教育法学话语、体系与研究方法的演进与定位

/教育法学话语、体系与研究方法的演进与定位【摘要】学科演进的动力并非简单地存在于学科内部，同时也要基于其所处的外部社会环境变化。社会与法律的互变造就了一系列横跨公、私法的新型法律关系，如何防止单纯按公法标准来要求教育管理中的人和事，建立一种兼顾公、私法特征的法律体系，成为教育法发展必须面对的挑战。教育法学经过对自身的元理论研究，已不再局限于传统的行政法学，从话语、体系到研究方法都开始具有了跨界的性质，为新学科形态的产生积累了充分的可能性。教育法学的发展应在合理借鉴中西教育学、法学及其他相关学科成果的基础上，概括和提炼教育实践经验，从知识层面对教育法学的话语、体系与研究方法进行诠释和创新。

学科是由一套被学术共同体所认同的话语、体系、研究方法等要素构成的稳定的知识结构。当前，任何学科都难以单独回应社会的复杂性、动态性问题，因此需要新的学科形态来回应社会的要求。教育法学的学科发展应在对传统思维方法进行批判继承的同时，广泛汲取相关学科和理论的先进经验，深刻理解教育法学的跨学科性质，提高研究的规范性和效率，并在此基础上推进学科的不断发展。 一、分析几种影响教育法学发展的社会因素 在我国教育法发展的很长时间里，由于受所调整社会关系的广泛程度和相应法律规范的多寡程度所限，同时也与社会对教育的管控长期适用计划经济机制有关，教育法的功能主要集中于国家干预和管理，多数人也并不反对从行政法的角度来给教育法定位。因此教育法学的发展一直未能摆脱行政法学的影响和束缚，缺乏对复杂问题的理论解释力。学术史的发展表明，教育法学的学科演进及其定位并非简单地发生于学科内部，而是与其所处的外部社会变迁有着重要的联系。近年来的社会发展极大地动摇了传统的教育关系，国家与教育、政府与学校、学校与社会、学校与教师、学校与学生等关系都在发生变化，这也推动教育法学开始呈现出一种跨部门法的发展之势。 (一)公、私法的二元区分 新中国成立后，受苏联法学观点和“左”倾思想的影响，法学界曾普遍否认公法与私法的二元区分。从20世纪80年代开始，随着法制建设的开展，法律开始大规模地向社会的各个层次渗透，不仅原有的法律关系发生深刻变化，而且造就了一系列全新的法律关系。法制建设带来的重要结果就是，社会结构开始分化出公域与私域，并导致了法律体系公、私法二元的区分(王晨光、刘文，1993)。表现在教育法领域，除了典型的调整公权力关系的公法规范外，还出现了典型的调整私人关系的私法规范，以及非典型的公法规范和非典型的私法规范、非典型私法中的公法规范和非典型公法中的私法规范。教育法的这些变化表明，必须从社会变迁与学科发展的广阔视角出发，才能准确理解教育法的这一发展趋势，对教育法学做出准确的学科定位。 (二)社会结构的多元化、横向化发展 我国社会转型的一个重要结果，就是传统的社会生态被打破，社会结构向多元化和横向化的方向发展。就教育而言，这一转型趋势尤其明显。推动教育向多元化和横向化发展的主要力量，是“简政放权”和“建构适应社会主义市场经济体制的教育体制”两项改革举措。“简政放权”是根据社会的变化和新的需求，在性质不同的教育领域之间所进行的一种权力重新配置。这一改革导致了各方主体地位及其关系的横向变化，出现了若干横跨公域和私域的新型社会领域，造就了一系列新型社会关系。“简政放权”发展到后期，权力再分配从公权力领域进一步深入到新的社会领域，表现为一种横跨公域和私域的权力配置，其基本价值导向表现为：凡是市场和社会能够做好的事务就交由市场和社会去做，凡是市场和社会做不好的事务则由政府承担。“建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制”意在建立一种与市场相容的教育新体制，通过民营化的市场形式，引进竞争机制，最终改善公共教育的绩效。