教育法典编纂背景下受教育权的部门法基础及其规范整合

/教育法典编纂背景下受教育权的部门法基础及其规范整合【摘要】现有理论研究多是从宪法层面探讨受教育权问题，并将其归入公法调整范围，从而遮蔽了其他部门法视域对于这一问题的拓展意义，也在一定程度上忽略了受教育权在私法领域的研究价值。刑法、民法以及行政法等部门法关于教育条款的规定，同样是受教育权保障的重要规范基础。在协同运作方面，受教育权部门法规范的双向衔接面临着一定的实践困境，在实体衔接上缺少技术规制思维，在程序衔接上缺少程序救济条款。在规范整合方面，统一立典是受教育权部门法规范有效整合的路径依归。从分散立法到统一立典，体现了受教育权立法保障的逻辑转换。从国家教育权到公民学习权，彰显了受教育权规范整合的权利基础。从立法论到解释论，则是受教育权保护规范的具体适用路径。【关键词】教育法典编纂；受教育权；部门法基础；统一立典；规范整合 一、问题的提出 长期以来国内学界对于受教育权的探讨多是从宪法层面出发，将其放置于公法范围内展开，受教育权被默认为一种公法问题，并且也形成了一系列的理论研究著作①。具体的研究方法包括规范分析、教育政策分析、比较研究、实证研究等多样化的方法，形成了宪法保障论、国家义务论以及司法救济论等理论范式[1]。与此同时，在博士学位论文方面，同样也有不少学者直接或间接地就受教育权保障问题展开探索②。受教育权的规范体系建构是以宪法规定作为基本统领的，同时以教育法作为基本法，辅以义务教育法、高等教育法、民办教育促进法、职业教育法、教师法、国家通用语言文字法、家庭教育促进法、学位法等相关法律法规，从而共同构筑受教育权的制度保障框架。现有理论研究关于受教育权问题的深入探讨，对受教育权的理论创新与制度完善具有重要的推动作用。现有研究充分肯定了宪法对于受教育权保障的规范价值，同时也对受教育权入宪的重要意义进行了细致地阐述。“公民受教育权作为宪法确认的基本权利，不仅是个人对国家主张的主观防御权，同时也是宪法的‘基本价值决定’。这就要求国家建立各种相关制度、组织和程序以促进公民受教育权的实现。”[2] 但是，现有理论研究也会陷入一种认知误区，即认为受教育权的规范基础主要是源自宪法层面或公法范畴，而相对忽略了其在私法领域的基础。在宪法之外的其他部门法之中，鲜有关于受教育权保障问题的阐述。宪法对于受教育权的保护规定，需要借助刑法、民法以及行政法等其他部门法途径来实现与落实。对于受教育权保障体系的规范建构，不能只是重视从宪法层面探讨受教育权的保障进路，也应当注重从其他部门法的视角切入。应当挖掘部门法规范对于受教育权的保障价值，据此建构受教育权保障的部门法规范体系，以部门法作为宪法受教育权条款的有效制度补充，从而形成完备的受教育权法律制度保障体系。对此，需要进一步思考的是：部门法究竟能不能为受教育权保障提供规范基础？受教育权部门法规范之间的衔接是否畅通？教育法法典化对于受教育权部门法的规范整合起着怎样的功能作用？对这些问题的提出与反思，是建构受教育权部门法规范体系需要积极面对的。受教育权部门法的规范整合应当借助教育法法典化的历史契机，通过教育立法的统一立典模式，促进受教育权保障规范的价值衔接。本文尝试从部门法的视角出发，首先对刑法、民法以及行政法中的受教育权保护条款展开规范分析，以期合理建构受教育权的部门法基础，进而就受教育权部门法规范的衔接关系进行探讨，指出在协同运作上面临的现实困境，最终针对受教育权部门法的规范整合进行阐述，为教育领域的统一立典提供理论参考，以更好地推动我国教育法典的编纂。 二、制度检视：受教育权保障的部门法进路 虽然《中华人民共和国宪法》第46条一直都是作为受教育权保障的根本法依据而存在的，并被很多学者从学理层面加以解释和适用，但是并不能据此否定其他部门法作为受教育权保障规范基础所具有的积极价值。