生态环境法学 课件 周珂 -第4-6章 生态环境法的基本制度-大气污染防治法

第四章

生态环境法的基本制度第一节生态环境监督管理体制一、生态环境监督管理体制概述基本原则《生态环境法典》确立以"政府主导、部门协同、权责统一"为核心的基本原则。政府总责各级人民政府对本行政区域内的生态环境保护工作负总责。统一监管生态环境主管部门依法实施统一监督管理。部门协同自然资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村等有关部门在各自职责范围内承担相应的监督管理职责。二、人民政府的生态环境保护职责国务院的统一领导职责1战略规划职责。2制度建设职责。3标准监测统筹职责。4跨区域协调职责。二、人民政府的生态环境保护职责县级以上地方人民政府的组织、协调与督促职责规划组织与实施职责。部门协调与督促职责。资源保障与能力建设职责。报告与接受监督职责。二、人民政府的生态环境保护职责地方人民政府的属地管理责任与工作机制建设目标责任考核机制。督察整改机制。应急管理机制。基层协同治理机制。属地管理责任四项工作机制建设三、监督管理部门的职责分工生态环境主管部门的"统一监督管理"职责规划与标准制定职责。环境准入管理职责。监测与信息发布职责。污染防治监督职责。执法与督察职责。三、监督管理部门的职责分工自然资源主管部门的资源与空间管制职责国土空间规划与用途管制职责。生态保护红线管理职责。自然资源调查与确权登记职责。生态保护修复职责。海洋资源管理职责。三、监督管理部门的职责分工其他有关部门的协同监督管理职责1发展改革部门职责。2工业和信息化部门职责。3住房城乡建设部门职责。4交通运输部门职责。5水行政主管部门职责。6农业农村部门职责。7林业草原主管部门职责。四、监督管理的协调与联动机制生态环境保护责任清单制度1《生态环境法典》第18条为直接法律依据。2核心功能体现在确权明责、公开监督、问责依据三个方面。河湖长制与林长制1《生态环境法典》确认了河湖长制与林长制。2由各级党政主要负责人担任河长、湖长或林长，作为相应生态资源保护的第一责任人。四、监督管理的协调与联动机制跨行政区域的重点区域、流域、海域联合保护协调机制《生态环境法典》第21条确立了跨行政区域的重点区域、流域和海域生态环境联合保护协调机制。核心体现为"四个统一"：统一规划、统一标准、统一监测、统一保护措施。国家生态安全工作协调机制《生态环境法典》第22条规定国家完善生态安全工作协调机制。加强生态安全风险研判评估、监测预警、应急应对和处置能力建设。生态环境信息共享机制《生态环境法典》第23条规定国家建立健全生态环境信息共享机制。建设统一的信息平台，实现生态环境数据的集中归集、动态更新和共享利用。第二节