教育领域的这两项改革可以看成是政府和民间机构各自角色的一种观念转变，教育结构开始向多元化和横向化的方向发展，一种新的利益关系和利益机制正在形成。 (三)大教育观的兴起 传统教育观把人的一生分为受教育和就业两个阶段，强调教育的阶段性和学历性，这种观念使教育蜕变为谋生必须达到的某种标准。社会的现代化进程使传统的、以学校为基础的教育遭遇了严重挑战，受教育开始成为普遍的公民权利并受法律的保护。现代教育是以学校为基础，通过某种国家化的组织形式实施的一种以同一性为基本特征的人才培养方式，因此它必定会与沿袭了数千年的教育传统构成冲突。由此开始，人们开始强调教育对于自我的意义并提出各自不同的教育诉求，其表现形态也更加复杂。一种以终身学习和全民学习为基本特征、贯穿学习者本位的教育理想正在萌芽，它强调知识学习过程中的多样性和可选择性，追求适应性更强的教育形式和种类，以适应个人选择的多样性、独特性。此即大教育观，这是一种更具包容性、广泛性的教育理念，表明教育不能再局限于传统学校，而必须调整结构(联合国教科文组织，1996，第203页)。大教育观强调每个人除接受职前的学校教育外，在就业后还要接受多次不同形式的再教育，其中既包括学校教育形式，也包括各种现代培训甚至自学的形式，这些再教育贯穿于每个人的一生，体现在社会的不同场所(沈章明，2014)。大教育观还主张合理区分不同类型教育的功能以及个人、学校、家庭、社会等不同领域的教育职责，使所有个人无论处于何时、何地，也无论属于哪个年龄阶段、哪种社会地位，都可以得到最适宜的教育。 (四)受教育权的演进 从历史渊源看，教育原本是民间的事务，是一项由个人自主选择的自然权利。但在近代以来，国家出于普及教育之需介入教育，由此强制与自由也成为贯穿于教育全过程的一对矛盾。200多年来，受教育权的发展经历了由最初的通过国家强制手段来推动到今天的世界各国普遍以权利为本位的转变。这一转折表明，受教育权的发展正在出现新情况，人们开始强调教育的可选择性，尊重个体的需要与选择应成为法律制定与实施的应然选择。以此观察公民受教育权，各具不同内涵的权能依据其所具有的或强制或自由的性质，可以区分为强制性受教育权和自主性受教育权两类，二者在价值基础、政府作为方式、权利实现方式等方面都表现出某种异质性。强制性受教育权基于国家主义的教育平等观而产生，是在国家教育目的以及课程标准、课程计划、教科书的制约下，以保障和促进教育普及、平等为目的而设置的公权利，是国家给予个人的一种社会福利。自主性受教育权在逻辑上虽是广义受教育权的下位权利，但其价值基础却是自然权利观和天赋人权说，强调个人根据自身需要做出某种自主选择的可能性，因此属于个人的私权利。作为一种消极自由权，自主性受教育权要求国家充分尊重和保护个人的教育选择自由，只要不损害公共利益或者他人利益，公权力就不得以作为的方式对这一自由加以限制或剥夺。教育选择权的产生改变了国家的高权地位，不仅对个人而言具有了一种主动性、自主性，而且使教育与国家、与个人之间的关系发生了深刻变化(劳凯声，2020)。 (五)全球教育治理的开展 世界银行、经合组织、联合国教科文组织是全球教育治理中最重要的国际组织，它们在近年来的全球教育治理中也呈现出某种新特征(武学超、陈梅，2024)。如世界银行更多地承载了教育改革的知识资本成长功能，并将重点放在加强教育改革绩效、区域教育和国际教育的研究和推广方面，引导和鼓励发展中国家借鉴国外经验，根据自身国情制定教育政策。经合组织的工作重点放在社会福祉方面，重在向各国教育体系提供适应社会和经济整体发展的知识、技能和素养，以保持社会的竞争力和参与度。联合国教科文组织则将促进国际理解作为实现教育人权的重要途径，为此启动了“全民教育计划”，强调教育是促进全球和平、可持续发展、社会公平和可凝聚力的重要组成部分。该组织于2000年召开的“世界教育论坛”通过了《达喀尔行动纲领》，规定了全民教育发展的六大目标，并在此后每年都发布有关全民教育的全球监测报告，及时跟进全民教育目标在世界范围内的发展情况。