党政机关财务管理人员专项培训：公共部门绩效预算编制与内部控制实践教案

党政机关财务管理人员专项培训：公共部门绩效预算编制与内部控制实践教案

  一、教学指导思想与理论依据

  本教学设计以“成果导向教育”（Outcome-BasedEducation,OBE）和“行动学习”（ActionLearning）理论为核心指导，深度融合成人学习规律与干部教育培训特点。我们认为，针对党政机关财务管理人员的培训，其根本目标在于驱动行为改变与绩效提升，而非单纯的知识传递。因此，课程设计强调“以终为始”，以学员在实际工作中能够独立、规范、高效地完成绩效预算编制与内控流程优化为最终学习成果。教学全过程贯穿“情境锚定—概念建构—方法探究—模拟演练—反思迁移”的闭环，充分利用学员已有的丰富实践经验作为学习资源，通过高仿真的案例、高互动的研讨和高标准的任务，促进隐性知识显性化、碎片知识系统化、理论知识操作化。同时，课程严格对标《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等最新法规政策精神，确保教学内容的权威性、前沿性与合规性，体现新时代公共财政管理从“投入导向”向“结果导向”转型的核心要求。

  二、教学背景分析

  （一）学员特征分析：本次培训对象为各级党政机关、党校及部分参照公务员法管理事业单位的财务科室负责人及业务骨干。学员普遍具有以下特征：1.实践经验丰富：具备多年预算编制、执行、核算的基础工作经验，熟悉传统流程，但对全流程绩效管理和内控深度融入的理解存在差异。2.知识结构待更新：部分学员对近年来密集出台的预算绩效管理、政府会计、政府采购深化改革等新政掌握尚不系统，理论框架需整合。3.学习动机强烈但指向明确：学员普遍带着工作中的具体困惑和难题而来，如“如何设定科学合理的绩效指标”、“如何在预算编制环节就有效防控风险”、“如何应对审计和巡视中的常见预算问题”等，需求务实，期望获得即学即用的工具和方法。4.思维模式惯性：长期从事具体事务性工作，可能习惯于“照章办事”，战略思维、系统思维和业财融合思维有待进一步激发。

  （二）教学内容定位：“公共部门绩效预算编制与内部控制实践”是公共管理学科中公共财政与预算管理方向的核心实务课程，属于干部专业能力提升的高阶模块。它并非财务会计的简单延伸，而是融合了公共管理学、经济学、法学（预算法、采购法）、审计学等多学科知识的交叉领域。教学内容跨越预算管理的“事前、事中、事后”全周期，重点聚焦于“事前”的编制环节，并将内部控制的关键控制点有机嵌入预算编制流程的各个节点。课程内容具有极强的政策性、程序性和应用性，是连接国家宏观财政政策与机关微观财务活动的枢纽。

  （三）培训需求研判：基于前期调研与访谈，学员的核心需求可归纳为三点：一是“知新”，系统掌握绩效预算与内控的最新政策要求与理论模型；二是“解惑”，获得解决预算编制中绩效目标虚化、项目论证不充分、与业务计划脱节、内控措施形式化等典型问题的方法论；三是“得器”，获取一套可参考、可调整、可应用的预算编制模板、审核要点清单、风险防控矩阵等实操工具。因此，本课程的设计必须实现从“是什么”到“为什么”再到“怎么做”的纵深推进。

  三、教学目标

  通过本专题的系统学习与深度研讨，学员将能够：

  （一）知识与理解层面：1.准确阐述公共部门绩效预算管理的基本原理、核心流程与关键环节，厘清绩效目标、指标、标准与预算资源申请之间的逻辑关系。2.完整复述《预算法》及预算绩效管理系列文件中关于预算编制、项目库管理、绩效目标设定的法定程序与规范性要求。3.清晰说明内部控制五要素（内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督）在预算编制业务层面的具体体现与融合路径。

  （二）能力与技能层面：1.能够独立或牵头组织完成一个部门或一个重点项目的绩效预算编制方案，包括：运用科学方法进行事前绩效评估，设定SMART原则的绩效指标及标准值，根据绩效目标合理测算并精细化编制收支预算。2.能够运用风险地图、控制矩阵等工具，识别预算编制流程（如收入预测、支出标准核定、项目评审、政府采购预算编制等环节）中的关键风险点，并设计针对性、可操作的控制活动。3.能够参照规范性模板，撰写逻辑清晰、论证充分、数据详实的预算编制说明及项目申报文本。4.能够在小组研讨中，运用专业术语对案例进行精准分析，提出建设性意见，并有效进行观点陈述与答辩。

  （三）价值与态度层面：1.深刻认同全面实施预算绩效管理和强化内控是提升国家治理效能、建设廉洁高效服务型政府的必然要求，增强职业使命感与责任感。2.树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念和“防患于未然”的风险管理意识，实现从“被动执行者”向“主动管理者”的角色认知转变。3.培育严谨细致、精益求精的职业习惯，以及基于证据、注重逻辑的决策支持思维。