规划与生态环境分区管控制度一、规划与生态环境分区管控制度概述规划引导与分区管控相结合该制度目的在于通过规划引导与分区管控相结合的方式，对生态环境保护与开发利用活动进行统筹安排和规范管理。核心制度构成·规划体系·分区体系·管控规则二、生态环境保护规划体系国民经济和社会发展规划《生态环境法典》第57条明确规定，县级以上人民政府应当将生态环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。国家与地方生态环境保护规划《生态环境法典》第61条确立了分级编制机制。国家生态环境保护规划由国务院生态环境主管部门会同有关部门组织编制，报国务院批准后公布实施。地方生态环境保护规划由设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门会同有关部门编制。二、生态环境保护规划体系限期达标规划与改善规划《生态环境法典》第62条设立了限期达标规划与改善规划制度。要求有关地方人民政府针对未达标区域制定具有明确时间表、路线图和具体措施的专项规划。生态环境领域专项规划《生态环境法典》第63条规定了生态环境领域专项规划。由生态环境、发展改革、自然资源等有关部门在各自职责范围内制定。三、国土空间规划与用途管制制度国土空间规划•《生态环境法典》第59条确立了国土空间规划制度。•确立了三条控制线体系：耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。•《生态环境法典》第60条对生态保护红线管理制度作出了专门规定。国土空间用途管制制度•《生态环境法典》第58条明确了国家建立国土空间用途管制制度。•对国土空间实行分区、分类用途管制。四、生态保护红线制度生态保护红线可定义为为维护国家生态安全，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须实行严格保护的空间边界与管理限值。生态保护红线具体包括生态功能红线环境质量红线资源利用红线确立意义1是推动生态环境日趋转好的客观需求2是优化国家生态安全格局的基本前提3是改革生态保护管理体制的必然途径四、生态保护红线制度划定生态保护红线的基本原则科学性原则整体性原则协调性原则动态性原则五、生态环境分区管控制度生态环境分区管控概念与制度意义该制度是指以维护生态安全和改善环境质量为目标，依据区域生态环境的结构特征、功能定位、承载能力和敏感程度，将国土空间划分为不同的环境管控单元，并制定差异化的生态环境准入要求清单。《生态环境法典》第66条明确要求建立此项制度。五、生态环境分区管控制度生态环境分区管控的具体流程01开展环境评价与基础分析。02划定生态环境管控单元。03编制生态环境准入清单。04推动方案实施应用与动态维护。第三节

环境标准和监测制度一、环境标准制度环境标准概述环境标准是国家为了保护公众健康，防治环境污染，保证生态安全，合理利用能源和自然资源，依据环境法律和政策制定的，用以规范有关环境的活动和结果的准则。环境标准的功能：是判断环境质量和衡量环保工作优劣的准绳；是环境执法与司法的依据；是组织现代化生产的重要手段和条件。核心要义保护公众健康防治环境污染保证生态安全合理利用能源和自然资源依据环境法律和政策制定规范有关环境的活动和结果一、环境标准制度（二）环境标准的分类（1）依据职权范围分类：国家环境标准和地方环境标准。（2）依据内容分类：生态环境质量标准、生态环境风险管控标准、污染物排放标准、生态环境监测标准、生态环境基础标准、生态环境管理技术规范。（3）依据是否具有强制性分类：强制性环境标准和推荐性环境标准。（三）ISO14000环境管理标准（1）ISO14000是国际标准化组织制定的国际统一的环境管理标准。（2）包括环境管理体系、环境审核、环境绩效评价、环境标志、产品生命周期评估等。二、环境监测制度（一）环境监测概述1环境监测是指依据法定程序与技术规范，对环境要素的质量状况、污染物排放及其生态效应进行系统性观测、测定与评价的技术活动。2《生态环境法典》第76条建立"陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享"的生态环境监测网络。（二）生态环境监测站（点）的设置与监测规范1国家实行生态环境监测站点统一规划制度。2监测必须使用符合国家标准和规范的设备，并定期进行检定、校准或比对。3监测机构应对监测数据的真实性、准确性终身负责。二、环境监测制度（三）生态环境监测数据的禁止性规定（1）《生态环境法典》第80条第1款禁止对生态环境监测数据弄虚作假。（2）《生态环境法典》第80条第2款禁止干扰破坏监测设施。（四）生态环境状况调查与承载能力监测预警（1）《生态环境法典》第81条确立了生态环境调查评价与承载能力预警的双重机制。（2）将承载能力划分为超载、临界超载、不超载三个等级，设置红、橙、黄、蓝、绿五级预警制度。第四节生态环境影响评价制度一、生态环境影响评价的概念和沿革《生态环境法典》定义（1）《生态环境法典》将"环境影响评价"的名称统一改为"生态环境影响评价"。（2）根据《生态环境法典》第86条，生态环境影响评价是指"对规划和建设项目实施后可能造成的生态环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良生态环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度"。历史沿革（3）1969年美国制定了《国家环境政策法》，首次以法律形式规定了环境影响评价制度。（4）我国1979年颁布的《环境保护法（试行）》中首次确立了环境影响评价制度。（5）《生态环境法典》设专章系统规定了规划和建设项目的生态环境影响评价制度。二、生态环境影响评价制度的主要内容生态环境影响评价的分类规划环评即关于规划的生态环境影响评价。建设项目环评指一切对环境有影响的建设项目，都必须编制环境影响报告书或填报环境影响报告表。生态环境影响评价的内容综合性规划有关生态环境影响的篇章或者说明。专项规划的环境影响报告书应当包括的内容。建设项目的环境影响报告书的内容包括七个方面。三、生态环境影响评价的程序评价形式筛选规划环评综合性规划应编写有关环境影响的篇章或说明，专项规划应提出环境影响报告书。建设项目环评分为三类：可能造成重大生态环境影响的须编制生态环境影响报告书；可能造成轻度生态环境影响的须编制生态环境影响报告表；对生态环境影响很小的须填报生态环境影响登记表。三、生态环境影响评价的程序评价报告编写和审批国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的专项规划应提出生态环境影响报告书。建设项目的生态环境影响报告书、生态环境影响报告表由建设单位报有审批权的生态环境主管部门审批。生态环境影响评价中的公众参与《生态环境法典》第101条规定建设单位应当在报批建设项目生态环境影响报告书前征求公众意见。四、生态环境影响评价的法律效力及法律责任法律效力《生态环境法典》第83条规定未依法进行生态环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行生态环境影响评价的建设项目，不得开工建设。法律责任违反环评规定的法律责任包括：•未报批或未重新报批环评的责任•环评文件不真实的责任•技术单位的责任•环评后未实施环保措施的责任五、"三同时"制度"三同时"制度的概念"三同时"制度指所有可能对生态环境产生影响的建设项目，其环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。《生态环境法典》第162条第1款明确规定了该制度。"三同时"制度的适用范围适用于新建、扩建、改建项目，技术改造项目，一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设项目。五、"三同时"制度（三）"三同时"制度的实施要求（1）在建设项目设计阶段，应编制环境保护篇章。（2）在建设项目施工阶段，应保护施工现场周围的环境。（3）在验收和正式投产使用阶段，环保设施必须经验收合格后方可投入生产或使用。（四）违反"三同时"制度的法律后果根据《建设项目环境保护管理条例》，违反"三同时"制度将承担相应法律责任。第五节