不同国际组织所推行的教育治理使个人、社会与国家关系发生了深刻的变化，对各国教育的面貌以及未来走向产生了重要影响(欧阳忠明、王江雁、王燕子，2023)。 (六)民间力量的觉醒 随着社会的多元化发展，公民权利意识不断觉醒、社会世俗化进程持续加速，公共生活领域日益关注私人利益问题，民间力量在社会生活中的影响开始显现。在教育领域，进入21世纪以来，来自民间的利益诉求日益引起人们的注意，陆续出现了一系列为社会各界关注的新动向，如高考移民、就近入学、在家上学等。这些动向所要达到的目的虽然不同，但都与公民的利益有关，表明部分社会群体对当前受教育权的内涵及其保障状况的不满和期待。民间的教育诉求通过体制内和体制外、正式渠道和非正式渠道、线上和线下等不同方式构成的利益表达机制，有了更大的表达可能性，也影响着公共政策的制定和实施。民间力量为自身利益开展的行动促进了政府对公共问题的关注和回应，有助于及时化解矛盾纷争，促进社会的和谐稳定。但来自民间的利益诉求如果与现行政策法律规定相左，在其起始阶段往往并不能得到教育行政部门的认可，从而导致二者关系的紧张化。其结果不仅不能在政策法律中得到体现，甚至有可能演变为有关合法性的争讼(劳凯声，2020)。为使公民能公平地享受社会发展成果，真正实现自身的受教育权，教育公共管理不应仅仅依靠权力的控制，而应从公民对国家权力的单向度接受和被动服从，转向基于民间力量主动参与和共同行动而达成的普遍认同和自愿遵从，以公共理性为基础建构协商民主机制，通过协调官与民、公与私的关系，保护民间力量的合法权益。 二、教育法学的跨学科发展与新学科话语的产生 学科知识和理论往往通过话语的形式进行传递和交流，就此而言，学科话语是指特定学科或领域内使用的语言表达方式、规范和范式。在社会演进与教育法学学科发展互变过程中，为了更好地体现教育法学的问题解决能力和知识生产能力，其话语也开始由对行政法学话语的简单照搬向体现自身特点的方向转化，一种以跨越视角和融合为特点的新学科话语正在产生。 (一)学科与学科话语 进入学术研究领域，我们所关注的研究问题、所运用的研究视角都必须以某种话语方式进行表达。学科话语借助文献这一外显的知识载体进行传递交流与创新发展，其中期刊论文是反映学科话语最及时有效的一种文献形式。教育法学以教育法为学科对象，是研究教育领域社会关系的法律调节的特定知识部门(劳凯声，2023，第1页)。本文使用CiteSpace6.3R1版本软件进行文献计量分析，以中国知网(CNKI)为检索数据库，按高级检索方式，分别以“国家+受教育权”“政府+学校+法律关系”“学校+学生+法律关系”“学校+教师+法律关系”“学校+社会+法律关系”为主题词进行检索，时间限定为1998-2024年，并将来源类别限定为CSSCI期刊，以确保检索文献质量，最终检索出1458篇文献。在剔除人物专访、书评等无关内容和重复文献后，筛选出有效文献1180篇。据此，绘制教育法学的话语共现图谱(略)，统计教育法学话语的共现频次、中心性排名前十二位(表1)。基于共现分析，并体现知识生产的结构化特征，运用LLR提取方法绘制关键词聚类图谱(图略，下页表2)，又将时序维度与主题聚类结合，得到关键词时区图谱(Timezone，图略)。CiteSpace依据网络结构和聚类的清晰度，提供了聚类模块性指数(Q值)和聚类轮廓性指数(S值)两个指标，Q＞0.3就意味着划分出来的社团结构是显著的，当S值在0.7时聚类是高效率、令人信服的(李杰、陈超美，2016，第168页)。如聚类图谱的模块值为0.8711，平均轮廓值为0.96，说明聚类结构显著，聚类结果合理可靠。由此，可借助关键词可视化图谱直观地展现教育法学的话语现状和发展方向。 (二)以往学科话语的表述局限性 作为一门后发的学科，教育法在其初创阶段主要反映国家对教育的要求和意志，体现国家的管理职责，因此具有明显的公法属性。