  四、教学重点与难点

  （一）教学重点：1.绩效目标管理与预算资源申请的深度融合技术。这是绩效预算的灵魂，重点在于教授如何将宏观政策目标、部门战略规划分解为可量化、可衡量、可评价的具体绩效目标，并据此进行精准的经费需求测算。2.预算编制全流程中的关键内部控制活动设计与嵌入。重点讲解在预算编制启动、项目申报与审核、预算草案汇总平衡等关键节点，如何设置审核、审批、论证、复核等控制活动，以确保预算编制的合规性、真实性与完整性。3.常用预算编制工具与模板的应用与适配。包括但不限于项目支出预算申报表、绩效目标申报表、政府采购预算表、资产配置预算表等标准表格的规范填写，及其背后逻辑的解读。

  （二）教学难点：1.绩效指标体系的科学构建。难点在于突破定性描述多、定量指标少的困境，引导学员掌握从“投入-过程-产出-效果”四个维度设计指标的方法，特别是“效果”类指标（如社会效益、生态效益、可持续影响等）的量化或清晰化描述。2.跨部门协同与业财融合的实现路径。预算编制涉及业务部门与财务部门的深度沟通，难点在于模拟和破解沟通壁垒，设计有效的业财对话机制与协同工作流程，使财务要求与业务需求无缝对接。3.对不确定性的预算应对策略。在财政收入增速放缓、刚性支出增加的背景下，如何教授学员在编制预算时进行情景分析、建立项目优先级排序机制、设置预备费或绩效储备金等，以提升预算的前瞻性与韧性。

  五、教学资源与工具准备

  （一）文本资源：1.核心法规政策汇编（电子版）：包含近三年国家、省级层面关于预算管理、绩效管理、内部控制、政府采购、政府会计等相关的最新文件。2.典型案例库：精选正反两方面案例8-10个，涵盖不同部门类型（如综合管理部门、公共服务部门、科研机构等）和不同项目类型（基建、信息化、大型活动、课题研究等），每个案例包含背景材料、原始预算文本、相关数据及问题指引。3.标准化模板与工具包：提供一套完整的、可编辑的预算编制相关表格、流程图、风险控制矩阵模板、审核要点清单等。

  （二）数字资源与环境：1.预算编制模拟实训软件平台：搭建一个简化的在线模拟环境，能够模拟从项目申报、绩效目标设定、经费测算到预算汇总平衡的流程。2.互动教学系统：支持实时投票、弹幕提问、小组观点投屏、在线测验等功能。3.数据分析工具入门指引：简要介绍如何利用Excel等工具进行基础的数据分析、趋势预测，为预算测算提供支撑。

  （三）师资与助教配置：配备“双师型”主讲教师一名（兼具深厚理论功底与党政机关预算管理咨询经验），助理教师两名，负责小组研讨指导、软件平台支持与过程性评价记录。

  六、教学过程详细设计与实施（总时长：16学时，分4个单元）

  第一单元：理念重塑与框架构建（4学时）

    阶段一：情境导入与问题锚定（1学时）

    教师活动：播放一段基于真实事件改编的微情景剧（约8分钟），剧情展现一个单位因预算编制粗糙（绩效目标模糊、论证不充分、风险考虑不足）导致后续执行困难、绩效不佳、审计查出问题的连锁反应。随后，提出驱动性问题：“剧中暴露了预算编制环节哪些致命缺陷？如何通过优化编制流程与标准，从源头上避免这些问题？”

    学员活动：观看情景剧，以小组为单位，快速讨论并利用互动系统提交关键词。各组派代表简要陈述观点，聚焦“目标、论证、风险、协同”等核心痛点。

    设计意图：通过生动情境快速切入主题，激发学员共鸣，将抽象问题具体化，明确本次学习的现实意义与挑战性目标，形成认知冲突和学习期待。

    阶段二：核心概念与政策脉络精讲（1.5学时）

    教师活动：采用“概念地图”方式，系统讲解“公共预算”、“绩效预算”、“内部控制”三大核心概念及其在新时代背景下的内涵演进。重点串讲《预算法》及近年来预算绩效管理改革的核心政策要点，勾勒出“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系和“以预算管理为主线、以资金管控为核心”的内控建设要求。强调预算编制是“龙头”，是决定后续所有管理活动效能的基础。