刑法、民法以及行政法等部门法中的部分条款，在一定程度上彰显了受教育权保障的价值功能，能够为受教育权的实现提供部门法层面的依据与参照。 (一)受教育权保障的刑法进路 2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案(十一)》，其中第32条规定：“在刑法第二百八十条之一后增加一条，作为第二百八十条之二：‘盗用、冒用他人身份，顶替他人取得的高等学历教育入学资格、公务员录用资格、就业安置待遇的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。组织、指使他人实施前款行为的，依照前款的规定从重处罚。国家工作人员有前两款行为，又构成其他犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。’”由此便在刑法层面形成了对受教育权的保护依据，公民据此可以针对相关侵权行为提起受教育权的刑事诉讼救济。刑法修正案增设的受教育权保护规定，在一定程度上填补了刑法在保障公民教育权益方面的立法空白。 此条规定作为刑法文本首次对受教育权的直接性保护规范，是刑法保障公民教育权益的一个重大进步。刑法对受教育权的保障，是刑事立法的重要革新，承继了宪法对于受教育权保护的基本原则与精神，是对宪法条款设计的进一步细化，增加了刑法规范的可操作性，以及受教育权在刑法层面的可诉性。 刑法这一规定是对社会实践中出现的冒名顶替侵害受教育权纠纷案件的有力回应，为司法介入受教育权纠纷提供了刑法规制的依据，有助于有效打击相关违法犯罪行为。在这一规定尚未制定之前，刑法规范对于受教育权的保障一直是处于缺位的状态。刑法对于侵犯受教育权行为的规制，是将相关违法行为归属于妨害社会管理秩序罪范围之内，并具体设定为扰乱公共秩序罪。从理论研究层面来看，根据受教育权产生、发展的时间顺序，可以将受教育权划分为三个阶段的“子权利”，即开始阶段的“学习机会权”、过程阶段的“学习条件权”和结束阶段的“学习成功权”[3]。受教育权三阶段的划分，主要依循的是一种受教育权逐步实现的过程演进逻辑。据此可知，刑法对于“高等学历教育入学资格”的法益保护，应当属于学习机会权的范畴。但是，刑法第280条之二同样存在问题，首先就体现在立法内容上过于笼统与单一，所涉及的行为仅限于盗用、冒用他人身份两种行为，只是针对特定阶段的受教育权，侧重于对大学阶段受教育资格权利的保护。两款加重情节也只是从组织、指使他人以及国家工作人员的角度出发，而相对缺乏从对受教育者保护的视角出发。 (二)受教育权保障的民法进路 民事救济对于受教育权纠纷的解决同样起着重要的积极作用，民法也是私法保护的重要领域。“受教育权是一项非常复杂且不断丰富的权利，不仅包括人格利益与财产利益等多重内涵，而且针对公私法不同的主体有不同的义务要求。”[4]相较于刑法而言，民法涉及受教育权保障的条款更为丰富，主要体现为对平等民事主体之间权利义务关系的调整。从民法典对于受教育权保障的基本体系结构来看，其中涉及受教育权的条款主要分布在总则、物权、婚姻家庭以及侵权责任四编当中。具体而言，民法典直接涉及“教育”的条款共计11条，“教育”一词总共出现19次。通过规范分析可以发现，上述条款都在一定程度上体现了对公民教育权益的保障，为受教育权的实现奠定着部门法规范基础，是对受教育权法律保障体系建构的一种有益补充。 第一，《中华人民共和国民法典》(简称《民法典》)第26条规定，“父母对未成年子女负有抚养、教育和保护的义务”。这一规定明确了父母与未成年子女之间在教育方面的权利义务关系，未成年人作为权利主体，父母对其受教育权的实现负有一定的教育义务，而且这也充分体现了民法关于受教育权保护规范的制度建构。 