国有林场差异化改革发展实施方案范文

国有林场差异化改革发展实施方案范文一、总体要求（一）指导思想以习近平生态文明思想为指导，深入贯彻落实国家国有林场改革总体部署，坚持生态优先、绿色发展，针对不同国有林场的资源禀赋、功能定位实行差异化改革，破解改革同质化、权责不清晰、发展动力不足等突出问题，构建定位准确、权责清晰、运行高效、保障有力的国有林场发展新机制，充分发挥国有林场在国家生态安全屏障建设、林业绿色经济发展中的骨干引领作用。（二）基本原则一是坚持生态优先、分类施策。把生态保护作为国有林场改革发展的首要前提，根据不同林场的主体功能定位制定差异化改革路径，不搞“一刀切”，实现生态效益、经济效益、社会效益相统一。二是坚持政事企分开、权责清晰。公益类强化公益属性、落实财政保障，经营类推进市场化转型、落实经营自主权，边界清晰、各负其责。三是坚持稳改共进、保障权益。兼顾改革力度与林区承受能力，保障国有森林资源不流失，保障职工合法权益，确保林区社会稳定。四是坚持创新驱动、绿色发展。鼓励不同类型林场探索符合自身实际的发展模式，持续提升综合效能。（三）改革目标到2027年，全面完成差异化改革任务，实现“三到位一提升”：分类定位到位，所有国有林场完成类型界定并落实对应管理体制；政策保障到位，生态公益型林场财政全额保障落实到位，商品经营型林场独立市场主体地位正式确立；体制机制到位，符合不同类型林场特点的管理运行机制全面建立；综合效能提升，生态公益型林场生态质量显著提升，森林生态服务功能提高15%以上，商品经营型林场经营效益显著提升，林业产业总产值年均增长6%以上，混合经营型林场实现生态与经济协调发展，职工年平均工资收入不低于当地城镇非私营单位就业人员平均工资水平。二、差异化分类界定标准本次改革以国有林场主体功能定位、公益林占比为核心依据，结合现有经营方向，将全省126家国有林场（总经营面积2870万亩，其中公益林1920万亩、商品林950万亩）划分为三类，具体界定标准如下：1.生态公益型林场：符合以下任一条件即可界定：一是公益林面积占林场总经营面积比例达到80%及以上；二是位于国家级公益林区、自然保护地核心保护区相邻区域、江河源头、饮用水源保护区等重要生态敏感区，主体功能为生态保护修复的林场。本次全省共界定生态公益型林场72家，总经营面积1642万亩，其中公益林面积1518万亩，占比92.45%，主要承担区域生态保护、生态修复、生态监测等公共服务职能。2.商品经营型林场：符合以下条件界定：商品林面积占总经营面积比例达到70%及以上，立地条件适宜木材和林产品生产，主体功能为提供商品木材、林产品和林业生态产品，具备市场化经营基础。本次全省共界定商品经营型林场21家，总经营面积528万亩，其中商品林面积412万亩，占比78.03%，主要依托森林资源开展市场化经营，实现国有资产保值增值。3.混合经营型林场：介于上述两类之间，公益林面积占总经营面积比例在50%（含）-80%（不含）之间，兼具生态保护和商品林经营功能，无法明确划分为上述两类的林场。本次全省共界定混合经营型林场33家，总经营面积700万亩，其中公益林面积384万亩，商品林面积316万亩，分别占比54.86%和45.14%，承担生态保护和经营性发展双重职能。分类界定工作按照“林场申报、县级初审、市级复核、省级备案”的程序开展，2024年6月底前完成全部认定工作，认定结果向社会公示，接受监督，一经认定原则上10年内不予调整，确需调整的按原程序报批。三、差异化改革重点任务针对三类不同林场的功能定位，分别制定改革任务，实行差异化管理：（一）生态公益型国有林场改革重点1.落实公益属性，强化财政保障。将生态公益型林场全部纳入公益一类事业单位管理，机构编制按标准重新核定，在编在岗人员的人员经费、公用经费全额纳入同级财政预算，保障标准不低于当地同类公益一类事业单位平均水平。省级财政对生态公益型林场给予专项倾斜，在国家公益林补偿标准基础上，每年增加安排每亩5元的省级生态管护补助，累计达到每亩15元/年；生态保护修复、森林防火、林业有害生物防治等项目资金，对生态公益型林场的安排比例不低于项目总规模的70%。生态公益型林场所有收入全额纳入财政预算管理，实行“收支两条线”，严禁向林场下达经营性创收指标。2.优化编制配置，精干管护队伍。