非营利性民办学校市场竞争力的约束条件研究

/非营利性民办学校市场竞争力的约束条件研究【摘要】非营利性民办学校并非必然优于营利性民办学校。要引导举办者选择非营利性民办学校，需要从制度上保障非营利性民办学校可以比营利性民办学校获得更多的公共经费收入或者更高的社会声誉，并且在学校内部的资源配置中确立教师薪酬优先的管理理念和相关制度，用有竞争力的薪酬水平吸引优秀教师和保持教师队伍的稳定性，在薪酬、教师、质量和学校竞争力之间形成良性和稳定的正向联系。【关键词】非营利性民办学校；经费收入；教师薪酬；学校竞争力 非营利性民办学校是全球私立教育在学历教育中的主流模式，也是民办教育新政的一个基本政策导向。①这除了有传统意识方面的价值判断以外，一个更加重要的理由是知识界和社会大众普遍认为，非营利更有利于保障学校的教育教学质量。其中的逻辑是，与营利性民办学校相比，非营利性民办学校的所有收入都留在学校，在同样的条件下，非营利性民办学校有更多的资源用于学校发展，因此更有可能实现更好的发展。也就是说，在市场竞争的意义上，更有竞争力。[1]由于本文论及的非营利性民办学校的竞争力是相对于那些选择营利性民办学校而言，我们不妨称之为“非营利竞争力”。如果这个逻辑能够成立，政府倡导非营利就有了合理性，举办者选择非营利也才会有合理性。因为对政府而言是教育质量提升，对举办者而言是学校竞争力提升。但是，我们环顾现实就会发现，这样的推理还是太简单化了，至少无法解释为什么比非营利性民办学校有更纯正非营利属性的公办学校并没有因此表现得更加出色？事实上，在全球范围内，虽然知名的私立学校绝大多数都是非营利的，但与此同时，更加非营利的公办教育的表现则普遍不尽人意，并且成为持续的改革对象。[2]这意味着非营利并不会自动导致办学质量的提升，也不能解释自2002年底《民办教育促进法》颁布以来，民办教育学校增加12万所，学生增加4000万人，而同期公办学校减少28万所，在校生减少2500万的尴尬事实。[3]看来，对于民办教育新政倡导非营利办学的合理性，还需要进行更深入的讨论。 一、学校市场竞争力的一个简化分析框架 为了避免复杂因素对民办学校“营非选择”②利弊分析的干扰，我们设想一所民办学校面临“营非选择”的情境如下：学校并不因为营非选择而改变原来的办学理念、管理制度和学校文化，教育质量仍然是学校追求的核心目标与生存的基石。在这个前提下，无论民办学校选择营利还是非营利，学校在教育层面的行为准则并没有改变③。因此，判断非营利性民办学校是否更有可能比营利性民办学校办得更好(更有市场竞争力)的问题就可以转化为民办学校是否因为选择非营利就比营利性民办学校有更高教育质量的问题。④ 关于教育质量形成机制和影响因素的研究虽然始终是教育研究的传统主题，但人们对于教育质量的理解仍然还是原则性的，即人们只是大致可以确定什么因素对教育质量产生有益或有害的影响，而并不清楚如何才能让学生产生确定的改变，尤其是不能在实践上确保让特定的学生产生确定的变化。目前的研究表明，在所有影响教育质量的因素中，教师和学生是两个关键的因素，这也符合教育学的分析框架并与人们的实践观察高度吻合。⑤因此，本文的主题在一定意义上意味着：非营利性民办学校如何才能比营利性民办学校吸引到更多优秀教师与优秀学生？⑥观察发现，优秀教师和优秀学生会互相吸引，但一个学校吸引教师的直接和决定性因素并不是学生的特质，而是薪酬水平、工作与生活环境、专业发展空间、学校文化和社会认同等，其中有竞争力的薪酬水平是关键因素。⑦相对而言，教师对学生的吸引力要远超过学生对教师的吸引力，但要产生实际的吸引作用，还必须以学生及其家庭对学校的学费水平能够承受为限。所以，学校要获得市场竞争力必须获得足够的资金，因为无论是为教师提供有竞争力的薪酬水平，还是改善办学条件等都需要建立在资金充足的基础之上，但与此同时，如果非营利性民办学校的办学经费高度依赖于学费收入，那就会在生源的选择性和经费的充足性之间形成冲突，进而对教育质量产生负面影响，削弱学校的市场竞争力。