多边主义视域下的全球教育治理及其体系重塑

/多边主义视域下的全球教育治理及其体系重塑【摘要】多边主义以多极关怀的价值目标、多层协同的行为主体、多元张力的治理机制、多样延展的问题领域、多重普惠的治理效果为基本特征，与全球教育治理核心要素具有内在一致性，能为重塑全球教育治理体系提供新的视角。多边主义视域下的全球教育治理主要有工具取向、战略取向、制度取向和价值取向四种治理模式，它们相互补充，依次递进，但在全球教育治理实践中存在一定掣肘。在世界百年未有之大变局下，全球教育治理需顺应国际权力集团演变和全球治理体系深刻调整的大势，深入分析全球教育变革的特征和趋势，以承认平等互惠的多元主体、塑造合作共赢的价值理念、开拓多样延展的问题场域、建立协商对话的多边机制、实现普惠共生的理想效果为愿景使命，在行动路径上不断顺应多极科学的多边主义战略发展观、坚持多元开放的多边主义协商对话观、秉持共商共建共享的多边主义全球治理观、构建命运共同的多边主义基本价值观、深化精准定位的多边主义历史大局观，进而形塑全球教育治理制度秩序、实现全球教育治理主体多元、建设全球教育治理科学机制、革新全球教育治理理念价值、深化全球教育治理发展格局，增强应对全球性教育问题的能力，切实提高全球教育治理的实效性。【关键词】全球教育治理；多边主义；制度性话语权；人类命运共同体 “当今世界的挑战林林总总，归结起来无非就是治理体系和治理能力的问题。”[1]全球治理是指以人类整体论和共同利益论为价值导向的、多元行为体协商对话、平等合作，共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动。[2]全球教育治理是指国际社会各利益相关方通过协商、合作及博弈等多种方式参与全球教育事务管理，以维持或确立合理国际秩序的活动。[3]全球教育治理体系是全球教育治理抽象化、制度化、系统化的有机集合，也是参与全球教育治理所必须遵循的基本框架。在世界百年未有之大变局下，疫情跌宕起伏，逆全球化思潮、民粹主义不断抬头，重塑全球教育治理体系是在大变局下反映国际秩序转型和全球治理范式深刻调整，推动教育民主化发展和实现教育命运共同体构建的必由之路。这就要求我们必须以全新的前瞻认识和积极协调的对策重塑全球教育治理体系。多边主义是新时代中国回应全球发展难题和解决全球问题的重要原则，是中国构建文明大国的出发点，它不仅以全人类的共同发展、共同繁荣为理论基调，而且展现着中国的世界性精神和大国责任担当，为重塑全球教育治理体系提供了化解之道。 多边主义研究滥觞于20世纪90年代中期。与传统的国际理论相反，多边主义并未将制度和规范视为国家间实力关系的附属品，而是强调突破单边主义和霸权主义的局限，站在全球治理总观的角度去审视国际关系体系。多边主义是在普遍的行动原则基础上协调三个或者更多国家之间关系的一种制度形式，[4]是在多个国家组成的集团内部，通过某些制度性安排协调各国政策的一种实践。[5]20世纪80年代之前，对于多边主义的研究依附于一体化理论、相互依赖理论等议题的名下。目前，多边主义治理体系依靠以联合国、世界银行等为代表的全球性国际组织和以欧盟、东盟为代表的区域性组织的蓬勃发展，逐渐成为国际论坛、会议开展的重要机制，并以《联合国宪章》(CharteroftheUnitedNations)为宗旨和原则，以国际法和正义论为基础，以促进对话、增进信任和寻求合作共识为手段，以平衡各经济体实力变化为发力点，促进国际制度的社会化和多样化发展，成为维护世界和平与发展的制度性基础。[6]多边主义以多极关怀的价值目标、多层协同的行为主体、多元张力的治理机制、多样延展的问题领域、多重普惠的治理效果为基本特征，与全球教育治理核心要素具有内在一致性，能够为重塑全球教育治理体系提供新的理论视角，具有重要的借鉴和参考价值。 一、多边主义视域下全球教育治理的模式类型 多边主义理论经历了从传统多边主义到新多边主义的理论转型。由理论逻辑入手，多边主义可划分为强调参与多边行动国家的数目和政策协调实践的“工具论”，[7]关注多个行为体之间达成共同观念和制度的“价值论”，[8]从国家战略角度出发的“战略论”和将多边主义定义为一种国际制度框架的“制度论”。[9]上述多边主义分类模式和比较维度对全球教育治理的模式分析具有借鉴意义。在此基础上，全球教育治理可划分为工具取向、战略取向、制度取向和价值取向等四种治理模式，这四种类型逐次递进，并随着国际社会的发展而动态调整(参见表1)。 (一)工具取向的治理模式 工具取向的治理模式是主权国家从个体主义出发，着眼于国家整体利益和发展利益最大化，为解决共同的时代问题所采取的一种对外行为表现模式。在单位层面上，它是体现单个国家多边合作行为取向的外交实践。[10]主权国家受各自的利益目标驱使，以独立、理性的方式“进入”相互之间的契约关系，其治理模式在很大程度上受到主权国家的外交能力、战略偏好和所处国际环境的影响。工具取向治理模式的产生是国家利益权衡的结果，由于受到经济全球化趋势裹挟，越来越多的主权国家选择采取与其他国家签订国际条约、制定规则协定等形式来确保本国利益。多边主义所提供的利益分享与补偿机制，使得成员国得到了实际或长远利益，作为接受多边主义的条件。工具取向治理模式的治理中心是主权国家，它具有独特的优越性和行动能力，可通过实现资源的优化配置、确定国家的发展目标和经济上的沟通往来形成一种国家间自利式经贸关系。 在工具取向的治理模式中，教育作为一个重要治理领域也深受各成员国关注。世界银行在1999年发布的报告《教育领域战略》(EducationSectorStrategy)中指出，教育对于开发人力资本的重要贡献使其成为改善人民生活、减少贫困的首要因素。[11]因此，随着国际教育的不断发展，各国政府出于人力资本发展、国际联盟、经济收入和商业贸易、社会和文化发展等动因，争先制定实施积极的教育合作策略。比如，为协调欧洲高等教育体系结构，推进欧洲知识领域一体化进程，欧洲各国教育部长1999年签署《博洛尼亚宣言》(BolognaDeclaration)，其基本目标是建成欧洲高等教育区(EuropeanHigherEducationArea)，并成为促进公民劳动力流动、提高人口就业能力和推动欧洲教育格局一体化发展的重要途径之一。