在共现图谱中，受教育权、公务雇员、义务教育、公立学校等是教育法学话语的热点词。当这些词语涉及中央和地方教育管理权限、教育行政机关与学校等关系的讨论时，话语呈现公法特征，一般适用行政法学的学科话语，如行政法的一般理论以及行政组织法、行政程序法等，可见将教育法学归于行政法学的分支是合理的。但是教育法与行政法之间并不是一种简单的总分关系，而是有着自己的特点。教育法的目的在于管理、保护、促进人才培养和智力开发，这不同于一般意义上的行政法(劳凯声，2023，第47页)。教育法所调整的社会关系除了一部分仍具有行政法律关系的性质外，许多社会关系已不同程度地具有一种区别于行政法律的特点，例如，表1中的专业自主、合理回报、分类管理、民办教育等，聚类图谱中的自主办学、校外教育、产教融合等，均在研究的推进过程中发挥着话语联结的重要作用。这些与社会成员切身利益相关的教育公共事务，具有委托的可能性，可以从原先的政府职能中分离出来，开始由社会和市场负责。这些教育事务很难被行政法完全包容，不可强行归为公法的调节领域，而是需要强调私人利益、奉行“意思自治”和“法不禁止即自由”的原则，依靠私法领域如民商法的调整。 综合图表内容可以发现，当前教育法学的话语正发生变化，既有公法话语，又有私法话语。教育法学仅用公法一种话语来阐述教育法的问题是远远不够的，其结果必定会使教育领域中的很多方面变得无法可依，因而，不应仅从行政法学中借用甚至套用话语，而是要在与其他法律部门发生相互交集中逐渐形成融合公法与私法特征的独特多样的学科话语。 (三)教育法学的话语向跨部门方向发展 伴随多年来的教育改革和发展，教育法的调整对象开始出现非公非私、亦公亦私的新特征，也导致一项法律制度中有可能存在着具有相异或相近调整属性的若干不同性质的法律规制。然而受行政法学的影响和束缚，教育法学的话语却缺乏对复杂问题的理论解释力。为了解决学科发展面临的这一新问题，建立融合公、私法域的跨部门法律话语应成为教育法学的发展方向之一。 1.教育法学话语应体现多元化的发展方向 法学和教育学是教育法学的母学科，教育法学话语的发展需要从这两门学科中汲取有益的成分，但简单照搬并不能促进教育法学话语的独创性生长。教育法学应在汲取宪法学、行政法学、民商法学等学科理论思想的同时，借鉴新兴的法学学科(如法社会学、法人类学等学科)的有益成分，以此促进教育法学的话语创新。与此同时，教育学中一系列重要的思想财富，如教育目的的制定、完满人格的培养、教育价值的追求等，对教育法学的话语建构有着重要的启示作用。教育法学话语的建构还可以借助许多其他学科的理论，如管理学中的治理理论可以明晰教育法学中的多元主体参与，新公共服务理论能够在教育服务的供需之间、公益与私益之间提供新的解决思路，政策学理论可以了解教育政策与法律的关系以及教育制定法对政策经验的吸收，社会学的身份、角色、行动理论有助于教育法的实施运行，等等，都可丰富和补充跨部门法的法律规制研究(余雅风、劳凯声，2009)。在借鉴法学、教育学及其他相关学科和理论的思想财富的同时，教育法学需为促进教育学、法学、管理学等学科融合提供自己的话语贡献。借助这些学科和理论，教育法学才有可能形成自己的跨部门法话语。 2.教育法学话语应向横向化的方向发展 随着社会的多元化和横向化发展，治理机制的作用显现，权力得到重新配置，公民权利意识逐渐觉醒。特别是作为宪法确认和保护的公民基本权利的受教育权，因其具有自由权和社会权的复合性质，致使如何弱化国家作为权力主体身份的权能并转向承担相应的尊重、保护、给付义务成为话语中心，话语方向也应随之发生转换。教育法学的话语要向教育法律关系主体中的学校、教师、学生、监护人和社会组织进行转移，关注公民受教育权的新动向，调整公民与其他主体之间的权利义务关系，聚焦教育个性化诉求。我们不仅要关注未成年人的学习需要，还要关注成年人独特的教育需求，例如就业相关的职业技能教育、发挥更新知识和健身养心作用的老年大学等。