的应用系统。

（5）实景化是城管信息化发展的趋势

目前有些城市已完成部件普查与建库工作，已搭建数字

城管信息系统，但是由于基础数据的问题，系统无常、高效

运行，基础数据已成为制约其发挥作用的“瓶颈”。为了解

决这个难题，有效利用已有数据成果，发挥数字城管的应用

及功效，节约成本，节省人力、物力，采用基于移动测量系

统技术的可量测实景影像来补充、完善基础数据是其唯一解

决之道。

移动测量系统（MMS：MobileMappingSystem）代表着当

今世界最尖端的测绘科技，它是在行驶的机动车上装配卫星

定位系统、CCD（摄影测量系统）、惯性导航系统（INS）等

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先进的传感器和设备，在载体的高速行进之中，通过摄影测

量的方式快速采集地物的空间位置数据和属性数据，并同步

存储在系统计算机中，经专门软件编辑处理，形成多种有用

的专题数据成果°

与传统测绘方式不同的是，移动测量系统输出的数据成

果既有矢量数据、属性数据，还有连续的可量测实景影像库

(DMI：DigitalMeasurablelmage),影像库中的影像由于

带有绝对方位元素，因此可以实现影像中任意地物的绝对测

量和相对测量，绝对测量的精度可达0.5米，相对测量精度

达到厘米级。除纪录了地物的属性外，可量测实景影像还完

整地纪录了摄影时刻测区的环境信息以及经济、社会、人文

等信息，这种真实反映地球物理状况和人类活动环境的数

据，我们可形象地称之为“真图”(Turemap)o"Truemap

真图”产品为广大用户提供了基于MMS的可量测实景影像，

很好地解决城市管理部门对基础数据的需求。

(-)数字城管信息采集的特点与市场模式优选

数字城管信息采集标准的细化和扩大、采集标准的透明

和更新、监督考核机制的公开和中立、管理理念的突破和创

新等因素影响了数字城管发现问题模式的选择，目前国内主

要存在封闭式和开放式两种信息采集模式，而开放式模式中

尤以市场化信息采集模式最有效率和效益。

数字城管运用3S(GIS、RS、GPS)空间信息技术、地理

信息技术、无线电通信及网络技术等现代科学技术，通过对

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城市管理对象的数字化，以一万平方米为一个单元，将城市

划分为若干个管理网格，整合管理资源，建立城市管理新模

式，使信息采集、问题处置、监督评估成为完整的管理链，

形成“闭合回路”的管理新体系。

数字城管自2021年在北京东城区推出以来，在相关政

府部门的推广下，在全国各地得到了长足的发展，较之其对

推动城市管理的各方面影响，而发现问题的创新是关键性的

变革之一。可以说，主动、及时发现问题是数字城管的生命

所在。

围绕发现问题，各地进行了积极探索。根据发现问题的

主体，大致有两种模式：一是政府成立专门的机构，设置专

门的编制，吸纳专门的人员负责问题的发现工作；二是把发

现问题环节从政府职能中剥离开来，引入第三方机构来承

担。其中，杭州市积极推行发现问题的市场化，走出了一条

新路。据悉，在数字城管最初的试点城市（区）中，已经有

部分城市由原来的政府自主发现问题模式向市场化模式转

变，而后期数字城管新上线的城市（区）大多是采用市场化

模式。据不完全统计，在全国的数字城管上线城市（区）中,

采用发现问题市场化模式的有30多家。

1.数字城管信息采集的基本特点

数字城管信息采集具有采集环境的复杂性、采集行为的

实时性、采集内容的多层次性等特点。

（1）采集环境的复杂性

数字城管的诞生推动了“市级统一受理、层级协同指挥、