此宣言从国家人才培养需求出发，加大对国际学生流动的投资，为本国或本区域在社会文化、政治外交、经济增长等方面争取更多的利益。 (二)战略取向的治理模式 战略取向的治理模式从整体角度强调多边制度结构，在考虑国家之间互动方式的前提下，主权国家基于国家长期发展战略规划主动建构起来的战略性决策。[12]比起工具取向的治理模式，战略取向的治理模式行为体之间合作目标更长远、合作领域更广泛、合作模式更全面，更加向国家间共同协商、互惠发展的前景迈进。不同国家政治体制、区域协调机制、全球治理等级体系等因素不仅影响着国家战略的颁布和实施方向，而且侵染着战略取向多边主义模式的发展。战略取向治理模式的治理中心是国家间的国际交往和互动行为。这一模式下，国家间更加偏向于寻求合作和共识的最大公约数，寻求签订非歧视性和最惠国待遇的协议。 在全球教育治理中，不同国家基于不同的教育治理战略取向，达成了一系列的协议和公约，落实了教育战略发展的优先地位。一是全民教育战略的提出是推进教育平等的重要进程。比如，法国的全民教育战略就建立在“无歧视原则”的基础上。自1791年开始，法国就推行创建公立学校法令、初等教育实行免费和普及高中教育和普通技术教育等政策。二是终身教育战略是实现教育全民化发展的重要决策。比如，2009年欧盟理事会通过了《欧盟教育与培训合作的战略性框架》(StrategicFrameworkforEuropeanCooperationinEducationandTraining，简称ET2020)，该计划强调维持开放、高效、高质量的教育制度的重要性，并将终身学习作为其中一个重要任务，敦促成员国更新欧洲教育战略框架。三是国际教育战略是将国际教育上升到国家战略的重要依托。比如，为促进国际研究，解决全球问题，满足国际实业的需要，美国曾在2012年颁布了《美国教育部2012-2016国际战略》(U.S.DepartmentofEducation'sInternationalStrategy2012-2016)，该战略将美国下一阶段的国际教育目标确定为通过国际教育与合作在全球取得成功。 (三)制度取向的治理模式 制度取向的治理模式是一种在普遍化行动原则基础上进行的国际体系层次上的社会性制度安排。制度取向的治理模式比起战略取向的治理模式，所强调的不是从单位层次考虑其采取单边主义、双边主义还是多边主义的对外政策战略，而是从整体角度强调多边制度结构，尤其考虑制度性因素对国家之间互动产生的影响。制度层面上的多边主义治理中心走向国家行为体与非国家行为体并存，全球性组织和区域性组织共治的局面，多个行为体通过协商和对话共同为其提供制度性公共产品。在主体关系方面，行为体之间的嵌入式合作关系取代互惠式战略关系成为多边主义扩散的主要方式。 教育的全球治理同样是制度取向治理模式关注的重要内容之一。教育全球化的发展使各国教育合作依存度加深，迫切需要建立全球治理机制和规范。2002年，以“激励与责任：高等教育变化中的制度结构”为主题的OECD高等教育学术研讨会在法国巴黎召开。会议所讨论的重点围绕高等教育全球化、国家化和地区化的大背景展开。OECD提出了关于建设跨国大学理想的探讨，包括跨国高校战略联盟和创办跨国大学两个模式，这为制度取向的治理治理模式打开了新视野。UNESCO于2019年11月于巴黎举行了第四十届组织大会，会议通过了《承认高等教育全球公约》(GlobalConventionontheRecognitionofQualificationsConcerningHigherEducation)，认为由公立和私立机构提供的高等教育既是一种公共产品，也是一项公共责任，敦促各国政府维护并捍卫高等教育机构学术自由和自主的原则，将高等教育国际认证合作作为一种制度确立下来，这势必丰富了全球教育治理制度性话语权的构建。 (四)价值取向的治理模式 价值取向的治理模式是从价值层面采用相互理解的范式来定义多边主义，将其作为一种各行为体需要普遍遵守的生成性原则框架。在价值层面，多边主义可被视为一种共享价值，其核心概念是共同理解、道德原则、集体信念和对秩序的追求，[13]实际上体现了全球治理多元主体协商共治的价值内涵。又因为多边主义共享价值的属性，价值取向的治理模式可被视为一种价值治理，其基本特征和制度性因素存在密切联系。价值取向的治理模式以价值共同体为治理中心，希冀构建行为体间一种扩散普惠的共赢关系。这种意义上的多边主义倡导的是一种行为体间多元合作、多边共治的国际行为理念，它已经脱离了行为体层面，而抽象为国际治理层次，存在于几乎所有的国际活动空间中。[14] UNESCO追求的是一种人类公共利益的人文主义理念，是与工具理性主义的互鉴及对狭义人本主义的超越，它大力推广各种人权观念，强调“所有国家一律公平、主权平等、相互依存、共同利益和彼此合作”的理念。[15]1948年，联合国大会通过了《世界人权宣言》，其中规定：“教育应旨在充分发展人的个性，加强对人权和基本自由的尊重。它应促进所有国家、种族或宗教团体之间的理解、容忍和友谊，并应促进联合国维持和平的活动。”[16]这就在教育领域提出了普惠性的价值共识，并将这种追求作为一种价值体系固定下来。受教育权作为人权的一部分，被扩展到平等、自由原则的层面上，吸引各国对于教育的重视和投入。联合国制定的《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》(TransformingOurWorld：The2030AgendaforSustainableDevelopment)要求世界各国致力于消除全球范围内一切形式的贫困，促进社会和国家平等，实现消费生产、环境资源、社会法制以及伙伴关系的可持续发展。该议程的一系列目标体现了包容性发展的理念，包括关注边缘群体和构建多元主体可持续发展的伙伴关系等，体现出推动人文价值关怀，促进教育进步理念建设对全球教育治理体系重塑的重要作用。 二、多边主义视域下全球教育治理的现实境遇 上述四种多边主义治理模式相互补充，依次递进，但在实践中也存在着一定的不足。