同时，还要进一步关注妇女、少数民族、残疾人等特殊权利主体。这种以小见大的微观横向话语是教育法学话语的发展方向之一。 三、教育法的跨部门法发展与学科体系的分化 学科话语的交流和变革是学科体系演进的重要动力，学科体系则为学科话语的产生、传播和应用提供了场所和机制。对教育法学话语的时区图谱(图略)中庞杂的话语节点以及各时间段之间传承的强弱关系进行分类归纳，可以在时间维度上展现教育法学学科体系的演进，即从早期纵向色彩浓厚的宏观学科体系，到最近几十年逐渐分化出的具有横向特点的微观学科体系，形成两条平行的学科发展线索。为此，我们将教育法学学科体系归结为两部分：宏观学科体系和微观学科体系，二者不是一成不变的，而是根据社会与教育的发展变化不断改进和完善，共同推动教育法学学科体系的发展。 (一)教育法学宏观学科体系的现状 教育法学的宏观学科体系着眼于教育法学中的宏观教育事业管理，为人们认识教育问题提供了一种视野和思维方式，较多体现国家、政府与学校关系中的公法话语特征，更多具有行政法的特点。其最重要的调节方式是纵向管制，表达了国家对于教育的要求和意志，即国家如何领导、组织和管理教育活动。它主要包括教育制度与教育法律法规：制度包括学前教育制度、义务教育制度、职业教育制度、高等教育制度、民办教育制度、国家教育考试制度、证书制度等；法律法规包括教育法、义务教育法、高等教育法、学位条例、教育行政法规与规章等。 教育法学的宏观学科体系所涉及的是国家与教育的纵向型法律关系，即在不平等的法律主体之间所建立的权力服从关系，是一方主体依据职权直接要求他方主体为或不为一定行为的法律关系。其中行政机关以及法律法规授权的学校组织是行政权力的行使者，它们所行使的权力具有单方面性和强制性，同时必须遵循法定规则和程序并采取相应的行政行为方式。宏观学科体系中包含了以下一些重要的教育法律关系：行政机关与学校之间的纵向型法律关系，学校与教师之间的行政隶属关系，学校与学生之间的内部行政法律关系，等等。不过，从时区图谱可知，在教育法学领域中，政府作为宏观教育事业管理的主体，其职能已由简政放权逐渐向提供服务和监督发展，这表明纵向型教育法律关系与一般行政管理之间的领导与服从、命令与执行的隶属关系不同，它必须同时体现教学民主和学术民主，为学校的创造性工作创造一种宽松和谐的环境。 (二)教育法学微观学科体系的发展 教育法学的微观学科体系无论其所关注的问题、使用的话语，还是其所要求的学术眼界、研究方法，都生成了一种与宏观学科体系不同的研究范式。这一范式试图打破教育法学宏观研究中行政法取向的壁垒，更多体现教育法学学科的横向化发展趋势。该体系深入到学校办学活动层次，关注一系列多学科共同关注的问题，这使得教育法学学科体系出现体系分化，比如学校法人地位、学校创收、学校的社会服务、教师聘用制度、学生权利义务、学生管理的契约模式、学校收费、学校安全、教育服务的政府采购、教育项目的公私合作、教育培训等。 教育法学的微观学科体系通常涉及学校办学活动中的横向法律关系，也就是私法中平等主体之间的权利义务关系，强调权利和义务的内容取决于各方主体的合意，因而具有一定程度的自治性(劳凯声，2023，第37页)。这种横向型法律关系随着近年来社会转型和教育改革的发展而日益突出。例如，由于扩大了学校的办学自主权，学校在执行国家政策法令计划的前提下，有权与单位开展联合办学或建立教学、科研、生产联合体。虽然这类教育事务的调整仍须公权力的规范才能保证其得到落实，但与其他具有强权力属性的公共事务相比，这类教育事务的调整具有一种准公共的性质。由于这类公共事务所具有的准公共性质，其中相当一部分已由学校教育机构履行或由非营利性和营利性机构共同履行。在新出现的种种教育法律关系中，一般并不具有行政法上的纵向性质，而是构成一类特殊的具有民事性质的横向性关系，需要教育法和相关民事法律共同调节。