    学员活动：跟随讲解，在提供的“政策脉络思维导图”上进行笔记补充，标注理解难点。通过在线测验（5-8道选择题）即时检验对核心政策条款的掌握情况。

    设计意图：为学员搭建系统、权威的知识框架，纠正可能的片面或错误理解，确保后续学习在统一、规范的政策语境下进行。即时测验提供反馈，帮助教师调整后续节奏。

    阶段三：绩效预算编制逻辑模型解析（1.5学时）

    教师活动：深入剖析“战略规划—绩效目标—预算资源—活动计划—监测评估”的逻辑链条。详细讲解“事前绩效评估”的方法（如成本效益分析、比较法、因素分析法等）和应用场景。重点演示如何运用“逻辑模型”（LogicModel）或“理论ofChange”工具，将一个政策意图或项目设想，系统地分解为资源投入、活动开展、产出成果和最终影响，并在此过程中自然衍生出绩效指标。

    学员活动：以教师提供的一个简化案例（如“某市开展中小学生视力健康干预项目”）为对象，小组合作尝试绘制该项目的逻辑模型草图，并初步思考可能的绩效指标。各组草图通过手机拍照投屏进行展示交流。

    设计意图：引入国际通行的项目设计与分析工具，将抽象的“绩效关联”可视化、结构化，帮助学员掌握从目标到预算的系统性思维方法，为后续编制实操奠定坚实的方法论基础。

  第二单元：绩效目标设定与指标量化工作坊（4学时）

    阶段一：绩效指标体系的深度剖析与常见误区辨析（1学时）

    教师活动：系统讲解绩效指标的四种类型：投入类、过程类、产出类、效益类（包括经济、社会、生态效益和可持续影响）。结合大量正反实例，重点剖析指标设定中常见的十大误区，如“将工作内容当成绩效目标”、“指标过于笼统无法衡量”、“指标与预算资源关联度弱”、“忽视长期效果指标”等。

    学员活动：对照讲解，审视自己或所在单位以往编制的绩效目标表，找出可能存在的误区。在互动平台匿名分享一个自己认为“最难设定指标”的工作事项。

    设计意图：帮助学员建立清晰的绩效指标分类框架，并通过辨析误区实现“破旧”，为“立新”——科学设定指标扫清障碍。匿名分享收集真实难题，使教学更具针对性。

    阶段二：SMART原则下的指标量化技术实操（2学时）

    教师活动：聚焦产出和效益类指标，教授具体的量化技术。包括：1.直接计量法（如数量、金额、时间）；2.标准化评分法（如满意度百分比、达标率）；3.定性指标的等级描述法（设计清晰的分级描述标准）。引入“指标词典”的概念，讲解如何建立单位的共性绩效指标库。

    学员活动：核心实操环节。各小组从案例库中抽取一个真实项目背景材料（如“乡村振兴示范村建设”、“智慧政务平台升级”）。任务：运用SMART原则，为该项目的核心目标设计至少3个产出指标和2个效益指标，并为每个指标明确评价标准、数据来源和采集方式。小组需在白板纸上呈现成果。

    设计意图：通过高强度的聚焦训练，将量化技术从理论转化为动手能力。小组协作攻克复杂案例，促进经验交流与思维碰撞。白板纸呈现便于集体观摩与点评。

    阶段三：成果展示与跨界评审（1学时）

    教师活动：组织“绩效指标评审会”。邀请非本组的学员和助教扮演“评审专家”，依据提供的“绩效指标设计质量评价表”（涵盖相关性、明确性、可衡量性、可获得性、经济性等维度），对各组的成果进行质询和打分。

    学员活动：各组选派代表进行5分钟陈述，展示设计的指标及理由，并接受“评审专家”的提问和挑战。陈述组需进行答辩。所有学员参与评分。

    设计意图：模拟现实中的项目评审场景，将学习过程竞技化、社会化。通过答辩压力检验设计成果的严谨性，通过跨界评审引入多元视角，深化对指标设计复杂性的理解。

  第三单元：预算编制精细化与内控关键点嵌入（4学时）

    阶段一：收支预算精细化编制方法与标准解读（1.5学时）

    教师活动：分收入预算和支出预算两部分讲解。收入预算重点讲解非税收入、国有资产有偿使用收入等的科学预测方法。支出预算为核心，详细拆解基本支出（按定员定额）和项目支出的编制要求。重点讲解：1.项目支出定额标准体系建设思路；2.政府采购预算的应编尽编与政策功能（支持创新、绿色采购等）落实；3.新增资产配置预算与存量资产盘活的衔接；4.“三公”经费、会议费、培训费等敏感支出的预算编制规范与压减要求。

    学员活动：根据提供的某单位基础信息（人员编制、职能、存量资产等），在模拟软件中完成其下一年度基本支出预算的初步测算。重点理解定额标准和政策约束。

    设计意图：将宏观要求落实到具体数字，训练学员基于政策、标准和实际情况进行精细化测算的能力，强化预算编制的规范性与约束性意识。

    阶段二：预算编制流程中的风险评估与控制活动设计（2学时）

    教师活动：引导学员将预算编制视为一个业务流程，运用风险识别方法（如流程图法、研讨会法），梳理从预算布置、基层申报、财务初审、项目评审、领导审议到上报下达的全流程。聚焦3-4个高风险环节（如项目申报虚高、审核形式化、政策符合性判断失误等），带领学员共同分析风险成因、可能影响及发生可能性。