工具取向的治理模式更多是作为一种多边外交行为，维护成员国在全球性教育问题上的国家利益，极易受到国家政治、经济背景影响；战略取向的治理模式从国家战略出发，同样存在等级烙印明显、政治极化阻碍的问题；制度取向的治理模式从整体角度考虑国家间的互动方式，但全球教育治理机制和体系仍存在有效性、合法性不足等缺陷；价值取向的治理模式强调共同的价值内涵和身份认同，但只追求行为原则，没有强大法律和制度体系的支撑，在组织层面和价值层面都难以达到理想效果。 (一)工具取向的治理模式受到自利性制约 国家是个体，而个体性本质上是含有否定性的。[17]如果仅从国家这个单位层次上出发，民族国家的关系仍旧是具有竞争性的淘汰关系，在治理理念、治理主体、治理范围等方面存在自利性倾向。在这种情况下，和平发展只是民族国家主体基于自身利益诉求而达成的和谐状态，是短暂的、脆弱的、极其微妙的。工具取向的治理模式因此受到多种因素的制约，具有自身难以克服的局限性。 一是治理模式易陷入单边主义陷阱。单边主义是指大国在对外关系中不顾国际规范、条约和国际社会的意愿，单方面采取有损他国利益的政策和行为。[18]在充满竞争性的政治文化下，工具取向的治理模式受国家自身利益导向，在进行国际合作交往行为中以维护自身利益为首要目标，这在全球教育治理领域中也有体现。一方面，霸权国家的纵向教育治理进程倒退。霸权国家采取实用主义态度评估自身在组织中的地位，退出影响其主导权和话语权的相关教育协定和组织，以保证自身在全球教育治理体系中的主导权；另一方面，霸权国家的横向教育治理进程扩张。为维护自身意识形态权威和文化霸主地位，保证在国际教育组织决议中的执行力度，霸权国家在文化横向扩张中实行文化霸权主义，维护单边主义的国际秩序。 二是治理模式易促使利益集团活动盛行。利益集团包括那些具有相似政策主张和立场，并通过共同行动来影响政府政策的公共机构和私人团体，[19]其主要目的是追求符合自身立场的利益，排挤其他与自身立场不符合的治理主体。其一，在公共机构方面，利益集团诱发强人政治回潮。强人政治是一种以西方资本主义国家为代表的政治形态。[20]政治领袖因背后利益集团所具有的利益功能而掌控了国家对外交往的政治话语权。政治领袖通过发动种族政策和文化隔离，竖立起文化壁垒，使得跨国社会群体之间呈现严重对立，阻碍了教育治理体系职能的发挥和完善。其二，在私人团体方面，利益集团倒逼国家政策施行。利益集团通过掌握的经济、政治权力，影响和游说政府实施于自身有利的教育政策，打压与自己立场对立的文化组织，以便通过政府的政策推进本集团的利益，不利于全球教育治理体系的良性发展。 三是治理模式易导致治理问题域单一。问题域指的是提问的范围、问题之间的内在关系和逻辑的可能性空间。治理问题域就是治理所涉及的问题领域及其展开的依据、路径和方式。治理范围越大，治理问题域越宽广；反之，治理问题域就越单一。工具取向的治理模式往往是围绕某些具体的治理目标而展开的，治理主体更注重解决问题的效率和外交达成的效果，忽视此过程中行为体主体性和公共性的构建，所聚焦的领域也以传统的政治、军事、资源等单议程为主，并未扩展到生态、文化和社会等非传统安全领域。反映在教育领域，国家间的教育合作在本质上仅将教育作为国家间战略合作的一个附属方面，在目的上主要是为了防止本国高级人才的流失和吸引外国优秀人才，在形式上也往往局限于举行大规模教育评估实验、观摩各国教育实践、借鉴采用他国教学模式和开展教育基础设施援助等简单层次，没有聚焦全球教育治理的内在实质。 (二)战略取向的治理模式存在能动性削弱 进步不是中立的，发展也不是非政治性的。在全球教育治理体系中，战略取向的治理模式将教育战略纳入到国际合作中，以更主动积极的方式参与到国际交往与互动，促进了全球教育治理体系的完善发展。但也在国家、区域和全球不同层面的战略决策上存在能动性削弱的缺陷，制约着全球教育治理体系重塑的自发性。 一是治理模式受国家政权建设不稳定的影响。政权更迭导致国家战略延续性难以保证，不稳定的国家政权无法输出稳定的多边战略。一方面，发达国家的政治极化现象限制了参与全球多边治理的意愿。政治极化是指政治中的“一级”或“多级”现象。[21]政治极化意味着各党派之间的治理理念和政策偏好差异性越来越大，政府内部陷入“否决政治”的困境。在教育治理中以否决为上，治理为下，产生大量因制度成本过高而导致教育决策和治理低效问题，制约着发达国家参与全球教育治理的意愿。另一方面，发展中国家的政治建设困难限制了参与全球多边治理的能力。一是未具有良好的发展基础而导致的民主化进程缓慢；二是未具有厚植的法制建设而导致的法治化任务艰难；三是未具有有序的党政更迭而导致的体系化政策摇摆，这些都不同程度制约着发展中国家参与全球教育治理的能力。 二是治理模式受区域协调机制不健全制约。区域协调机制包括区域协调的机制设计和区域协调的组织结构设计，[22]这为加强区域治理合作和区域的协调发展提供了制度保障。但是目前区域协调机制仍存在制约全球教育治理体系发展的困境。其一，区域协调机制缺乏公平性。随着区域间市场化程度的加深，区域内部利益主体存在信息不对称。发达地区对欠发达地区实行教育技术和信息封锁，从而对欠发达地区形成了信息壁垒，不利于区域协调机制的构建。其二，区域协调机制缺乏统一性。针对区域教育发展水平参差不齐的现状，区域性机构对教育发展成果的合作与共享机制有待完善。其三，区域协调机制缺乏有效性。在全球性教育援助与合作机制快速发展的过程中，主权国家和非政府组织、区域性联盟和跨国公民社会等行为体之间缺乏合理战略协调，极大削弱了全球教育治理方案和政策倡议的有效性与影响力。 三是治理模式受全球治理资源分布不合理牵制。教育资源分配是教育公平的关键，也是教育战略推行的基础。教育资源的分配一般有两种模式，一种是由各国政府和非政府组织达成一定协议，对全球教育资源进行的一般性划分；另一种是由协议或公约承担主要责任的同时，由其他主体在市场机制的作用下获得的。但是这两种模式并不是完全公平的。在面对发展中国家时，发达国家具有的“位势”在无形中将对内的权力渗透性转化为对外的扩张性，通过社会力量、市场力量来间接地实现国家的意图，[23]以此获取更多的教育资源和服务。