如何在这两者之间保持一个合理的关系，是民办学校在实践中需要面对的复杂难题。 现在我们对上面的讨论做一个小结。同样一所民办学校，与选择营利相比，除非选择非营利能够在如下两方面具有优势，选择非营利才有合理性：⑧第一，非营利性民办学校能够比营利性民办学校获得更多的办学经费；第二，非营利性民办学校能够比营利性民办学校吸引更多的优秀教师和优秀学生。当然，还有可能收获慈善声誉、免税、可能的政府补贴等，但与教师和学生相比，这些因素对于提升学校教育质量都是次要的。显然，这两个命题都不像表面上看起来那么显而易见，它们需要更深入的分析。 二、非营利性民办学校能够获得更多的办学经费吗？ 民办学校(无论营利还是非营利)的收入来源可以统一用下面的公式来表示： I=T+F+D+O (公式1) 在式1中，各字母含义如下，且全文适用：I表示收入，T代表学费，F表示财政资助经费，D表示捐赠，O代表其他收入。但是对于营利性民办学校，还会有税收(Tax)的扣减。营利性民办学校的收入就转变为以下公式： I′=T′+F′+D′+O′-Tax (公式2) 对两类学校的收入进行比较，选择非营利在增加收入的意义上具有合理性的定量表达就是：(I-I′)＞0，即 (T+F+D+O)-(T′+F′+D′+O′-Tax)＞0 (公式3) 或者 (T-T′)+(F-F′)+(D-D′)+(O-O′)+Tax＞0 (公式4) 对3式和4式的进一步分析不难发现，分类管理新政中，新《民办教育促进法》第46条“对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施”、第47条“非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”、第51条“新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠”等对财政资助(T)和税收(Tax)的政策设计都有利于非营利性民办学校增加收入；第48条“民办学校依照国家有关法律、法规，可以接受公民、法人或者其他组织的捐赠”。虽然没有区分非营利性与营利性民办学校，但结合《企业所得税法》第9条“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年度利润总额12％的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”、第26条“企业的下列收入为免税收入：(四)符合条件的非营利组织的收入”。《企业所得税法实施条例》第51条“《企业所得税法》第九条所称公益性捐赠，是指企业通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，用于《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的公益事业的捐赠”。《个人所得税法》第6条“个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额百分之三十的部分，可以从其应纳税所得额中扣除；国务院规定对公益慈善事业捐赠实行全额税前扣除的，从其规定”的规定，也对选择非营利性民办学校有积极影响；但新《民办教育促进法》第38条“非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定”，对于学费定价(T)的规定则会削弱非营利性民办学校的收入优势；⑨在其他收入(O)方面，由于前述我们的分析框架是对同一所民办学校营非选择的收入影响比较，在主体未变的前提下，可以合理地认为没有改变。 上面的分析表明，为了让办学者选择非营利性民办学校以享受政策红利并形成收入优势，在相关公共政策设计上必须做到：第一，政府要加大对非营利性民办学校的财政资助力度，目前的资助水平对于吸引办学者选择非营利的力度还是太弱；⑩第二，要适度放松对非营利性民办学校的收费管制，以免冲抵财政资助对非营利性民办学校收入增长的积极作用；第三，鼓励非营利性民办学校选择基金会或其他非营利组织作为学校举办者，消解目前民办教育制度框架中由公司或个人作为非营利性民办学校举办者产生的信任冲突，提高非营利性民办学校的社会认同，以利于更有效地吸引社会对非营利性民办学校的捐赠。