它主要包含以下一些重要的教育法律关系：学校与学生的横向型法律关系，教师与学校之间的聘用制劳动合同关系，行政机关与学校之间的横向型法律关系，等等。 (三)学科体系的建构应反映跨部门法的特点 教育事业的大规模发展带来的教育管理活动的复杂化以及教育法的调整对象的多元化，动摇了教育领域的法律关系。学校与学生、学校与教师、学校与政府等教育法律关系都在发生重要变化，逐渐呈现出一种不同以往的公法、私法相融合的特点，这也在深刻地影响着教育法学学科体系的发展。因此，以教育法律关系中公立学校与学生的关系、公立学校教师聘用制以及公立学校法律地位的变化为例，能更直观地反映出教育法学的学科体系从宏观学科体系逐渐扩展出与其相平行的微观学科体系这一特征。 1.公立学校与学生的法律关系 特别权力关系理论对我国公立学校具有重要影响，是理解和把握学校与学生关系的一把钥匙。按照这一理论，20世纪90年代以前，我国公办学校与学生之间的法律关系是一种纵向型的内部行政法律关系，司法以消极认可的方式肯定了学校关于自主招收学生或其他受教育者对学生进行学籍管理等权力不受干预，排除了包括司法救济在内的外部救济途径的监督(劳凯声，2023，第126页)。 但是，我国于1995年建立学校法人制度后，行政机关开始反思和修正以往学校与学生关系中的学校权力性质与界限，司法界也不再排除法律保留和法律救济原则的适用。由此，学校与学生的关系呈现出公法与私法融合的特点，成为兼有纵向型和横向型两类性质的具有特别权力性质的内部行政法律关系。前者涉及学生基本权利以及由立法规定的重要事项，法院已排除学校的自行作用，不再认可学校命令权、惩戒权的单方面性。后者通常因学生的人身或财产而发生，民事诉讼是这类争议的救济方式。公立中小学校没有独立的经济来源，因此并无独立承担民事责任的能力，但法律并未对此作出必要的区分，从而使公立中小学校产生了权利能力和责任能力之间的扭曲。要化解这一问题，一是要建立公立中小学校过失侵权的政府连带责任制度；二是把学校的办学风险纳入保险责任范围，使学生伤害事故的赔偿责任社会化。 2.公立学校教师聘用制 改革开放之初对公立学校教师的工作安排主要以“任命制”为主，并建立了定向分配制度(杜明峰，2018)，这反映的是国家与教师之间不平等的行政隶属关系。但是，在近年来的事业单位改革中，公立学校教师的任用出现了较大变化，形成了事业编制和非事业编制两类不同的教师任用制度类型。随之而变的是公立学校教师的法律身份，形成了事业编制教师和非事业编制教师两类不同的教师身份类型。事业编制教师一般为具有公职人员身份的中小学教师，这类教师由教育行政部门统一招考入编，人事档案由招聘学校直接管理，体现的是教育主管部门、学校与教师之间的纵向隶属关系，而非以双方地位平等为前提的民事法律关系。非事业编制破除了教师身份的终身制，教师不再纳入传统的事业编制范畴进行管理。教师与学校之间的行政隶属关系变成了平等自愿、双向选择、权利义务对等的聘用关系。这类形式包括由人事部门管理的非事业编制和其他形式的教师聘用制两类，后者又可包括合同制、临聘制、人事代理制、劳务派遣制等(劳凯声，2023，第193页)。 3.公立学校的法律地位 20世纪八九十年代以前，我国公办学校所具有的特征可归纳为“政府举办、公共财政维持并通过非市场途径向社会提供教育产品”，因此公立学校具有一种相当典型的国家垄断性质，是行政机关的内部单位和附属机构(劳凯声，2015)。但在近年来的公办学校发展中，公办学校改革与发展必须解决两大问题：一是如何面对市场的问题，包括怎样坚守公办学校的公益性质，怎样规范公办学校的办学行为，怎样真正调动公办学校的办学积极性，等等，这是公办学校改制向现代学校制度提出的新课题，教育公益性问题也由此浮出水面。二是事业单位改革中公办学校重新定位的问题，包括如何理解事业单位的社会属性，如何规定其与公域(政府)、私域(市场)之间的关系，如何建立基于公益性的事业单位运行机制，等等，这些问题开始成为事业单位改革中必须面对的问题(劳凯声，2016)。 