经济全球化和全球不平等的加深与教育领域密切相关，美国这样的超级大国凭借资源遏制来操控世界其他区域治理的合法性，同时它们的结构性权力也被嵌入了这些正在运作的制度以及世界秩序的体制之中，进而阶层塑造了全球教育治理的结构、基本目标和优先事项，从而直接或间接影响着其他国家教育战略的实施。 (三)制度取向的治理模式出现组织性衰微 全球治理制度不仅协调国家行动以实现国家现有的偏好，同时制度还将有助于塑造国家偏好，促进新规范和制度目标的发展。制度取向的治理模式下，治理主体是制度结构产生的基石，治理机制是制度结构运行的保障，治理效果是制度结构实践的意义，这些因素共同影响着制度取向多边主义模式的发展。 一是程序缺陷。程序缺陷主要表现为全球教育治理主体的相互掣肘。一方面，主权国家对政府间国际组织具有排他性。排他性即主权国家不愿让渡自身治理权力，特别是随着非政府组织的发展，主权国家没有适应自身职能的转变。如联合国教科文组织、世界银行等全球性组织补全了政府间监管体系和国际事务管理的不足，但是很多国家却并没有真正认同与其伙伴关系。大国间密集的互动扩展了各国政府承担的国际职能，但同时也挤压了其他国际治理主体的行动空间和既有权限。[24]另一方面，政府间国际组织对主权国家具有依赖性。在经费方面，国际组织的大部分经费来源于会员国家的会费。以UNESCO为例，美国多次拖欠会费并于2017年做出退出该组织的决议，而UNESCO却对此反应软弱。在合法性权威方面，政府间国际组织在全球治理中还无法起决定性作用，其所采取的集体行动有赖于各成员国的支持，各成员国在国际组织中是否达成一致也直接影响到政府间国际组织的效力。 二是结构缺陷。结构缺陷主要表现为全球治理体系的等级困境。任何制度得以存在并且能够有效运行的前提是建立完善的治理结构。治理体系的等级化是一种纵向治理模式，它压缩了各行为体的参与空间，逐级拆分治理事务，使得全球教育治理缺失了有效的制度性和结构性力量。一方面，在制度构建中结构权力失衡。其一，发展中国家在权力核心治理结构中的席位失衡。全球治理体系的构成是由欧美发达国家为核心、广大发展中国家为边缘的治理体系。[25]因为资源禀赋基础较差，发展中国家始终徘徊在全球教育治理体系的边缘，无法获得更多的治理席位。其二，新兴经济体在制度话语权上的失衡。资本主义国家借助集体霸权构建的国际制度来联合提供全球性公共产品，而新兴经济体因为制度性话语权的缺失，长时间被排除在全球教育治理体系之外。另一方面，在制度执行中治理合力分散。由于各教育大国普遍倾向于以自身为主导的治理机制，这导致国家间教育系统各自为政，尚未形成团结一致的治理合力，从而不利于全球教育治理中集体议题的执行。 三是效率缺陷。效率缺陷主要表现为全球治理体系的治理模式滞后。多边主义视野下的全球治理，是基于广泛参与的全球公民社会形式所构成的一种“自下而上”的全球治理模式。随着全球市场联系逐渐紧密，跨国经济政治行为在某些领域已经超出了主权国家和国际组织的治理范围，并反过来影响其治理行为。其一，自下而上治理模式的制度性安排难以解决效率低下的问题。由于缺乏通用的裁决机制，全球教育治理采取的规劝、激励、监督、检查等软法律治理手段容易造成顶层设计缺陷，带来搭便车与顺从缺陷等问题。其二，“自下而上”治理模式的资源和目标不匹配限制了其发挥协调作用。其三，“自下而上”治理模式内部歧异性制约统一行动的能力。治理内部的跨国社会领域，其成员在民族文化、思维偏好、教育背景等方面存在结构性差异，难以达成统一的身份认同和价值共识。 (四)价值取向的治理模式遗留内生性脆弱 在世界百年未有之大变局下，全球治理已形成新的价值聚焦，价值取向的变化影响着共同体的政策行动。价值取向的治理模式在一定程度上是一种存在制度性因素的价值治理，是对传统国际治理范式的超越，需要更公平正义、更彰显时代精神的理念不断注入。然而，在全球教育治理实践中，这一模式因组织结构松散、受意识形态制约等问题，其有效性也在不断遭受质疑。 一是协作执行力弱。价值取向的治理模式是治理理念由工具理性到价值理性的转向。这实际上赋予了多边主义价值理念独立的地位和内涵，而脱离了辅助性、策略性的功能，但在实践中仍存在执行能力弱的问题。一方面，治理方式具有间接性。在全球教育治理体系中，价值取向的治理模式通过规范、原则和共享价值，以一种隐形的方式参与到广泛的全球教育治理之中。治理手段局限于道德层面的引导、教化、激励与谴责，并不能强有力地约束新发展观和多元治理主体之间的价值冲突。另一方面，治理方式增加制度成本。价值取向的治理模式在凝聚集体身份认同，推进价值规范的同时，也限制了主权国家能动性的发挥，带来收益的同时也增加了制度成本。这在全球教育治理方面也是如此，因不同国家间的国情、教育体制、教育水平具有差异性，导致各行为体之间民族文化冲突、宗教矛盾、意识形态对立长期存在，阻碍了教育行为体间合作的有效衔接，也增加了教育交流与谈判的复杂成本。 二是组织结构松散。任何一种治理范式都需要指导组织间关系的准则。新型大国关系的发展正在推动全球治理范式由规则治理向规则治理和关系治理相结合转型。[26]其一，规则治理的规则体系滞后。规则是治理的前提条件和重要保证。随着新型国家集团崛起，输出资本主义意识形态，掌握国际教育话语权为目的所建构的全球教育治理规则体系，已不能满足新时代下原有大国和新兴大国之间的良性互动和共治共享，所以全球教育治理迫切需要治理规则的革新。其二，关系治理的共同基础脆弱。关系治理将全球治理视为塑造、协调和管理行为体之间关系的过程。[27]随着教育治理议题的丰富与拓展，以及参与治理的主要行为体自身政策的调整，组织内异质性成员缺乏高度内化的信任规范，破坏了关系治理的共同基础。 三是价值导向偏差。治理的价值导向，是指在治理的过程中遵循怎样的价值原则。其一，价值目标受不同国家意识形态制约。西方发达国家在默认自身价值话语先天优势的同时，将“自由”“民主”“人权”等价值概念确立为全球治理的引领性价值标杆，[28]推进“中心—边缘”的旧世界治理演进思路，消磨了真正的价值共识。其二，价值过程受到技术伦理的影响。大数据、人工智能等技术对教育领域的介入，促发了一场教育技术信息化、学习方式多样化、教学效能普惠化的智能教育革命，动摇了基于知识本位的“泛智教育”范式。