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按责处置问题”的城市管理工作新机制的形成，整合了市区

各级政府、各部门及社会的管理资源和力量，信息采集在数

字城管系统运行中不仅要采集源头信息，而且还要核查问题

是否最终解决，督促责任部门限期整改落实，已成为数字城

管系统中的一个重要环节。同时.，信息采集数据也是考核各

区政府和部门管理绩效的重要依据。一旦牵涉到切身利益，

各城区和部门对信息采集工作的态度也变得更加敏感和复

杂起来。

（2）采集行为的实时性

城市管理工作是一项涉及面十分庞大的工作，与市民生

活息息相关，从天上到地下可以说包罗万象，而城市管理问

题的采集工作同样如此，因此数字城管对信息采集队伍的要

求几乎是全年无休，遇到重大节庆、活动或者异常天气情况

时更要求加班加点。由此才能确保第一时间发现问题，同时,

信息采集员还必须在规定时限内对上报问题的解决情况实

时核查、反馈，确保第一时间处置和解决问题。

（3）采集内容的多层次性

数字城管是一种定量化、精细化的现代城市管理方法，

较之传统的城市管理，数字化城市管理先进的管理理念、灵

活的运行机制以及对现代信息技术的应用，使之在实现精细

化管理方面具有独特的优势。数字化城市管理的精细化主要

体现在：一是管理内容的精细化。通过城市管理，事、部件

全面普查建库，做到了管理权属的一一对应。二是管理要求

的精细化。针对不同区域、不同管理对象的不同处置要求，

22

数字化城市管理进一步细分管理对象的材质、属性、问题性

质及处置要求等，突出了管理的针对性和实效性。三是动态

诉求的精细化。随着城市化的推进，数字化城市管理及时捕

捉市民对城市管理的新诉求，进一步扩大管理的范围，不断

提升和细化处置的标准，逐步提升城市管理的水平。

2.数字城管信息采集模式选择的影响因素

（1）采集标准的细化和扩大

信息采集的范围涉及到城市问题的方方面面，依据管理

的重要程度将采集巡查范围设定等级，等级最高区域2小时

巡查一次，次之4小时巡查一次，依次递减，信息采集对象

和分类标准按《数字化城市管理部件和事件立案、结案规范》

执行。绿化积尘、街面油污等起初不作采集的问题都被纳入

了数字化城市管理。如此高的采集频次和分类复杂繁多的采

集对象，迫切要求一支责任心强、专业化程度高的采集队伍

来承担数字城管信息采集工作

（2）采集标准的透明和更新

公开透明的标准不仅是数字城管问题处置的刚性依据，

也是衡量和提升城市管理水平的主要标尺。数字化城市管理

不仅制定了各类标准，而且这些标准公开透明。例如，杭州

市制定了《数字化城市管理部件和事件立案、结案规范》、

《数字化城市管理部件和事件分类与处理期限》、《数字城

管信息采集市场化管理规范》等规范标准。这些规范标准向

全社会公开，做到标准透明，对数字城管信息采集工作提出

了非常高的要求°

23

(3)监督考核机制的公开和中立

数字城管的强力推进得益于市政府

将数字城管运行绩效纳入对城区和部门的效能监察体

系，由此带来考核方与被考核方之间的一系列不信任事件。

因此，要求引入第三方进行数字城管信息采集的呼声强烈，

该方应立足于政府和市民之间，它不隶属于政府行政管理体

系，也不单纯反映市民参与城市管理的诉求，能够公正、客

观地进行数字城管的信息采集工作并对城市管理的效果进

行监督，由此得来的数据才能毫无异议地作为城市政府对城

区和部门进行考核的依据。

(4)管理理念的突破和创新

城市管理手段的高科技化和综合化推动了城市管理理

念创新。与传统的城市管理模式相比，数字城管更加精密高

效。可以说，它实现了城区范围内的、每一个与市民生活密

切相关的事、部件的全覆盖。

要发挥数字城管的这种独特优势，管理者就必须迅速从

过去“发现问题靠举报、解决问题靠批示、处理问题靠突击”