第二，《民法典》第260条规定，集体所有的不动产和动产包括“集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施”。这一规定不是民法关于受教育权保护的直接性规定，属于间接性规定，主要反映的是对特定教育资源进行规定，从而在一定程度上为受教育权实现提供物质保障。第399条规定，“学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施”不得抵押。此规定的主要目的是通过对教育设施的特别保护，来确保学校和幼儿园教育活动的有序进行。当然这也体现了民法对于受教育权的制度保护价值。 第三，《民法典》第1058条规定，“夫妻双方平等享有对未成年子女抚养、教育和保护的权利，共同承担对未成年子女抚养、教育和保护的义务”。这一规定既赋予了夫妻双方所享有的教育权利，同时也明确了其对未成年子女所应当承担的教育义务。第1068条规定，“父母有教育、保护未成年子女的权利和义务”。这一规定在一定程度上是对第26条与第1058条的延续，再次明确了父母对于未成年子女的教育权利和义务。第1072条规定，“继父母与继子女间，不得虐待或者歧视。继父或者继母和受其抚养教育的继子女间的权利义务关系，适用本法关于父母子女关系的规定”。此规定起到了解释的作用，进一步说明了在调整继父母与受抚养子女之间的权利义务关系时，可以适用的法律规定。第1084条规定，“离婚后，父母对于子女仍有抚养、教育、保护的权利和义务”。这一规定强调的是父母对于子女的教育权利和义务，并不会因为离婚而消减。第1098条规定，收养人应当“有抚养、教育和保护被收养人的能力”。此规定强调收养人应当具备教育能力，这也是其收养子女的重要条件。 第四，《民法典》第1199条规定，“无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担侵权责任；但是，能够证明尽到教育、管理职责的，不承担侵权责任”。此规定明确了如何对幼儿园、学校以及其他教育机构进行责任认定，教育职责是其中的重要内容。第1200条规定，“限制民事行为能力人在学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害，学校或者其他教育机构未尽到教育、管理职责的，应当承担侵权责任”。这一规定与第1199条相近，只是将保护主体范围明确为限制民事行为能力人，教育职责依然是学校或者其他教育机构应当承担的主要职责。 (三)受教育权保障的行政法进路 在行政法的具体条款设计中，关于受教育权的保护规定很少，只有《中华人民共和国行政复议法》第11条体现了行政法对于受教育权的直接性保护。第11条规定，如果出现了“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复”情形，那么“公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议”。这一规定表明公民在行政机关不履行保护自身受教育权利时，应当享有申请行政复议的权利。因此，行政复议权的行使在一定程度上是行政法赋予公民维护自身受教育权的一种形式与途径。行政立法为受教育权提供的保障主要属于静态层面的保障，而教育行政则成为受教育权的动态保障。教育行政是国家教育制度优势转化为治理效能的重要途径与载体，对于国家教育治理体系和治理能力现代化战略的实施，起着极其重要的推动作用。 教育领域良法善治目标的实现，需要协调并处理好教育立法与教育行政之间的内在逻辑关系，二者都是教育法治建设的重要环节，都是依法治教不可缺少的关键内容。之所以行政法对受教育权的保护规定这么少，主要是因为行政法所调整的对象是行政机关与行政相对人之间的权利义务关系，而较少涉及行政相对人之间的关系。