同时，也加深了包括数字鸿沟、教育异化、网络安全等伦理、社会和政治关切。其三，价值评价受到教育指标垄断。如OECD所开发的国际学生评估项目(PISA)、教与学国际调查(TALIS)等在内的一系列教育指标体系，为世界教育变革提供了数据支撑。但同时，这些教育指标已经成为了一种政治倾向，不仅对各国政策议程产生影响，而且垄断了跨国教育比较数据，导致教育评价的价值取向绩效化和数据化。 三、多边主义视域下全球教育治理体系重塑的愿景使命 平等、互利、合作和协商是多边主义的题中之义，相互尊重、平等协商、开放包容、遵规守制、合作共赢是多边主义的基本原则，[29]也同样是全球教育治理体系重塑的根本主张。在世界百年未有之大变局下，全球教育治理需要顺应国际权力集团演变和全球治理体系深刻调整的大势，深入分析世界教育变革的特征和趋势，以人类命运共同体理念共同直面全球性教育问题成为各国不约而同的选择，从而使得全球教育治理日益成为全球治理中的重大议题。 (一)承认平等互惠的全球教育治理多元主体 多边主义体现了全球治理多元主体协商共治的价值内涵。各行为主体协商共治的前提是主体间的平等互惠。同时，全球治理的主要特点之一就是行为体的多元性与广泛性。具体而言，就是来自政府、社会、市场三大领域的诸多行为体的积极参与和携手共治。 一是政府参与。随着新兴市场国家实力的迅速增长，全球治理权力集团开始出现异质性特征。[30]发展中国家的群体性崛起使其参与全球教育治理的主动性和意愿增强，逐渐实现了由全球治理的客体和对象向治理主体的角色转变，不断提升其在更多教育议案和教育问题上的话语权。因此，在要求发达国家承担相应全球教育治理责任的同时，发展中国家也应突破现有的外交理念，从参与多边外交转向引领多边机制，避免陷入西方的制度陷阱。在全球教育治理体系中，补齐南方短板，增加东方话语，努力实现东西平衡、南北对话。在此基础上，寻求各国利益的汇合点，尊重彼此的核心利益，推进全球教育治理体系发展。 二是社会参与。全球公民社会作为全球治理体系的第三个中心，是相对独立于国家且跨越国家边界的社会政治领域或空间。[31]国际非政府组织是建构全球公民社会的主要成分，同时也是国际关系行为体中非国家行为体的重要组成部分。全球公民社会在精准性程度、治理深度、议题广度等方面对解决全球教育公共问题具有不可替代的作用。多边主义治理模式下要实现平等互惠的全球教育多元主体，既要重视传统主权国家在教育议题设置、教育公共产品供给、教育国际合作、开展教育援助等方面的主导地位，还要强调国际组织在创设知识多边合作与传播网络、维护国际法规保障共同利益、推动教育治理的终极目标和价值理念等方面的重要作用，塑造和生成多元教育治理的新格局。 三是市场参与。市场是全球教育治理体系的重要维度，是公共产品的重要供给者、组织者、监督者。参与教育市场治理的主体包括跨国、跨区域企业、行业国际组织和跨国智库等，其市场治理能力差异性大，是需要一个长期引领和培育的过程。一方面向内以求自治。各国政府应认识到多元主体的市场治理有着独特的地位和作用，调整选择性培育、限制性发展的观念，为教育市场治理主体自我管理、自我协调和自我发展创造政策空间。另一方面要向外以中悬衡。在全球教育治理事务方面，推动各市场维度主体之间的关系由控制与被控制导向型关系转向获利而相得利伙伴型关系，形成紧密团结、共同发展、互利互惠的组织关系和治理结构。 (二)塑造合作共赢的全球教育治理价值理念 价值是理解冲突本质和合作可能性的根本。在新的征程上，中国将始终高举和平、发展、合作、共赢旗帜，奉行独立自主的和平外交政策，坚持走和平发展道路，推动建设新型国际关系，推动构建人类命运共同体，推动共建“一带一路”高质量发展，以中国的新发展为世界提供新机遇。为了塑造作为全球教育治理基石和理论基础的全球共同价值观，需要坚持平等参与、普惠发展、合作共赢三大理念追求。 一是倡导平等参与理念。新形势下，我们要推动各国权利平等、机会平等、规则平等，以实现全球治理多元中心的范式转型。[32]其一，权利平等。重塑全球教育治理体系追求各主体间的平等互惠。其二，机会平等。制度和政策是机会公平的重要保障。对于各教育治理主体而言，运用合理的教育制度和政策来达到机会公平，推动教育的健康发展，从长远来看是公平和效率的统一。其三，规则平等。以规则为基础加强全球治理是实现稳定发展的必要前提。[33]现行的全球教育治理体系在本质上是一种规则安排。推动全球教育治理体系实现规则平等，就是依据各教育强国权力对比变化进行规则制定和确立。在树立规则意识，遵守共同规则的同时，也要让发展中国家和国际组织积极参与到制定教育规则的过程中来，共同享有教育规则话语权和规则权益。 二是追求普惠发展理念。普惠发展要求反映大多数国家的意愿和利益，要求各国、各阶层都能共享教育全球化的发展红利。其一，起点性普惠。起点性普惠的关键在于重视教育的起跑线公平。起点性普惠要求所有人都有平等的受教育权，需要全球共同关注各行为体的政治承诺和集体行动。全球教育治理要将确保弱势群体和落后地区的受教育权，深化和加大教育援助与教学基础设施建设作为优先事项。其二，发展性普惠。发展性普惠强调一种实施过程和结果的公平。全球性教育组织应向贫困国家和地区输送更多的优质教育资源，提升边缘群体的教育质量。开展更大规模、更多样化的教育志愿服务项目，并建立质量监督与评价机制，对教育体制实施积极的动态调整。 三是秉持合作共赢理念。坚持合作共赢就是要破除一条对抗性的思路，从零和博弈转向正和竞争，打造一种公平普惠的发展模式。一方面，合作是一种社会形态，是新时代下各行为体共生共存的基础。全球教育治理需要各方在依据本国或本地区的教育治理实践和实际需求，尊重不同民族文化特性的情况下展开合作，将政府间正式合作和民间自发跨区域组织相结合，扩宽教育交流渠道和领域，推进教育共同体的建设。另一方面，共赢是一种发展要义，是新形势下各行为体同心同德的旨归。教育领域的共赢要求打破各行为体信任壁垒，在开拓多样化的学习方式、探索智能化的教学模式和发掘相互衔接的教育资源方面收获共赢样本，在合作的底基上达成共赢的成果。 (三)开拓多样延展的全球教育治理问题场域 治理场域是公共权力与社会系统的多种因素共同形成的客观的关系网络。