生态保护补偿制度一、生态保护补偿制度概述（一）生态保护补偿的概念与法理基础（1）生态保护补偿制度是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等方式，对按照规定或者约定开展生态环境保护的地区、单位和个人予以补偿的制度。（2）其核心是遵循"保护者受益、使用者付费、损害者赔偿"的原则。（二）生态保护补偿的目标与原则（1）根本目标是建立健全政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制。（2）应遵循政府主导与市场运作相结合、分类补偿与重点突出、权责统一与合理补偿、统筹协同与分步推进的原则。二、生态保护补偿的类型（一）财政纵向补偿1分类补偿中央财政按照森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重要生态环境要素分类实施补偿。2重点生态功能区转移支付（二）地区间横向补偿1国家鼓励、指导、推动受益地区与保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制2根据需要，上级人民政府可以组织、协调下级人民政府之间开展横向补偿二、生态保护补偿的类型（三）市场机制补偿（1）生态产品与服务购买。（2）生态保护补偿基金。（3）社会力量参与补偿。三、生态保护补偿的资金投入机制与保障体系资金投入机制•《生态环境法典》第112条明确了政府的投入主体责任。•《生态环境法典》第113条建立了资金用途保障制度。保障体系•地方各级人民政府负责本行政区域生态保护补偿工作的组织实施。•建立健全生态保护补偿绩效评价体系。四、生态保护补偿的监测评估、统计核算与标准规范体系监测评估体系国家通过构建"空天地"一体化的生态环境监测网络。优化对重点生态功能区、生态保护红线区等关键区域的监测点位布局。统计核算体系国家建立健全生态保护补偿统计体系。《生态环境法典》第116条规定。标准规范体系国家完善生态保护补偿标准体系。制定补偿标准、技术规范、管理规范。第六节