(11)与此同时，由于对营利性民办学校征税相当于提升了非营利性民办学校经费收入实际用于办学的经费比例，但增加了民间资金投资营利性民办学校的办学风险，在促进民办教育整体健康发展的意义上并不值得提倡。[4] 三、非营利性民办学校如何才能让教师薪酬有竞争力 上面的分析表明，对于某所民办学校而言，选择非营利在增加学校收入方面确实具有潜在优势。但是，非营利性民办学校获得更多的经费是否就一定比营利性民办学校更有竞争力呢？恐怕也不一定。原因很简单，只有在非营利性民办学校将因为非营利而增加的收入用于学校办学并发挥积极作用时，才能符合比营利性民办学校更有竞争力的内在逻辑。而只有在学校经费支出的整体结构中，这个增加的收入优先用于提高教师薪酬水平，才能更有利于吸引优秀教师，从而使学校选择非营利比选择营利的合理性得到彰显。[5] 现在我们需要就什么是“对教师有竞争力的薪酬水平”做进一步的辨析。浙江省某知名高校，在相当长的时间里该校的教师薪酬却常常排在浙江省高校教师薪酬的末尾，而该校仍然是浙江省对教师最有吸引力的高校。这个事实表明，“对教师有竞争力的薪酬水平”会受到非薪酬因素的影响，比如学校品牌、研究平台、学术环境、发展空间以及广义的非薪酬激励等，是一个高度个性化的标准，实际的选择会因人而异。 尽管如此，下面的共识并不难达成：第一，学校因选择非营利而增加的收入在增加教师薪酬上应该得到体现，否则，举办者的选择与教师利益无关，教师得不到激励，学校因选择非营利而形成的“非营利竞争力”的逻辑就难以成立；第二，非营利性民办学校的教师薪酬应该高于营利性民办学校的教师薪酬，否则，教师队伍会因为薪酬劣势遭受自尊心的质疑和其他更高薪酬学校的吸引而不稳定；第三，非营利性民办学校的教师薪酬水平最好还能高于公办学校的教师薪酬水平，否则，同样的非营利学校，选择民办而不选择公办也不符合中国目前公办学校在社会保障和社会评价方面差异化的制度、文化环境和人类理性选择的普遍准则。(12) 下面我们对民办学校选择非营利以后，教师薪酬上升的可能空间做一个大致的测算。我们以在港股上市的教育公司为例，教师薪酬在公司成本结构中占比约50％～70％，成本约占公司收入的50％～70％，上市教育公司的平均净利率在30％～50％。(13)因此，非营利民办学校在规模基本稳定的正常运行期间，以结余(此时已经没有利润的概念)的50％用于增加教师薪酬，则可以提升教师薪酬水平30％～100％以上。这个结果意味着，一所民办学校选了非营利以后，教师薪酬提升30％以上是一个比较合理的变化。(14) 除了上面对民办学校的教师薪酬水平在营利性和非营利性民办学校之间的比较以外，还可以讨论在学校的支出结构中，有竞争力的教师薪酬应该占有一个怎样的份额。根据教育部2017年发布的《教育经费统计公报》，在教育事业费中公用经费所占的比例如表1所示，据此可以大致测算各级公办学校人员经费在一般预算教育事业费中所占比例：小学、初中、高中分别为70％左右，中职在65％，普通高校在60％左右，这个比例明显高于民办学校的人员经费比例。(15)因此，在非营利性民办学校的经费构成中，不低于同级同类公办学校的人员经费比例，应该是一个合理的参照标准。 四、余论：学校竞争力来源再认识[7] 如果从上面的分析我们能得出非营利性民办学校因为“非营利竞争力”可以比营利性民办学校办得更好的结论，那么，这个判断在民办学校和公办学校的比较中将受到挑战。观察2002年《民办教育促进法》颁布以后民办教育和公办教育的不同表现可以发现，在2003～2018年的16年间，民办学校增加了12万所，民办学校在校生增加了4000万，同期公办学校却减少了28万所，在校学生减少了2500万；如果以最具有可比性的义务教育阶段的公办学校和民办学