按照“因事设岗、精简高效、满足管护”的原则核定事业编制，编制配置与经营面积、管护难度挂钩：平原丘陵地区按每5000-8000亩经营面积核定1名编制，山区按每3000-5000亩经营面积核定1名编制，极端偏远、管护难度大的区域可适当提高编制密度。推行“全员聘用、岗位管理、绩效考核”的管理制度，岗位设置向一线管护岗位倾斜，一线管护岗位占比不低于总岗位数的80%。规范临时用工管理，对森林抚育、防火巡护等辅助性岗位，可通过政府购买服务方式解决，不得长期聘用超编人员。3.聚焦核心职能，提升生态质量。生态公益型林场原则上不开展大规模经营性开发，核心职能聚焦生态保护修复：一是严格保护原生植被，严禁违规改变林地用途，每年开展一次林地保护专项检查，依法打击侵占林地、乱砍滥伐等违法行为，确保林地面积不减少、森林质量不下降；二是科学推进生态修复，按照“近自然经营”要求，每年完成中幼林抚育面积不低于林场总经营面积的3%，退化林修复不低于1%，到2027年，林场森林覆盖率达到92%以上，森林蓄积量年增长率不低于4.5%，天然林比例提高5个百分点以上；三是强化生态风险防控，严格落实森林防火责任制，森林火灾受害率控制在0.5‰以内，林业有害生物成灾率控制在3‰以内，重大林业有害生物灾害防治处置率达到100%；四是开展生态监测评估，每个生态公益型林场至少设置2个1亩以上的固定生态监测样地，每年开展一次森林生态系统服务功能评估，建立生态档案，为区域生态保护提供数据支撑。4.规范适度经营，发展生态服务。在不破坏生态的前提下，允许生态公益型林场利用不超过总经营面积5%的非林地、疏林地开展森林旅游、森林康养、自然教育等生态服务项目，项目开发必须符合国土空间规划和林地保护利用规划，依法办理审批手续，所得收益70%以上用于生态保护，剩余部分用于改善职工福利。（二）商品经营型国有林场改革重点1.推进转企改制，确立市场主体。将商品经营型林场整体转为国有独资林业产业公司，取消事业单位建制，纳入同级国有资产监督管理体系，实行“林业部门管行业、国资部门管资本、公司自主经营”的管理体制。按照《企业国有资产法》要求，建立健全现代企业制度，完善法人治理结构，设立董事会、监事会、经营管理层，明确权责边界，落实企业经营自主权，依法自主开展生产经营活动，自负盈亏、自担风险。做好人员身份转换衔接，实行“老人老办法、新人新制度”：改革前原事业在编在岗人员，保留原有事业单位身份档案，档案工资正常调整，退休时按事业单位退休政策计发养老金，工资待遇、社会保险由转制后的企业按企业制度管理，企业保障原在编人员工资水平不低于改革前标准，并逐步增长；改革后新招聘人员全部实行劳动合同制，按照企业标准缴纳社会保险。2.放活经营自主权，盘活森林资源。落实商品经营型林场的森林资源处置权、收益权，商品林采伐实行采伐限额5年总量控制，在总额内林场自主安排采伐时间、采伐地点，全面推行采伐许可证网上办理，压缩审批时限到5个工作日以内。支持商品经营型林场依法流转森林资源，林木所有权、林地使用权可以依法通过转让、出租、入股、抵押等方式流转，吸引社会资本参与森林经营开发；支持林场以森林资源资产作价出资，与社会资本合作组建股份制经营主体，开展规模化、集约化经营。金融机构对商品经营型林场开发森林资源项目给予信贷支持，鼓励开展林权抵押贷款，省级财政对符合条件的项目给予3年财政贴息，贴息比例不低于2个百分点。3.优化森林经营，提高经营效益。商品经营型林场以培育优质高效商品林为核心，优化林分结构，大力发展短周期工业原料林、大径级用材林、珍贵乡土用材林，积极争取国家储备林项目建设，到2027年，全省商品经营型林场珍贵树种面积占商品林总面积的比例不低于15%，单位面积森林蓄积量比2022年提高20%以上，平均每亩林地年产值达到1200元以上。支持商品经营型林场开发林业碳汇项目，按照“谁造谁有、谁经营谁受益”的原则，碳汇收益全部归林场所有，支持林场参与全国碳市场交易，拓宽收益渠道。引导商品经营型林场延伸产业链，发展木材精深加工、林下经济、特色林业种植养殖等产业，打造区域林业品牌，提高产品附加值，到2027年，全省商品经营型林场林业产业利润率年均达到4%以上，国有资产保值增值率不低于103%。4.完善市场化机制，激发内生动力。商品经营型林场全面推行管理人员聘任制、员工合同制、绩效薪酬制，管理层实行年薪制，薪酬与经营业绩、国有资产保值增值目标挂钩，员工薪酬与岗位业绩挂钩，拉开收入差距，充分调动职工积极性。建立市场化退出机制，对不能胜任岗位要求的职工，按照劳动法规定解除劳动合同，依法给予经济补偿。