    学员活动：以前一阶段小组负责的项目案例为基础，任务升级：1.绘制该项目的预算编制简要流程图；2.识别流程中的2-3个关键风险点；3.针对每个风险点，设计1-2项具体的内部控制活动（例如：引入第三方专业机构参与重大项目评审、建立多部门联合审核机制、要求重大项目提供详细的实施方案与资金使用计划作为附件等），并填写简化的风险控制矩阵。

    设计意图：推动学员从“被动执行控制”转向“主动设计控制”，深刻理解内控不是额外负担，而是保障预算编制质量的内在需求。将风险管控思维有机嵌入预算编制实务。

    阶段三：预算编制说明与文本撰写的艺术（0.5学时）

    教师活动：简要讲解一份优秀的预算编制说明应包含的要素：编制依据、总体思路、收支增减变化原因分析、重点项目安排与绩效目标概述、主要措施与风险应对等。展示优秀与较差文本范例，对比分析其说服力差异。

    学员活动：根据本组案例项目的已有材料（绩效目标、风险控制矩阵等），尝试口头概述预算编制说明的核心要点。

    设计意图：预算文本是沟通的载体，是争取理解和支持的关键。本环节旨在提升学员的财务表达与沟通能力，使预算方案不仅“做得对”，还能“说得清”、“讲得透”。

  第四单元：综合模拟、反思与行动规划（4学时）

    阶段一：全流程综合模拟演练（2.5学时）

    教师活动：发布一个综合性、跨年度的复杂案例（例如：“某党校校园智能化改造与运行维护项目”），该案例涉及基建、信息化、设备采购、后期运维等多种支出类型，且需考虑与中长期规划的衔接。教师在模拟软件平台中设置多个决策节点和突发情景（如：财政总额控制收紧、某项核心技术方案变更、审计提出上年度相关问题需整改等）。

    学员活动：小组作为该单位的“预算编制工作专班”，在限时内完成：1.项目事前绩效评估与立项论证；2.编制详细的绩效目标表；3.编制分年度、分科目的支出预算明细表及政府采购预算表；4.识别主要风险并拟定控制措施；5.撰写简要的预算编制说明。过程中需应对平台发布的情景挑战，做出相应调整并记录理由。

    设计意图：创设一个近乎真实的复杂任务环境，让学员整合运用前三个单元所学全部知识、技能和工具。通过应对突发情景，考验学员的应变能力、统筹能力和原则把握能力，实现高阶思维的综合训练。

    阶段二：复盘反思与经验萃取（1学时）

    教师活动：组织各小组复盘模拟过程。引导性问题包括：“你们组在决策中遇到的最大困难是什么？是如何解决的？”、“模拟过程暴露出我们在知识或能力上还有哪些短板？”、“对比现实工作，模拟演练中的哪些环节可以优化移植到本单位？”

    学员活动：小组内部进行深度复盘，梳理成功经验与失败教训，形成几条核心的“工作启示”或“改进建议”。派代表进行全班分享。

    设计意图：行动学习的关键环节。通过结构化反思，促进学员将感性体验上升为理性认识，实现深度学习和知识的内化建构。跨组分享拓展经验边界。

    阶段三：个人行动改进计划制定与课程总结（0.5学时）

    教师活动：指导每位学员根据学习收获，结合自身岗位实际，制定一份具体的《回到岗位后的预算编制工作改进计划》（模板提供），内容包括：计划改进的1-2个具体工作环节、拟采用的新方法或新工具、需要的资源支持、预期达成的效果及自我评估时间。

    学员活动：学员静心思考并书面完成个人行动计划。部分学员自愿分享计划要点。

    教师活动：进行课程总结，重申绩效预算与内控融合的大趋势，肯定学员的学习投入与成果，鼓励将计划付诸实践，并建立后续线上交流渠道。

    设计意图：将培训成果向工作实践延伸，建立学习闭环。个人行动计划的制定，是将培训效果固化和显性化的关键一步，有助于实现行为改变的长期目标。总结提升格局，给予持续学习的动力。

  七、教学评价与反馈设计

  （一）过程性评价（占比60%）：1.小组研讨贡献度：由助教根据学员在小组讨论中的发言质量、频率、合作精神进行记录与评估。2.个人作业与测验：包括在线测验成绩、个人在案例分析和模拟环节中的独立产出质量。3.模拟演练成果：综合模拟环节形成的各类文本、表格的质量，以及应对情景挑战的合理性。

  （二）终结性