[34]在世界百年未有之大变局下，全球教育治理面临着治理对象不断扩大，研究内容不断深入，治理议题覆盖学习化社会的“全方位”“多层次”“宽领域”，治理行为拓展到全球教育发展各个角落的挑战，这要求更加多样延展的治理场域。 一是依规而治，立正义而守定则。行为规则是共同体价值观念的制度性外化。随着治理领域的不断拓展，现行的治理体系无法涵盖多边主义制度深化带来的新要求。一方面国际规则推动各主体间的合作与竞争，提高全球资源的合理配置。另一方面，国际规则又是非中立的，规则的主导者会获得更大的收益。发达国家在规则塑造上有天然的优越性，可以在不提供大量公共物品的情况下，享有体制上的“先驱者优势”。[35]因此，在教育领域，首先，要以国际正义实现利益公正。国际正义是社会间的制度秩序，[36]它强调秉持一种开放包容的国际伦理观，超越国与国间相互对立、相互排斥的利益竞争关系，而关照全球承担相互援助责任的可能性。其次，要以治理规制推进发展秩序。重塑全球教育治理秩序，建立对发展中国家经济及政治发展有利的国际规则，使国家间互动由竞争性零和博弈转向合作性正和竞争，打造一种公平、普惠、包容的教育发展格局。 二是礼法相涵，重规则而并关系。全球治理具有复杂而广泛的权力关系网，其以规则、规范、程序的治理为根本，以制度、话语、共识为内生逻辑。基于规则的多边主义秩序在欧盟的发展历程中起到了重要作用，而东亚地区则更多采用一种低规则和制度化、非正式、约束力低、灵活程度高的“东盟方式”，即以人的社会性和因之产生的关系性为根本基础的关系治理。[37]为实现制度性话语权的构建，应将多边规则治理和多边关系治理并用。规则治理认为全球治理只能有一种基本的或是正确的方式，[38]而关系治理则更多依赖于信任和承诺，是指社会规范被用于治理交换关系。[39]提升全球教育治理的合法性和有效性，要将纵向的规则之治和多元横向的关系之治相融合，以规则治理加大合法权威，以关系治理增进共识互信，实现优势互补和战略对接。 三是权责共担，分异责而行并治。冷战后全球化浪潮导致的各种问题和全球政治进程的加速，合力推动着国家安全议题由传统上重政治军事领域转为强调与之并重的诸如环境保护、能源危机和全球贫困等低政治议题。这要求划分各治理主体间的权责边界，协调好各方利益关切，从而推动建设开放、包容、公平的国际关系新格局。其一，遵循对应原则，承担共同但有区别的责任。每个成员国根据自身能力、意愿和通行的国际法原则允许其所承担责任的范围、大小、方式等方面承担共同但又有区别，从而更加公平、有效率地承担责任和解决全球性教育问题。其二，克服责任赤字，建立全球化的社会问责机制。问责机制的缺失导致将权力末端的群体排除在决策治理外围，借助制度性权力使全球教育治理变为“一言堂”。所以，健全全球化社会责任机制，需要政府、公民和社会组织等诸多行为体的合作与沟通，以提高自身的管理水平，并将其纳入到全球教育治理之中。 (四)建立协商对话的全球教育治理多边机制 多边主义的开放性实现了个体利益的包容性共生和集体利益的合性发展，这依靠多边机制在解决全球性问题上发挥的重要作用。全球化浪潮带来了大量非传统安全问题，原先的国际规则已不能满足不同主体的利益诉求，这迫使更加复杂的全球化治理机制产生。完善国际规则、促进多边治理、实现分责而治是新时代改革和创新全球教育治理体制的重要依据。 一是供需有道，构建有效多样的公共产品供给机制。教育是一项社会权利，是一种公共品，是一个公共领域。[40]新冠疫情暴露并加深了人类社会的不平等和脆弱性，全球正在加速进入一个高度不确定和未知的“风险社会”时代，这对全球教育治理机制的发展和变革提出了新要求。一方面，在正式规则上，须提升教育公共危机治理系统的完善性。从全球教育治理的基本法律延伸到完善专项协同治理制度性规定。建立国际性教育危机的警示、反应、处理和援助的合作机制，实现国与国之间、政府与非政府组织之间的协同治理。另一方面，在非正式规则上，须推进教育公共服务供给主体的聚合性，培植应对教育问题协同治理的社会资本，并为组织间权力与信息的共享以及集体行动逻辑提供非正式的框架。[41]促使政府间组织、非政府组织等在信息透明、资源共享的前提下，构建新的教育文化并获得更多社会共同利益。 二是合利而动，构建科学公平的利益平衡机制。利益平衡机制就是以经济利益为基本驱动力，通过参与治理相关主题经济利益关系的调整，使各主体之间的利益达到平衡状态。竞争是人类进步的机制，有利益的地方就有竞争。先行者尽可能地通过垄断既得利益阻断后进者的竞争，二者存在必然性冲突。因此，构建科学公平的利益平衡机制是适应新时代国际形势发展、平衡各方权益诉求和构建和谐共生国际治理环境的重要环节。例如，世界银行涉及的教育议题广泛，在各个领域取得的进步并不一致。在某些方面，尽管总体框架内的合作有利于大环境，但是仍然存在着“搭便车”和负向博弈等问题，从而难以实现最佳合作。因此，要在重视和平衡各方利益诉求的基础上，重塑全球教育治理体系，促进国际教育合作，构筑可持续发展的全球教育共同体。 三是联动发展，构建优势互补的治理整合机制。整合是一种组织模式与价值形态，整合机制的创建为各主体之间达成共识、强化关联建立秩序基础，从而实现优势互补。整合依据整体性治理理论，通过治理层级的整合和治理功能的整合来共同构建治理整合机制。[42]其一，治理层级的整合。托尼·麦克格鲁(TonyMcGrew)提出了一种多层全球治理模型，其中包括超国家组织、区域性组织、跨国组织、民族国家和亚国家五个主要的治理层级。[43]这个五个层级之间应相互协同，形成共同的结构，构建网络化的治理模式。其二，治理功能的整合。教育领域同一组织内的不同功能和不同功能结构内，呈现出权力资源重叠和取向偏好。这需要对全球教育治理中纵向和横向的功能和业务进行整合，使权力资源合理分布，提高治理资源配置效率。 (五)实现普惠共生的全球教育治理的理想效果 公平正义是推进参与多边治理的保障，合作共赢是建立新型国际关系的目标，是共谋发展、互利互惠的新思路。随着全球化的发展，和平与发展所面临的问题越来越具有扩散性和联动性，要求国际社会参与多边治理的秩序更加规律、治理过程更加协同、治理成果更加显著。 