突发生态环境事件应对制度一、突发生态环境事件应对制度的概念和意义概念突发生态环境事件是指由于污染物排放、自然灾害、生产安全事故等因素，突然发生，造成或者可能造成严重环境污染、生态破坏，危及公共安全和社会稳定的紧急事件。《生态环境法典》第118条规定突发生态环境事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。意义建立健全突发生态环境事件应对制度，是防范化解生态环境风险、保障人民群众生命财产安全和生态环境安全的重要制度安排。为规范应急响应程序、明确各方职责、提升应急处置能力提供法律依据，推动生态环境治理体系和治理能力现代化。一、突发生态环境事件应对制度的概念和意义意义维护国家生态安全与公共安全具有现实紧迫性。是完善现代环境治理体系的重要支点。是落实预防为主原则的重要制度载体。在责任配置与治理结构方面，通过构建分级负责、属地为主、部门协同的责任体系。二、突发生态环境事件应对制度的主要内容突发生态环境事件分级按照社会危害程度、影响范围等因素，突发生态环境事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。特别重大重大较大一般国家突发生态环境事件应急组织体系国务院作为最高领导机构。建立了分级负责、属地为主、部门协同的应急响应机制。二、突发生态环境事件应对制度的主要内容预警机制及措施1县级以上人民政府应当建立健全监测预警机制。2在预警信息依法发布后，应急响应机制立即启动。报告1企业事业单位在发生或可能发生突发生态环境事件时，负有立即报告的法定义务。2报告必须及时、准确、完整，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。3事件涉及或可能涉及相邻行政区域的，应当及时通报相邻行政区域同级人民政府。4应急处置结束后，有关人民政府应当立即组织评估事件造成的生态环境影响和损失，并及时将评估结果向社会公布。第七节

保障措施、信息公开制度和公众参与制度一、保障措施生态环境保护的财政支持政策财政预算保障。专项资金与基金支持。税收优惠政策。价格政策与绿色采购制度价格政策主要通过对资源消耗和污染排放行为施加经济成本，形成负向激励。绿色采购制度属于正向激励制度。一、保障措施绿色金融与产业支持政策绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品和服务。《生态环境法典》第133条规定国家鼓励和支持生态环境保护产业发展。技术推广与转产搬迁支持《生态环境法典》第135条明确国家推广先进适用技术、工艺、设备。《生态环境法典》第136条规定人民政府应当支持转产、搬迁、关闭。二、信息公开制度公众环境信息权利与政府公开义务《生态环境法典》第137条明确公民、法人和其他组织依法享有获取生态环境信息的权利。负有生态环境保护监督管理职责的部门应当依法公开生态环境信息。二、信息公开制度政府生态环境信息发布体系统一发布。定期发布。信息协调。多渠道公开。企业生态环境信息披露制度实行排污许可重点管理的企业负有强制披露义务。国家鼓励企业自愿公开相关生态环境信息。三、公众参与制度公众参与生态环境保护的原则与形式《生态环境法典》第141条确立了依法、有序、自愿、便利的基本原则。公众参与贯穿于环境管理的全过程。公众监督与举报制度《生态环境法典》第144条鼓励公民、法人和其他组织对生态环境保护公共事务进行监督。《生态环境法典》第145条至第147条明确了举报渠道与范围、处理与反馈机制、举报人权益保障、公益诉讼的司法衔接。第二编