的固有思维中解脱出来，将注意力从对城市主要干道和主要

事件的宏观管理逐步转移到更加注重精细化的管理上来。这

就要求必须充分运用数字城管先进的技术手段实现第一时

间发现问题、第一时间处置问题、第一时间解决问题的数字

城管目标，而首要的发现问题一环就显得尤为突出和重要。

3.数字城管信息采集的主要模式

数字城管问题的信息采集范围、信息采集标准化体系、

24

监督考核机制、技术环境等因素影响了数字城管信息采集模

式的选择，目前国内主要存在封闭式和开放式两种信息采集

模式。

（1）封闭式信息采集模式

各地对于信息采集员队伍的建设，一般都是以政府自己

“养人办事”的方式进行的，这是政府内部循环的“封闭型”,

即政府在数字城管监督指挥中心（数字城管信息处置中心）

设置信息采集管理人员和信息采集员的编制，一般为事业编

制和合同编制，列入机关的编内或编外人员。监督中心自己

组织人员，进行采集员的招聘、培训、上岗、管理，这种方

式也被称为“自主管理式”。目前，大多数城市都采用这种

方式进行信息采集工作。

（2）开放式信息采集模式

开放式信息采集模式与封闭式相对，即把信息采集工作

从承担数字城管日常管理的政府部门中剥离开来，引入第三

方参与，第三方可以是另一个政府部门或是政府部门的下属

企事业单位，或者是通过招标确定的社会企业。这支采集队

伍人员构成多样，既可以在政府内部循环之中，又可以在循

环之外，政府既可以“养人办事”，也可以“花钱办事”。

（3）市场化信息采集模式

市场化信息采集模式也是一种开放式的信息采集模式，

是采用政府与社会互动的“开放型”模式开展数字城管信息

采集工作，即政府通过市场化运作的方式购买信息。由数字

城管信息处置中心提出信息采集的需求和目标，由政府采购

25

中心组织公开招标的方式确定若干家专业的服务公司承担

全市的信息采集工作，每个公司负责一个或多个城区。数字

城管信息处置中心是确定信息采集的需求、目标、考核评价、

质量监控，不承担信息采集员的日常管理责任，以合同要求、

考核评价的方式来保证信息采集的质量和数量，这种方式也

被称为“委托管理式”，属于一种“开放型”的政府管理模

式。

在“开放型一委托管理式”模式中，数字城管信息处置

中心针对目标提出具体的采集时间、采集区域、响应时间、

上报数量、采集密度、覆盖率、失报率、误报率、核查率等

质量要求，而不再具体关心到每个员工的招聘、考核、排班、

薪酬、福利等，可以减少大量管理人员和繁琐细微的日常管

理工作，以目标管理和绩效考核的方式确保信息采集的质与

量。

第二节项目需求分析

一、项目总体目标

随着整个XX市数字城市管理信息系统的建设，XX市数

字城市管理信息系统也同步建设起来，该系统的总目标是：

依托空间信息技术、工作流技术、计算机网络技术、无线通

信技术等先进技术手段，实现城市部件和事件管理的数字

化、网络化和空间可视化，创新城市管理模式，再造城市管

26

理流程，建立一套科学完善的监督评价体系，并实现政府信

息化建设相关资源的共享，提高城市管理水平，构建和谐社

会，提升城市品位。

二、本次项目建设内容

XX市数字城管城市事件和部件管理信息采集是本着信

息采集“群专结合”和“政府花钱买服务”、“养事不养人”

的原则，将数字城管覆盖范围内的城市事、部件委托社会具

有信息采集且具有合法经营资质的公司，按照城市事、部件

管理标准、巡查监管要求，并以社区为基本工作单位，进行

定时、全面、公正、及时的监管和有效信息数据采集、准确

传输以及核查、核实等，保证问题的及时发现和全面处置。

本公司作为具有信息采集且具有合法经营资质的公司，按照

项目需求参与城市管理信息的收集工作。

三、项目具体需求分析

1.采集技术服务要求

为推动XX市全市数字化城市管理水平，保障数字化城

市管理信息系统运行效果。XX市“数字城管”项目，系依托

空间信息技术、工作流技术、计算机网络技术、无线通信技

术等先进技术手段，实现城市部件和事件管理的数字化、网

络化和空间可视化，创新城市管理模式，再造城市管理流程,

建立一套科学完善的监督评价体系，并实现政府信息化建设

相关资源的共享，提高城市管理水平，构建和谐社会，提升

27

城市品位。

“数字城管”，作为城市管理新模式，是整个城市管理

体制的信息枢纽与集散地，负责城市管理状况的监督与评

价。

城市管理监督指挥中心建立城市管理电子信息系统（平

台），通过城市管理监督员、中心坐席、互联网等渠道，收

集、整理、分析、反馈城市管理中出现的各种问题，对城市

管理状况及有关部门的城市管理工作进行监督、考核和评

价。

“数字城管”外包服务是通过人工、移动视频巡查等信

息化技术手段将城市管理类问题上报、指挥中心立案且专业

部门处置完成后案件的核查等工作统一外包给具有信息采

集能力、且具有合法经营资质的我方公司单独完成。巡查监

控区域包括XX市数字化城市管理覆盖区域约XX平方公里面

积，要求全年无休、全覆盖、全天侯巡查。

2.项目实施范围

XX市数字化城市管理覆盖区域约XX平方公里面积。

东至XX路、西至XX路，南至XX路、北至XX路的数字

城管覆盖区域。

附：XX市数字化城市管理覆盖区域图纸。

3.信息采集设备（即智能手机，又称信息采集器）要求:

（1）移动信息采集设备要求：

1）显示屏分辨率不得低于1520x720像素。

2）手机RAM容量（运行内存）不得低于4GB,ROM容量

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（存储空间）不得低于64GB。

3）基于android操作系统，支持4G网络。

4）处理器不得低于四核。

5）配置分辨率不低于1200万像素的后置摄像头，支持

夜间、强并及多分辨率拍摄模式，具备自动对焦功能，能拍

摄30nl内静物的清晰图像。应具备多张图像连续拍摄能力，

宜支持录像和播放功能。

6）设备连续使用时间不得低于4h,待机时间不应低于

30h,宜配置备用电池或移动电源。（97）设备须支持两张

SIM卡同时处于待机状态（即双卡双待机）的模式。

（2）巡查和应急指挥采集车辆及配套要求：

我方须配置一辆XX座及以上的采集车，专用于本项目

督查与现场协调问题。同时，配备车载设备。定期或不定期

为项目提供车载信息采集服务。采集车辆只限为本项目专

用。

1）搭载车载移动信息采集设备并可实现数据回传。

2）移动信息采集系统组成硬件目录

A.可将采集到视音频等数据进行编码存储或传输，同时

内置卫星定位、无线网络传输模块的取证主机XX台。

B.可跟踪拍摄目标事件，获取其详细视频及图像信息的

高清云台XX台。

C.可用于系统控制与参数设置的手控器XX个。

D.可本地显示，包括实时预览、视频回放及操作菜单的

LCD显示屏XX个。

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（3）移动信息采集设备参数

A.可实现本地录像存储、3G/4G/5G/W1FI无线网络传输、

卫星定位、远程指挥操控、夜间补光拍摄等功能。

B.支持4路高清720PTVI摄像机接入，向下兼容4路CVBS

相机接入。

C.支持双卡传输，网络模块可方便插拔，系统网络配置

灵活，可支持无线运营商的网络（如EVDO>WCDMA>TD-LTE

网络）。

D.标准H.264数字编码技术，可动态调整编码参数以适

应不同网络带宽。

（4）移动信息采集设备管理

1）信息采集器硬件损坏应由我方统一修理；

2）保证信息采集器不欠费，不停机；

3）我方保证有足额的备用信息采集器；

4）我方应加强信息采集器的管理，并落实专人负责，

同时要制定信息采集器管理使用制度，保障信息

采集器正常的使用，同时制定符合甲方要求的信息采集

器管理制度。

（5）无人机信息采集服务

我方须配置无人机XX台，定期或不定期为项目提供无

人机信息采集服务。无人机只限为本项目专用。

4.项目实施队伍的组建要求

（1）队伍组建（我方须作出承诺，中标后采购人核查。）

1）本期招标服务外包人员数量：信息采集员、中心坐

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席员、管理员、项目经理共XX名。

其中项目经理XX名，管理员XX名，信息采集员为XX

名；中心坐席员为XX名。

2）我方在签定合同后XX日内，要求按照投标文件的承

诺，完成人员队伍的组建并培训。

3）信息采集员条件：

A.文化程度：高中（职高）文化程度以上。

B.年龄：20周岁以上，48周岁以下。

C.性别:不限。

D.健康状况：身体条件能适应全天候连续户外巡查值

勤。

E.其他要求：作风正派，有吃苦精神，有为数字城管服

务的职业道德。无犯罪记录和明显不良嗜好，复退军人优先。

4）中心坐席员条件：

A.文化程度：大专及以上文化程度，专业以管理、文秘、

计算机及相关专业为主。

B.年龄：20周岁以上，35周岁以下。

C.性别：女性优先

D.其他要求：能够熟练计算机操作，有较好的文字组织

能力和口头表达能力；身体健康，无犯罪记录和明显不良嗜

好。复退军人优先。

5）管理人员条件：

A.具有大专及以上的文化程度。

B.具有“数字城管”信息采集项目管理经验。具备良好

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的沟通能力及文档编写能力。