（三）混合经营型国有林场改革重点1.实行“一场两制、分块管理”。将混合经营型林场的公益林板块和商品林板块分离，实行分类管理：公益林板块参照生态公益型林场管理，落实生态管护责任，人员经费、生态补偿按照公益林面积纳入财政保障；商品林板块参照商品经营型林场管理，实行市场化运作，独立核算，自主经营。林场保留事业单位建制的，公益板块人员纳入事业编制管理，商品板块人员实行聘用制；也可以根据实际情况，将商品板块剥离出来组建林场全资子公司，独立经营。2.优化资源配置，推进融合发展。充分发挥混合经营型林场兼具生态和资源优势，推行“生态+产业”融合发展模式，依托公益林的生态品牌，带动商品林和林下经济发展，重点发展森林旅游、林下种植、特色林果等绿色产业，实现生态保护促产业发展、产业收益反哺生态保护的良性循环。明确收益分配机制，商品经营板块年度收益的20%以上必须用于公益林的保护修复，剩余部分用于林场发展、职工福利和企业积累。3.稳步推进转型，引导分类调整。对混合经营型林场中公益林占比接近80%、生态区位特别重要的，支持创造条件逐步调整为生态公益型林场；对商品林占比接近70%、经营基础好的，支持逐步调整为商品经营型林场，进一步明确功能定位，理顺管理体制。四、配套支撑保障举措（一）完成确权登记，明晰资源权属。2025年6月底前，完成所有国有林场林地林木确权登记发证，做到“一地一证、权属清晰、四至准确”，存在权属争议的林地，要划定争议范围，明确管理责任，2025年底前完成存量权属纠纷化解，化解率达到95%以上，建立健全国有森林资源资产台账，摸清资源底数，为差异化改革奠定基础。（二）完善投入机制，分层保障投入。建立分级负担的差异化投入体系：生态公益型林场的人员经费、公用经费由同级财政兜底，中央和省级财政通过转移支付给予补助；基础设施、生态保护项目以各级财政投入为主。商品经营型林场的发展投入主要通过市场化融资解决，省级对符合条件的产业项目、基础设施项目给予财政贴息、以奖代补支持。混合经营型林场的公益板块由财政给予补助，经营板块市场化融资解决。“十四五”期间，省级每年安排不低于2亿元的国有林场差异化改革专项经费，用于支持林场改革发展。（三）提升基础设施，改善发展条件。到2027年，全面完成国有林场基础设施提升改造：实现所有国有林场场部通硬化路、所有管护站点通硬化路比例达到100%，管护站点通电、通宽带互联网比例达到100%，一线管护人员安全饮水覆盖率达到100%。按照标准配置森林防火和有害生物防治设备，生态公益型林场每10万亩经营面积配置1辆专业防火运兵车、5台高压风力灭火机，每5万亩建设1座防火瞭望塔，全省国有林场重点林区视频监控覆盖率达到90%以上，实现全覆盖监控。（四）强化人才支撑，建强专业队伍。实行差异化人才培养引进政策：生态公益型林场每年定向招录林业专业技术人员，比例不低于新进人员总数的60%，对一线管护岗位人员给予每月300-500元的基层岗位补贴，纳入财政预算。商品经营型林场支持引进职业经理人，对符合条件的高端管理人才和林业专业技术人才，给予最高20万元的安家补贴，对引进的本科及以上林业专业毕业生，给予每月500元的生活补贴，连续发放3年。建立国有林场职工年度轮训制度，每年对所有管理人员、专业技术人员、一线管护人员轮训一遍，提升专业能力。（五）严格资源监管，防止资产流失。建立差异化的国有森林资源监管机制：生态公益型林场实行森林资源生态离任审计制度，林场主要负责人离任必须开展森林资源资产审计，考核生态保护成效，落实生态保护终身责任。商品经营型林场将森林资源资产纳入国有资产监管体系，定期开展资产清核和评估，森林资源流转必须进场交易，公开竞价，严禁暗箱操作，防止国有资产流失。建立全省智慧国有林场监管平台，运用卫星遥感、无人机巡护、视频监控等技术，对所有国有林场森林资源实现动态监测，2027年监管平台覆盖率达到100%。五、实施步骤（一）分类界定阶段（2024年1月-2024年6月）：完成全省国有林场基础信息调查，统计各林场公益林、商品林面积，核实生态区位，开展分类申报认定，完成公示备案，出台全省差异化改革总体方案和各林场个性化改革实施方案，完成改革政策宣传和人员思想动员。（二）全面实施阶段（2024年7月-2026年12月）：完成三类林场的机构调整、编制核定、转企改制、人员安置等工作，落实财政保障、市场化经营等各项政策，完成基础设施建设、人才队伍建设等各项改革任务，初步建立差异化管理体制