一是治理秩序趋向有序。随着经济全球化和多边主义制度的逐渐完善，各领域的治理秩序正越来越强烈地呈现出规律化特征。一方面，维护国内治理秩序稳定。这要求各国政府对本国民众、非政府团体和跨国智库等进行有效的管控和治理，避免一国成为教育产业商业化、教育资源分配不均、学校教育异化等全球性教育问题的输出地，并努力建立一个更高标准的国内教育秩序，以实现良好的外部治理。另一方面，以国内内生秩序辐射全球教育治理。在内部教育政策推行中，与有关国家和国家集团建立教育战略伙伴关系，实现教育领域内部跃迁与世界发展的有机协调。只有国家内部治理依存一定秩序，才能对外输出一个新的、稳定的、协调的标准，从而有助于重塑一个更加有效、公正、透明的全球教育治理体系。 二是治理过程遵循协同。在治理过程中，参与全球教育治理的不同行为体经过分化与整合，将自身功能与其他行为体的优势叠加，超过原有各功能的总和，从而形成协同效应。首先，治理目标的协同。治理目标追求一种社会普遍利益，这就需要打破传统主权国家一元主体管控式治理手段，形成由政府主导、政府间国际组织携领、非政府组织参与的多边治理新格局，实现全球教育治理目标。其次，治理行动的协同。在治理行动过程中，需要在教育治理的顶层设计、资源分配、信息共享、技术更新、监督预测等环节实现协同互动，充分发挥教育行动共同体的集成效应。最后，治理评估的协同。其一，以相关利益主体纳入评估系统的多主体评估；其二，以多种评估方法融入评估系统的多角度评估；其三，以多种对象信息收集归入评估系统的多维度评估，最终建立科学的全球教育治理评估体系。 三是治理成果走向善治。善治意味着相关主体依附性的减弱和主体性的增强。首先，以自治求善治。人的主体性发展是全球教育治理体系重塑的重要基石。全球教育治理要立足于人的全面发展，以解放人的天性和培养人生存发展的能力为目标，促使学生向着具有主动性、知觉性、创造性的社会主人翁发展。其次，以共治求善治。民主化发展是全球教育治理体系重塑的重要内容。民主化思想的传播，使得人民依靠发达的舆论环境和强有力的社交媒介获得越来越多的发声渠道。因此重塑全球教育治理体系，要求各行为体推进教育在提升公民参与民主政治决策素养、培养综合信息收集与研判能力、理解复杂社会情景和问题能力等方面扮演重要角色。最后，以法治求善治。法治是全球教育治理体系重塑的重要载体。通过培养一批熟悉国内教育法治体系，适应国际法治环境的人才制定和诠释教育法律，增进全球教育法治规范体系的协调性和开放性，在发挥多元共治优越性的同时，又保持各司其职的规范性。 四、多边主义视域下全球教育治理体系重塑的行动路径 多边主义是维护和平、促进发展的有效路径，也是全球教育治理体系重塑的必由之路。这就要求在全球教育治理中要秉持正确的多边主义全球治理观，推进全球教育命运共同体建设；坚持多元包容的多边主义协商对话观，引导多元主体间平等参与、合作交流；顺应多级科学的多边主义战略发展观，形塑全球教育治理制度秩序；构建命运共同的多边主义基本价值观，在新问题领域制定合理、公正、有效的国际规则，营造包容普惠的发展前景；实现善政善治的多边主义治理效果，提高全球教育治理的开放性发展和包容性演进。 (一)顺应多极科学的多边主义战略发展观，形塑全球教育治理的制度秩序 全球化是指人类组织和活动的空间形式在相互作用以及权力运行方面向跨区域方式转变，国家与社会之间相互作用和联系的水平和层次大大提高。这顺应了多级科学的多边主义战略发展观，为教育领域的全球行动提供了新的场域，要求在一种制度理性的基础上，形塑新的公共空间和构建新的国际规则。 一是叠合全球教育治理的制度理性。制度是理性行为体的自觉创设。[44]多边主义视域下，全球治理是建立在制度理性中的世界秩序。制度理性既尊重现行国际治理中的已有制度，又着力于次国家、跨区域、超国家的机制构建，促进以非政府组织和全球公民社会为代表的社会性力量的发展，从而保障全球治理的制度框架与效力。[45]一方面，促进治理功能叠加。依据制度理性的理念，将全球教育治理中不同功能的子系统分类、重组与融合，最终实现治理功能的叠加。另一方面，驱动治理机制归并。全球性教育问题的解决是一个由主权国家、全球性组织、非政府组织等共同参与和互动的过程。这一过程的重要途径是强化国际规范和国际机制，形塑一个具有机制约束力和道德规范力的“全球机制”，以平衡各主体的制度理性。 二是重构全球教育治理的公共领域。全球公共领域即全球公民个人或集体活动于其中的国际公共空间。[46]在全球教育治理范式转型的现实背景下，缓解空间上的不平等，包括南北差异、东西分离的对立逻辑。一方面，实现全球治理的异质性互补。全球教育治理公共领域，不仅要从物理层面更新基础教育设施，更要从情感治理维度重视教育的人文关怀和文化底蕴，从人类整体利益的角度俯瞰不同维度参与教育治理主体间的互动关系。另一方面，建构一种集体身份认同感。各行为体基于身份共识，致力于塑造开放包容、多样一体、求同存异、取长补短、和谐共生的文明发展形态，从而认识到教育作为一项公共事业关系着全人类的延续和发展。 三是创设全球教育治理的国际规则。规则是场域的基本要素，场域的现代化必然要求规则的现代化。一方面，拓展治理规则限度。随着治理领域的不断拓展，现行的治理体系无法满足多边主义制度深化带来的新要求。在后疫情时代，出现了云服务、大数据、网络学习等新兴的非传统安全领域，应推动现行国际规则适应新一轮科技革命和产业变革的要求，平衡多方利益取向，消弭不同程度和形式的分歧矛盾。另一方面，深化治理规则向度。全球治理是由国家中心治理与超国家治理构成的一个具有非对称结构特征的治理形态。[47]在不同形态上具有不同的规则向度。因此，既要加快建立健全主权国家教育方面的政策规范，又要在革新已有的国际规制的同时，引导发展中国家更快地适应国际新规则并参与到规则制定过程中来，破解全球教育治理规则高度碎片化的现状。 (二)坚持多元开放的多边主义协商对话观，实现全球教育治理主体多元 治理主体是实施制度取向多边主义治理行为的能动力量。其中，主权国家是主导，非政府组织是依托。非国家行为体参与全球治理，既是全球治理的题中之义，也是构筑国际间合作新导向、扩大全球治理内涵的重要动力。