从我国目前的实际状况以及从社会对教育的功能要求出发，公立学校其实是具有独立管理机构的组织体，而不是行政机关的内部单位和附属机构。公立学校所拥有的办学权利是一种复合型权利，其中既有通过政府的公务分权获得的公权力，也有作为法人所具有的法人权利。因此，应进一步赋予符合其组织功能的法人地位，并以此为依据对公办学校法人的权利和义务作出必要的规定，使公办学校既能成为独立自主的办学实体，同时又能体现公办学校特有的组织特性(劳凯声，2023，第222页)。 四、研究视角转换与研究方法的创新 (一)建立跨部门法的研究视角 跨部门法律观作为研究者的一种理性思维，是运用跨学科智慧进行学术创新的技巧，是全新的知识创造手段。跨部门法律观不再局限于传统的公法部门，而是具有了跨界的性质。从价值取向看，跨部门法律观要求在深刻理解跨部门法性质的基础上尊重教育法的异质性特征，强调区分必要的部门法交叉和不能容许的重复和混乱，力倡公法规范和私法规范的相互配合和平衡。从功能范围看，跨部门法律观涉及公法、私法多个部门的法律问题，具有领域法的性质，其功能外延要大于部门法概念。从研究方法看，跨部门法律观基于不同部门法交叉、整合的发展趋势，以开放、多元、相互融合的分析框架理解和分析教育法的跨部门定位问题。从研究对象看，跨部门法律观力图打破既往以部门法为单位设定研究对象的做法，根据非单一性、交叉性和综合性特征去确定研究对象。从研究范式看，跨部门法律观借鉴不同学科的理论和方法，以跨部门法的视角去提炼和解决重大问题，促进不同法律部门之间的融合(劳凯声，2022)。 跨部门法律观强调的跨界不仅是指同一法域的不同部门法之间，还体现在公法与私法的不同法域之间。然而，公法与私法二者在立法目的、价值取向、法律任务、制裁手段等方面都存在着极大的区别，确立跨界的研究思路绝非易事。把所要研究的问题纳入不同法域的思维框架中予以规制时，很难兼顾属于不同法域的部门法特点，因此会影响研究者的研究意图，导致认知上的冲突。这些冲突如不能通过协调、平衡的方式加以消除，则跨部门法律观及其相应的研究方法体系就难以建立。实践证明，只有在批判、继承传统研究方法的同时，充分汲取不同学科和理论的先进经验，建立规范、严谨的研究思路，才有可能达到研究方法的和谐统一。因此，在强调教育法学的跨部门法律观时，不应任意而为，而应遵从严格的专业界限和法律要求，协调和平衡所存在的冲突，以免造成研究方法的价值减损。 (二)谨慎处理跨部门法律观带来的问题 1.了解、掌握不同法域的独特性 在跨部门法的框架中，公法与私法各有自己的独特性，公法主要基于公共利益，私法主要基于私人利益；公法强调国家的强制干预，私法强调个人的意思自治；公法偏重秩序和公平，私法偏重自由和权利。二者在法律体系中虽起着不同的作用，但共同构成了法律体系的基础。有学者从公、私法区分的角度归纳了公法和私法的两种功能，即天平功能和宝剑功能(储槐植，1993)。概言之，法律的天平功能是一种私法自治功能，主要调整普通公民、组织之间的关系，保护个人的自由和财产权利，调节社会矛盾，维护社会的正常运行和发展；法律的宝剑功能是一种公法强制功能，主要调整国家与普通公民、组织之间的关系以及国家机关与其组成人员之间关系的法律，对违法行为起着惩戒矫正、保证秩序的作用。教育法体系的公、私法的二元区分，以及在对不同法律关系进行调整时的功能区域划分，对教育法的研究具有重要意义，建立跨学科法律观不能不了解和掌握教育法这一功能区域的划分。 公、私法区分源于20世纪80年代出现的多种形式所有制，教育法的公、私法区分也大致如此，主要源于这一时期出现的多元化的办学体制。依照《教育法》规定，国家举办公办学校，同时鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办民办学校。