污染防治法第五章

污染防治法基础理论第一节

环境污染概述一、环境污染和其他公害的概念环境污染的定义环境污染是指在生产、生活或其他活动中直接或间接向自然环境排放超过环境自净能力的物质或能量，引起或可能引起自然环境和自然空间的化学、物理、生物等方面特性改变，危害或可能危害公众健康或者破坏生态环境、造成环境质量恶化的现象。公害的定义公害主要指环境污染给人类生活环境造成的一种社会性危害。《生态环境法典》列举的环境污染类型大气污染水污染海洋污染土壤污染固体废物污染噪声污染放射性污染化学物质污染电磁辐射污染光污染二、环境污染和其他公害的产生及类型造成环境污染和其他公害的原因概言之不外乎人祸与天灾人祸——人类活动导致的污染天灾——自然灾害引发的公害环境污染和其他公害的类型根据污染物的性质不同划分环境要素污染有毒有害物质污染三、环境污染的特征原因的人为性途径的介入性机制的变异性后果的致害性系统的破坏性第二节

防治环境污染的基本制度一、排污许可管理制度排污许可管理制度排污许可管理制度是指生态环境主管部门根据排污单位的申请和承诺，通过发放排污许可证法律文书形式，在生态环境领域具体化行政许可制度。核心制度定位是固定污染源环境管理的核心制度。唯一行政许可排污许可证是实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者排污行为的唯一行政许可。二、重点污染物排放总量控制制度重点污染物排放总量控制制度1法律依据《生态环境法典》第155至157条规定了重点污染物排放总量控制制度。2理论基础理论基础是环境容量理论。3区域限批对超过重点污染物排放总量控制指标或者未完成生态环境质量目标的地区，应当进行区域限批。三、排污口管理制度排污口管理制度的定义排污口管理制度是指对排污者设置、使用污染物排放口的位置、数量、排放方式及排放去向等关键要素进行系统化规范与全过程监督的制度。排污口的类型排污口包括大气污染物排放口、入河排污口、入海排污口等。四、约谈制度约谈制度定义约谈制度是指对环境污染问题突出、防治工作不力、群众反映强烈的地区，省级以上人民政府生态环境主管部门会同有关部门对县级以上地方人民政府及其有关部门主要负责人进行约谈。信息公开要求约谈整改情况应当向社会公开。五、排污权交易制度排污权交易制度排污权交易制度是指在污染物排放总量控制指标确定的基础上，利用市场机制，允许排污权在不同市场主体之间进行买卖流转的制度。《生态环境法典》进一步明确《生态环境法典》将"排污权交易"进一步明确为"针对重点污染物排放总量控制指标的排污权交易制度"。第六章

大气污染防治法第一节

大气污染概述一、大气和大气污染的概念大气的概念大气即空气，是一种由多种气体组成的混合物。大气圈可以分为对流层、平流层、中层、热层和外层。大气保护主要是保护对流层的大气质量。大气污染的概念《生态环境法典》第188条对大气污染作了定义。大气污染可以由自然活动引起，也可以由人为活动而引起，法律所要防治的是由人为活动而引起的大气污染。污染源主要有生活污染源、工业污染源、交通污染源、扬尘污染源四种。一、大气和大气污染的概念空气中主要污染物的构成及致害机制二氧化硫（SO₂）氮氧化物（NOx）粒子状污染物（包括PM2.5）酸雨（pH值低于5.6）一氧化碳（CO）氟化物（F）铅及其化合物（Pb）汞（Hg）及其化合物污染物分类示意气态污染物：SO₂、NOx、CO、F颗粒态污染物：PM2.5等粒子状污染物二次污染物：酸雨（pH值低于5.6）重金属污染物：铅（Pb）、汞（Hg）及其化合物二、大气污染的危害大气污染对人体健康的危害长期暴露于污染空气中可引发呼吸系统疾病、心血管疾病，增加肺癌风险，并损害免疫系统功能。大气污染对工业生产的危害污染物腐蚀工业设备与建筑材料，降低产品质量，增加维护成本，并可能导致停产整改。大气污染对农业生产的危害酸雨与臭氧污染损伤作物叶片，降低光合作用效率，导致农作物减产和品质下降。大气污染对动植物的危害有毒气体和颗粒物直接毒害动植物，破坏生态平衡，威胁生物多样性。大气污染对天气、气候自然生态的影响温室气体加剧全球变暖，气溶胶影响云的形成与降水，破坏自然生态系统的稳定性。第二节