C.性别：不限。

D.健康状况：身体条件能适应全天候户外巡查值勤。

E.其他要求：作风正派，管理有方，有吃苦精神、团队

精神和质量意识和职业道德。

F.无犯罪记录和不良嗜好。

（2）人员培训要求

1）使工作人员了解数字城管相关常识，数字城管运用

的相关信息技术、发展目标、组织结构和各职务作用等。

2）使工作人员熟悉我市的责任网格划分，标准化的巡

查方式。

3）使工作人员熟悉数字城管理事部件标准、立结案规

范。

4）使工作人员尽快熟悉采集工作的具体流程、制度、

岗位规范；牢记职业道德。

5）对工作人员进行“城管通”手机使用培训，使其熟

练使用城管通。

6）每年定期开展集中培训学习。

7）我方须保证一年内人员变动率不能超过30队我方应

需提供确保此项目标实现的科学、合理的实施方案。我方应

提供信息采集员工作休假管理制度，月工资、绩效考核制度,

劳动保障相关管理办法。

8）项目实施期间，我方必须为信息采集员按时足额缴

纳五险，还应负责信息采集员工作所必须的劳保用品。所需

32

费用应包含在投标报价中。假如我方与信息采集员等工作人

员产生劳务纠纷，由我方自行解决。

（3）人员装备要求

1）我方须在合同期内提供至少XX台移动车载信息采集

车辆（排量不得低于L5L,5库以上）用于三类区域的信息

采集和处置服务，车辆所有产生的相关费用均由我方提供。

2）我方须为每名信息采集员提供一套外出作业工具。

3）我方须提供采集监督管理人员、坐席员标准制式工

装（春秋款和夏款各两套/人、冬款一件/人），并提供服装

样式图，具体男女款式套数以上岗人员性别比例而定。

4）坐席员工装要求：

A.夏款：女士：短袖衬衣、半裙、丝巾、头花；

B.男士：短袖衬衣、长裤、领带；

C.春秋款：女士：长袖衬衣、长裤及外套；

D.男士：长袖衬衣、长裤及外套；

E.冬款：统一款式棉上衣。

5.具体工作内容

（1）工作时间要求

信息采集员采取轮休制，每人每天工作8小时Y采集管

理员、项目经理，每人每天工作8小时；

（2）信息采集内容

1）依据相关城市管理标准，以人工巡查的方式负责对

城市事件动态问题及部件完好、变更信息的限时采集；

2）对热线投诉、媒体曝光、领导交办等途径反馈问题

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进行核实；

3）对所发现问题结案前进行核查；

4）对政府关注的专项内容提供专项普查服务；

5）针对大风、暴雨等灾害天气提供快速的紧急情况普

杳服务；

6）提供部件信息变更的变更信息采集服务；

7）提供对信息采集员上报的案卷进行预立案筛选服务;

8）提供核查任务发放、处置效果核查服务；

9）定期提供“数字城管”数据分析、趋势分析服务。

10）根据城市管理需要，定期组织专项普查工作。

11）处理“数字城管”平台其他指定任务。

（3）采集要求

1）第一时间发现，问题全覆盖。

2）问题源头跟踪，寻找问题成因。

3）属地划分与根源治理相结合的原则。

4）普查任务补充结合。

5）季节性特点问题的科学采集。

6）反复问题持续跟踪。

7）重大问题定人值守。

（4）信息采集定量要求

1）信息采集工作实行定量上下限指标：全年定量下限

指标为有效上报数XX条，上限指标为有效上报数XX条。

2）采集内容要围绕XX数字城管信息采集每月工作重点。

3）超过定量上浮指标或根据要求需超工作时间提供有

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效信息的每条报价（单价），超量件单价报价XX元/条，合

同执行期间，超量累计结算金额上限条，即在信息采集员配

置不变的情况下，当超量件总数达到每年上限条数时，再超

过部分由本采集公司无偿提供。

（5）信息采集计扣标准

1）信息有效上传每月不低于XX件，每少一件对本采集

公司扣XX元。（国庆、春节两个月酌情减少）

2）数字化城市管理处理中心工作人员不定期对信息采

集员配置情况进行抽查，如发现实际配置人员少于规定要求

人数的，每人次扣XX元，并在两天内配齐：如