但是，据此也可以发现，行政法作为重要的部门法，并没有为受教育权的保障提供过多的可以直接参照的规范依据。当然，这也主要是因为在行政法体系之中独立分离出来了更具领域法性质的教育法体系，教育法为受教育权的保障提供了充分的制度保障，相对而言，狭义层面的行政法对于受教育权的保护规定也就少了一些。《行政复议法》第11条的规定属于受教育权保障的一个侧面，主要规制的责任主体是行政机关，行政机关在不履行积极义务时，应当受到行为性处罚。这里不需要行政机关的消极作为对公民产生实质性侵害，只要行政机关做出了不履行职责的行为，就满足了公民行使申请行政复议权的条件要求。 三、协同运作：受教育权部门法规范的双向衔接 宪法对于受教育权保障所面临的主要困境在于，宪法条款的规定过于原则化，司法实践直接援引宪法条款进行裁判说理的可操作性不强。宪法对于部门法的涵摄作用也相对有限，各部门法之间对于受教育权保护的规范衔接较为乏力，因而受教育权保护的协同运作机制并未得到有效建立。 (一)受教育权部门法规范的实体衔接 对于受教育权的保障已经不仅仅是一个公法问题或宪法学问题了，而是一个需要整合各部门法规范的权利保障问题，并且在理论研究上需要具备跨学科的学术视野。“传统部门法理论以法律规范作为法的基本构成元素，把同类法律规范的总称称为部门法，把按照一定的标准和原则，划分为不同的法律部门而形成的内部和谐一致、有机联系的法律规范的整体称之为法律体系。”[5]在实体衔接上，主要面临着以下三个方面的困境。 首先，受教育权部门法规范设计过于分散，没有形成体系化特征，进而导致实体衔接与内部衔接乏力。在立法设计上，刑法、民法以及行政法等部门法关于受教育权的保障条款，在规范内容方面不仅内部缺乏体系，分布范围较为分散，相互之间的衔接关系也较为薄弱。刑法与行政法关于教育条款的规定很少，导致了其规范条款之间的体系性与连贯性较为欠缺。虽然民法中关于教育条款的设计有很多，并且分布在不同的编则之中，但是民法中关于受教育权的直接或间接保障条款同样缺乏体系性。民法关于受教育权的制度设计初衷，并不主要是为了保障公民的教育权益，而是为了更好地调整和规制各平等民事主体之间的权利义务关系。 其次，受教育权部门法保障之间在立法上缺少互动，缺乏统一的理念指导，并没有确立以受教育权作为公民教育权益保障的权利基础。与此同时，还应当指出的问题是，虽然受教育权的可诉性问题在理论层面已经得到广泛而深入的探讨，并且获得多数学者的肯认，受教育权的可诉性已经具有一定的理论证成基础。但是，正如前文所论及的，在实践当中由于宪法规定的原则性以及司法操作面临的困境，法院在处理受教育权纠纷时很难获得宪法层面的裁判说理依据，援引宪法时不得不谨小慎微。整体来看，对教育条款的设计进行规定更多的是民法，而刑法与行政法文本当中则较少，这体现了受教育权保障私法制度的重要性。 最后，现代社会是一个信息技术不断更新换代、机遇与风险并存的社会，法律应当对现代科学技术的发展作出积极有效的回应，在立法活动当中体现出对于技术的关切，并作出行之有效的规制，从而避免技术的非理性发展。相应地，教育立法应当对教育发展实践规律与现状作出回应。当下的教育发展应当对数字教育、未来教育、线上教育、互联网教育等议题进行广泛而深入的关注，充分考量数字科技对现代教育发展的介入与深刻影响，通过立法来实现对技术的有效规制。部门法受教育权规范应当体现技术规制的价值思维，教育立法主体在立法实践当中应当保持一种技术理性。不可否认，技术创新是推动社会不断发展进步的主要动力，人类社会发展历史上的几次重大变革，其实都与科学技术的创新具有密切的关系，技术创新可以被视为推动人类发展的关键动因。而法律规制则是确保社会发展稳定性与长效性的重要“平衡器”，立法是指引和规范技术发展的有效方式。 (二)受教育权部门法规范的程序衔接 受教育权部门法规范在程序衔接上面临的主要问题在于，缺少程序救济条款，从而导致部门法规范整体之间的外部衔接不畅。各部门法并未确立统一的立法原则，没有发挥出受教育权保护规范应有的价值与效力。因此，部门法受教育权保障规范应当确立协调统一的运行机制，既要保证规范内部衔接的一致性，也要保证规范外部衔接的有效性。部门法对于受教育权的保障所存在的一个较为突出问题就是，侧重于实体保障而缺乏相应的程序救济思维。部门法对于公民所享有受教育权的应然情形进行了规定，但是并没有为受教育权如何实现，以及当权利受到侵害时如何进行保护，提供较为完整的程序救济机制。从我国教育立法发展的整个历史进程来看，重实体、轻程序其实一直都是较为突出的特点。 程序救济是实体公正的一种前置环节和重要保证，没有程序的正义也就很难确保结果的公正，结果的公正也就必然会对程序公正提出要求。程序救济条款的缺少不仅是教育立法的一个较为突出的现实问题，同时也是一般性立法所普遍存在的问题。通过前文对刑法、民法以及行政法等部门法规范中教育条款的分析，就可以发现现行立法主要是从实体法角度规定了公民可以享有哪些受教育权方面的内容，并且设置了哪些主体应当履行相应的义务类型，而相对缺少从程序正义的立场出发，来规定如何解决当受教育权遭受侵害时进行救济的问题。程序救济条款缺失在一定程度上会削弱部门法对于受教育权的保护效力，从而影响相关规范的价值功能。因此，不得不承认这些问题的存在都是现行教育立法的一种缺憾，需要在今后的教育法制建设进程中进行妥善解决。 四、统一立典：受教育权部门法规范的有效整合 教育法法典化的深入推进为受教育权部门法规范的有效整合提供了难得的历史契机与制度基础。统一立典是部门法法典化发展趋势下所形成的一种重要立法模式，代表了现代教育立法的全新理念，是部门法规范体系实现统一建构的途径与媒介。受教育权部门法保障的规范整合需要借助于统一立典模式来实现，教育法的统一立典既要对固有的立法资源进行整合，也要在立法体例与内容等方面有所突破和创新。 (一)从分散立法到统一立典：受教育权立法保障的逻辑转换 随着我国教育立法技术、立法内容以及立法理念等方面的深入发展，教育立法工作的实施存在两种模式选择：一是以教育单行法为主导的分散立法模式；二是以教育法典为主导的统一立典模式。对于受教育权的立法保障也就相应地形成了两种逻辑思路，即分散立法与统一立典。从20世纪80年代教育立法工作开始进行至今，尤其是我国第一部专门性教育法律——《中华人民共和国学位条例》颁布和实施之后，依法治教逐渐成为教育治理的主要模式，在指导教育事业建设过程中开始扮演举足轻重的角色。“以受教育权的多元权利属性综合考量学生权利运行的互联网保障系统，需要将治理元素融入大学管理，以法治思维替代传统的政策性思维，真正把法治确立为教育治理的价值基础。”[6]从2021年新的立法规划颁布之后，教育立法在理念上开始从分散立法转向统一立典，这是立法逻辑转换的一种重要体现。我国当下正在推进的教育法法典化进程主要适用的立法模式就是统一立典，教育法典的编纂是教育法法典化的直接目标。“教育法法典化，是指立法机关按照特定的价值取向，对现行所有教育立法进行修改、补充、创设与整合，从而形成一部专门调整全部教育法律关系的内容完整、逻辑统一、体例完备的教育法典的过程。”[7] 教育法法典化进程的深入推进，是教育领域实现良法善治的重要前提与保障，为教育领域“良法”的形成奠定了立法基础，同时也为教育领域“善治”的践行提供了前置条件。教育法典的编纂既是一个立法创制的过程，许多新的法律规范条款需要被制定出来，同时也是一个对既有规范进行系统化整合的过程，需要立足于既有立法的原则与精神。所谓的规范整合，并不是从狭义上视为对受教育权部门法规范进行简单的拆分、糅合与补充，而是充分吸收现有规范的立法目的、立法技术、立法价值以及立法原则等方面的内容，并在此基础之上形成全新的、更为完备以及严谨的立法规范体系，从而为受教育权提供更为严谨的部门法制度保障。