防治大气污染立法概述一、西方国家大气污染防治立法简介第一阶段：18世纪工业革命爆发以前，是大气污染防治立法的萌芽时期大气污染防治立法的早期探索阶段，为后续发展奠定基础第二阶段：产业革命爆发到1952年伦敦烟雾事件发生，是大气污染防治立法开始兴盛的时期工业革命推动立法需求，环境问题逐渐受到重视第三阶段：伦敦烟雾事件发生以后的1955年到1970年，是大气污染防治立法的大发展时期重大环境事件催化，立法体系快速完善与扩展第四阶段：1971年以来，是大气污染控制立法的继续完备时期现代环境治理体系成熟，立法持续优化与国际化二、我国防治大气污染立法《大气污染防治法》立法历程11987年9月5日《大气污染防治法》通过21995年、2000年、2015年、2018年先后进行四次修改《生态环境法典》编纂基础污染防治编第二分编"大气污染防治"以《大气污染防治法》为基础编纂形成第三节

我国防治大气污染的主要法律规定一、各级人民政府在防治大气污染中的职责目标与协同治理各级人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，明确大气污染防治目标，加强统筹协调，推动区域协同治理，建立健全联防联控机制，共同改善区域大气环境质量。统一规划管理各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定大气污染防治规划，优化产业结构和布局，调整能源结构，推广清洁能源，加强大气污染防治的统一监督管理。依靠科学技术各级人民政府应当鼓励和支持大气污染防治科学技术研究，推进科技成果转化应用，发挥科学技术在大气污染防治中的支撑作用，提高大气污染防治科学技术水平。二、防治大气污染的监督管理体制《生态环境法典》第191条《生态环境法典》第191条规定了大气污染防治的监督管理体制。国务院生态环境主管部门对全国大气污染防治工作实施统一监督管理。三、排污单位的防治大气污染义务向大气排放污染物的单位，不论是否超过国家或者地方规定的排放标准，都有义务采取防治大气污染的措施。排污单位义务·无差别防治责任四、防治大气污染的监督管理制度适用污染防治一般法律制度生态环境影响评价制度排污许可制度重点大气污染物排放总量控制制度大气环境质量限期达标规划制度大气环境监测管理制度约谈制度等《生态环境法典》专门规定第196条专门设置了大气污染监测制度五、燃煤产生的大气污染防治对燃煤和其他能源大气污染的一般防治锅炉产品必须符合标准才能制造、销售或者进口。发展热电联产和集中供热。改进城市燃料结构，推广清洁能源的生产和使用。对燃煤产生的二氧化硫污染的特殊防治国家推行煤炭洗选加工，降低煤炭的硫分和灰分。禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭。六、工业产生的大气污染防治排放源头控制•严格控制废气和粉尘的排放。•防止可燃性气体污染大气。•减少物料泄漏和安装油气回收装置。末端治理与技术升级•配备除尘、脱硫、脱硝等装置。•支持鼓励超低排放技术。•加强挥发性有机物污染防治。七、机动车船等产生的大气污染防治倡导绿色出行鼓励公众优先选择公共交通、骑行或步行等低碳出行方式，减少机动车使用频率，从源头降低大气污染物排放。达标排放机动车船等移动源须符合国家或地方规定的排放标准，确保尾气、废气等污染物浓度控制在限值以内。排放检验与监督建立常态化排放检测机制，对在用车辆