两类举办主体不同的学校，在资金来源、招生方式、办学主体、管理模式、行政体制等方面受限于不同的法律规制。由于当时公、私法尚未有明确的区分，两类学校主要适用公法调整，在发生利益冲突时，也主要通过公法来实施调控和干预。《民法典》的颁布标志着私法规制的建立。依照《民法典》有关法人制度的规定，学校机构以营利与否为标准可以区分为非营利性学校和营利性学校两类，具体性质由举办者在申请办学时自愿选择。其中非营利性学校包括公办学校和非营利性民办学校两类，依照国家有关法律法规设立或登记为事业单位或社会服务机构，从事非营利的教育活动。非营利性学校被归属于公共组织，主要受公法和非营利性法律的规制，其举办者对投入该学校的财产不保留或者享有任何财产权，营利所得不得用于举办者的分配。非营利性学校在运行机制、与政府和市场之间关系等方面更多地受公法规制，其民事权利能力则要受到一定限缩。而营利性学校则是以营利为目的举办的民办教育机构，包括营利性民办学校和各类社会培训机构，其举办者或办学者可以获得办学收益。营利性学校被归属于股份有限公司或有限责任公司，主要受私法的规制，在认定财产隶属关系、办理用地手续、缴纳相关税费、取得办学许可证后，营利性学校到工商部门登记。以上所述表明，不同部门法各具自己的独特性，只有了解、掌握这些不同特点，才可能建立跨部门法的研究方法。 2.注重不同法域的跨界平衡与协调 在一个社会关系面临不同法域多个法律规范的同时调整，从而产生公、私法之间的冲突时，公法和私法的边界也可能存在模糊和交叉。公权可以延伸到对私权的干涉层面，反之，私权也可以对公权构成一种制约和监督，二者都有可能通过法定程序影响对方。这时，平衡和协调不同法域的法律规范就是处理因制度属性而产生的冲突的重要方法依据，一般来说，公法在这时应起一种决定性的作用。这是建立跨部门法律观必须予以重视的。 在教育法学的学科史上，对教师法律关系的调整典型地表明了公法在消除法律冲突方面所具有的作用。在教师聘任制创制之初，实际存在着两种制度设计上的选择：或维持教师聘任制的纵向公法制度性质，把教师聘任关系归入行政法律关系一类；或把教师聘任制视为私法上的横向制度，把教师聘任关系归入民事法律关系一类。如2001年国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》规定，由县级以上教育行政部门履行中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训和考核等管理职能。如此规定教育行政部门职能，实际上把学校中的教师聘用纳入了具有人事性质的公法关系，而非劳动合同用工关系。2003年6月17日最高人民法院审判委员会通过《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，其中规定事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《劳动法》的规定处理，这一规定包括了公办学校的教师。按照这一规定的设想，是把原先的教师与政府关系彻底横向化，归入民事法律关系加以调节，与之前的规定构成了教育改革的不同思路。 为了解决上述冲突，2007年通过的《劳动合同法》第96条作了一个折中规定，即“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行”。如此规定表明在法律的适用顺序上已有了一定的倾向性。2014年4月25日，国务院发布了《事业单位人事管理条例》，条例规定事业单位的人事聘用制度在保障事业单位聘用合同当事人在择业和订立合同方面的自由权以及社会权时，首先应当考虑事业单位的公共服务属性和政府对此的要求，因此给予国务院发布的行政法规或者直接做出的行政性规定以优先适用的地位。该条例为规范教师聘用关系提供了专门的法律适