在统一立典模式下，教育法律规范中存在的矛盾将会在很大程度上得到有效消除，教育法律条款之间的逻辑衔接更加密切。教育法法典化也意味着对部门法受教育权规范资源的整合，进一步拓展部门法条款设计的规范内涵，增强对受教育权的保障力度。 (二)从国家教育权到公民学习权：受教育权规范整合的权利基础 教育法典的编纂应当是以公民教育权益的保障为逻辑起点的，同时也需要对国家教育权给予适当且合理的规制。从国家与公民的对应关系来看，在教育领域国家教育权与公民学习权是最为基础，也是最为重要的一对权利范畴。相较于受教育权而言，公民学习权在我国尚未获得法律的直接规定。但是就其内在法理而言，公民学习权应当是比受教育权更为原始和更早出现的权利范畴。公民学习权在国际上获得普遍关注和认可，主要是在1985年联合国教科文组织(UNESCO)在法国巴黎所举行的第四届国际成人教育会议通过《学习权宣言》之后。《学习权宣言》规定学习权的内容主要包括：读与写的权利；质疑与分析的权利；想象与创造的权利；研究自己本身的世界而撰写历史的权利；获得教育资源的权利；发展个人及集体技能的权利。在统一立典模式下，应注重对国家与公民二者之间权利义务关系的调整，同时也要妥善处理国家教育权与公民学习权二者之间的内在逻辑关系。“受教育权的保障权能，强调的就是受教育权具有的通过立法机关制定具体的法律制度和程序机制予以实现其基本价值的规范能力，它体现了现代宪法和立法机关对于公民基本权利维护的重要影响。”[8]在权利本位发展趋势的作用下，无论是教育法典的编纂，还是对受教育权法律保障规范的整合，都应当以公民学习权作为制度建构的权利基础，完成从以国家教育权为主导，到以公民学习权为核心的转变。 随着立法的精细化与系统化，部门法也面临着一定的转型。“面对当今社会结构的多元分化以及多元社会子系统内部的公私融合趋势，部门法分立格局也面临转型升级的需要。尤其是改革开放后的中国，立法者倾向于在部门法分立格局之外区分不同行业领域，制定诸多‘拼盘式单行立法’。”[9]公民学习权是受教育权的进阶发展，在权利内涵上也更加丰富，同时实现方式也更加多元，也更为契合数字化时代与学习型社会下公民教育权益的保障诉求，有助于实现以教育者为核心向以学习者为核心的转变。在传统治理模式下，“公法调整公域，私法调整私域”的理念已经固化存在。随着教育事业的深入发展，教育问题既需要公法来解决，同时私法的规制效力也不可缺少。教育立法的目的在于对公民受教育权的保障，这是教育立法的一种基本共识。这也正如有学者所指出的，“教育立法应以保障公民的受教育权为基本目标，其基本任务是对宪法受教育权条款的具体化”[10]。随着教育法法典化进程的深入推进，应当进一步明晰教育法典编纂的权利基础，对公民教育权益的保障应当是教育立法的逻辑起点与核心要义，相关条款与基本章节的设计也都应当围绕着公民学习权而展开，同时也应当对国家教育权作出必要的限制。 (三)从立法论到解释论：受教育权保护规范的适用路径 教育法法典化是教育法不断完善的一种最为直观的体现[11]，同样也强调受教育权保护规范将由分散状态转变为集中形式。教育法典的编纂不仅需要立基于既有的教育单行法基础之上，也需要对其他部门法中的受教育权保护条款以及相应的教育条款进行系统整合和借鉴。与此同时，立法与解释是未来教育法典编纂的重要议题，据此也会形成立法论与解释论两种法律立场与价值观念。“作为一种方法，法律解释在法律文本与法律实践之间架起了一座桥梁。”[12]所谓立法论，主要是指对于受教育权的保障以立法为先导，通过立法活动的开展来建构受教育权的法律静态保护体系。所谓解释论，主要是指对于受教育权的保障以法律解释与适用为主体，通过文本释义的开展来建