这要求坚持多元开放的多边主义协商对话观，推进多元行为体共同参与全球教育治理体系重塑。 一是和而不同，推动国际教育民主化进程。大国之间的合作始终是多边治理的关键维度，多边实践要求国家间遵守国际交往中的一般原则和已经确立的多边协定，秉持开放包容的原则，借助大国力量调整和加强现行多边架构，赋予各行为体相互平等的地位。同时，重视全球公民社会和非政府组织的作用，提升其参与全球治理的主人翁意识，使他们以平等协商的姿态参与重构全球治理的进程。具体而言，就是需要认识到教育的终极目标是实现人的自由发展，为此需要将教育民主化作为一项现代教育改革的重要任务。保障民主自由的国际环境，遵守公平与正义的社会价值观，追求和平与发展的生存价值观，实现教育民主，发挥国际组织在教育治理中的作用，关注教育不平等问题，并引导受教育者自身实现全面发展。 二是加之以礼，拓宽多维的教育交流渠道。在国际交往中，人文交流是增进民心相通、构建政治互信的重要途径。一方面，要设立政府与非政府组织之间的交流对话机制。政府与非政府组织的关系呈现多元化的特点。在实践中，应拓宽二者教育合作领域，凝聚教育治理合力，形成有利于政策联通、资源共享和项目衔接的合作机制。另一方面，要搭建以各级各类平台为渠道的教育交流机制。开展形式广泛、对象多元的国际教育交换生活动，拓展人文交流合作平台功能，从单纯的汉语教学转向更深层次、更宽领域的民族文化传播和交流，鼓励民间自发的教育跨区域交流与文化推广，推动全球教育治理标准向“软实力”建设转型。 三是天下为公，走协调共赢的教育合作之路。在全球化不断深化以及全球范围内各种问题迅速扩散的今天，寻求有效多边主义成为负责任大国参与全球治理的共识，各行为体逐渐认识到协调是多边主义效用发挥的基本方式，共赢是多边主义行稳致远的重要引领。[48]多边主义合作一方面始于普遍性原则对参与方平等权利的维护，另一方面也倚重政治的不可分割性，需要大国的智慧和担当。[49]因此，基于主权国家的主导地位在应对全球性教育危机中面临越来越多的新挑战，政府间国际组织、非政府组织和跨国公民团体也日益成为全球教育治理的重要行为体的现实。 (三)秉持共商共建共享的多边主义全球治理观，建设全球教育治理科学机制 多边主义发展模式与构建全球教育命运共同体治理机制存在紧密联系。“一带一路”是全球治理的有益补充，也是践行多边主义理念的卓越实践。“共商、共建、共享”的合作范式不仅从根本上阐释了中国秉持的全球治理观，而且在实践中体现了科学的全球治理机制。回答了“谁来治理”“怎样治理”“为什么治理”的重大问题。[50] 一是以共商为前提，建设教育多元合作机制。首先，研究不同的教育治理形态。因各国教育发展程度不一，各机构间的教育协作和沟通要求存在很大差别，增加了教育交流合作的复杂性。因此，首先需要以人类命运共同体理念为指导，了解不同的全球教育治理形态的权力结构、运行机制和价值取向等。其次，搭建公平的教育治理平台。要以联合国教科文组织、世界银行、经合组织等为核心的全球性教育多边机制搭建国家间教育合作的主要平台。充分利用多边合作机制推动扩大教育开放工作，形成以多区域和国际社会为背景的多边合作理念，建设教育共同体空间。最后，建立教育多元合作机制。促进多主体协调发展，发挥其资源优势和自我能动性。同时加快信息化向智能化建设，构建网络化、数字化、个性化的终身教育体系，服务于全球学习型社会发展。 二是以共建为思路，扩大教育开放保障机制。共建是以共同发展为根本路径，坚持平等民主、合作共赢。要提出全球性教育问题的应对方案，深化全球教育治理改革，扩大教育开放交流，必须站在更高的角度、更广阔的国际视野来审视重塑教育治理体系的观念与实践。首先，要制定透明、公正、可比的国家间互授联授教育资格框架。建立国家间学位学历认证保障体系，实现学位学历信息的真实性和认证的高效性。其次，要设立教育职能协调机构。构建教育顶层设计磋商制度，加强新形势下全球教育治理的前瞻性研判，提高国际教育工作的质量和效率。最后，建设开放参与的大数据治理机制。推进国家数字教育资源公共服务体系的建设，立足新型教育战略定位，充分发挥国际平台的作用，全面推进全球教育合作智慧化变革。 三是以共享为目标，构建教育资源共享联盟。当今全球教育公共产品和准公共产品存在供给主体相对单一、供给经费难以保证、供给法规不够完善、供给资源配置不均衡等主要问题。因此，首先，须实现教育商品和服务共享。要在倡导多元参与的基础上，加强对外教育援助，提高援助效益，完善教育援助法律和政策，发展教育援助全球伙伴关系。其次，须促进知识信息共享。通过网络课程资源的共享与互建，突破信息壁垒和弥合数字鸿沟，创建一个在新时代“互联网+”背景下引导正向价值的知识信息资源共享网络环境。最后，建立合理的共享制度。推动建设更加公平开放的治理成果共享规则，各主体间应构建共享政策的信任体系，促使激励机制、协调机制、学习机制、分配机制等一系列机制的有效运行，最终保证教育资源共享联盟的高效运转和可持续发展。 (四)构建命运共同的多边主义基本价值观，革新全球教育治理的理念价值 国际政治的本质仍是以自私国家利益为诉求的强权政治，[51]而多边主义是国际关系改革和发展进程中的趋势所在。国际关系准则的新内涵需打破旧的强国主导的思维，提倡正确的义利观、共同安全观和历史责任观，站在人类命运共同的历史大局上，构建命运共同的多边主义基本价值观。 一是以人为本的价值内嵌。“域中有四大，而人居其一焉。”[52]强调人在治理当中的主体地位，是教育的一大使命，也是以人为本理念的内涵。其一，增进以人为本的法制体系理念。不同的法律部门以不同类型的人为本，以不同类型人的权利为本。[53]推进全球教育治理体系法治化必须遵循人权原则，保障人受教育的根本权利，体现人的尊严和价值。其二，拓宽以人为本的人才资源理念。提高增量，通过在职培训、在线教育等多种方式贯彻终身学习理念，加快人才资源的知识更新、能力迭新、思维创新；优化存量，逐步建立以多边协作为基础的人才培训方式；减少放量，形成有利于留住人才、吸引人才的制度框架和就业环境。其三，发展以人为本的公共安全理念。确立以人为本的安全性价值观，旨在突破“公共性”问题解决的理念，[54]将人的生存权和生命尊严作为全球教育治理的价值基石。 二