国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定进展现状与发展趋势

国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定进展现状与发展趋势一、协定谈判的背景与历程（一）全球海洋生态的现实困境国家管辖范围以外区域（以下简称“公海及国际海底区域”）占据了地球表面积的约40%，承载着全球超过90%的海洋生物量，是海洋生物多样性的核心宝库。这里生活着从微小的浮游生物到巨型鲸鱼等无数物种，不仅为全球气候调节提供着关键服务，更支撑着全球渔业、旅游业等多个产业的发展。然而，近几十年来，人类活动对这片区域的影响日益加剧。过度捕捞导致许多商业鱼类种群数量锐减，例如蓝鳍金枪鱼的种群数量较工业革命前已下降了80%以上；深海采矿的潜在威胁则可能破坏脆弱的热液喷口生态系统，而这些生态系统是许多独特物种的唯一栖息地；此外，海洋塑料污染、气候变化引发的海水酸化和温度升高等问题，也在持续改变着公海的生态平衡。据联合国环境规划署统计，每年有超过800万吨塑料垃圾进入海洋，其中约70%最终沉入海底，对深海生物造成严重危害。（二）国际社会的应对与谈判进程为了应对公海及国际海底区域面临的生态危机，国际社会早在20世纪就开始了相关的立法尝试。1982年通过的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）确立了国际海洋法的基本框架，但其中关于公海生物多样性保护的条款较为原则性，缺乏具体的实施机制。随着问题的日益严峻，联合国大会于2015年通过决议，启动了关于制定国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用国际协定（以下简称“BBNJ协定”）的谈判。谈判进程并非一帆风顺，各国在利益诉求、责任分担等方面存在诸多分歧。发达国家往往更关注公海资源的开发利用，而发展中国家则强调在保护的同时要保障其公平获取海洋资源的权利。经过多轮艰苦谈判，2023年3月，联合国终于通过了BBNJ协定的最终文本，这是全球海洋治理领域的一座里程碑。协定涵盖了海洋遗传资源的获取与惠益分享、划设海洋保护区、环境影响评估以及能力建设和技术转让等四个核心议题，为全球公海生物多样性保护提供了全面的法律框架。二、协定的核心内容与创新机制（一）海洋遗传资源的获取与惠益分享海洋遗传资源是指来自海洋生物的具有实际或潜在价值的遗传材料，包括基因、DNA序列等。这些资源在医药、农业、工业等领域具有巨大的应用潜力，例如从深海微生物中提取的酶可以用于生物制药，从海藻中提取的多糖可以用于生产可降解塑料。然而，长期以来，发达国家凭借先进的技术和资金优势，大量获取公海海洋遗传资源，并通过专利等方式垄断其商业利益，而发展中国家却难以从中获得公平的惠益。BBNJ协定在海洋遗传资源的获取与惠益分享方面取得了重大突破。协定规定，各国在获取公海海洋遗传资源时，应遵循公平、公正的原则，并通过多边机制实现惠益的公平分享。具体而言，协定设立了一个多边惠益分享基金，获取海洋遗传资源的国家或企业需要向该基金缴纳一定的费用，基金的收益将用于支持发展中国家的海洋生物多样性保护和可持续利用项目。此外，协定还要求获取方与提供方在研究成果的商业化应用方面进行合作，确保发展中国家能够分享相关的技术和经济利益。（二）划设海洋保护区的机制海洋保护区是保护海洋生物多样性的重要手段，通过限制或禁止人类活动，可以为海洋生物提供安全的栖息和繁殖环境。BBNJ协定建立了一套跨区域的海洋保护区划设机制，旨在实现公海及国际海底区域的有效保护。根据协定，各国可以提出划设海洋保护区的提案，提案需要经过科学评估和国际社会的审议。在划设过程中，协定强调要充分考虑生态系统的完整性和连通性，避免保护区成为孤立的“生态孤岛”。例如，对于洄游鱼类，其洄游路线上的各个关键栖息地都应纳入保护范围。此外，协定还规定了海洋保护区的管理和监督机制，确保保护区的保护措施能够得到有效实施。为了提高划设的科学性，协定鼓励各国加强海洋科学研究，共享海洋生态数据。（三）环境影响评估的要求环境影响评估是预防和减少人类活动对海洋环境造成损害的重要工具。BBNJ协定要求，任何可能对公海及国际海底区域海洋生物多样性产生重大影响的活动，都必须进行环境影响评估。评估内容包括活动的潜在环境影响、可能的风险以及相应的缓解措施等。与以往的相关规定相比，BBNJ协定的环境影响评估要求更加严格和全面。它不仅要求评估活动对当地生态系统的直接影响，还要求考虑其对全球海洋生态系统的间接影响，例如气候变化背景下的累积影响。此外，协定还规定了公众参与和信息披露的机制，确保评估过程的透明度和公正性。各国在进行环境影响评估时，应充分听取相关利益方的意见，并将评估结果向国际社会公开。（四）能力建设与技术转让发展中国家在海洋生物多样性保护和可持续利用方面往往面临着技术、资金和人才等方面的瓶颈。BBNJ协定高度重视能力建设和技术转让，将其作为实现协定目标的重要保障。协定规定，发达国家应向发展中国家提供必要的技术支持和资金援助，帮助其提高海洋科学研究、监测和管理能力。具体措施包括建立技术转让平台、开展培训项目、提供设备和物资等。例如，发达国家可以向发展中国家提供先进的海洋监测技术，帮助其更好地了解公海的生态状况；还可以通过合作研究项目，培养发展中国家的海洋科研人才。此外，协定还鼓励发展中国家之间开展南南合作，共享经验和技术。三、协定的实施现状与挑战（一）各国的批准与国内立法进展BBNJ协定通过后，各国的批准进程成为其能否生效的关键。根据协定规定，至少需要60个国家批准，协定才能正式生效。截至2026年3月，已有超过50个国家签署了协定，其中约30个国家完成了国内批准程序。一些海洋大国如美国、中国、欧盟等都积极推动协定的批准工作，为其他国家树立了榜样。在国内立法方面，各国也在积极行动。例如，欧盟已经开始制定相关的法规，将BBNJ协定的要求转化为欧盟内部的法律条文；中国则在《海洋环境保护法》的修订过程中，充分考虑了协定的相关规定，加强了对公海海洋生物多样性的保护。然而，对于一些发展中国家来说，国内立法面临着诸多困难，包括缺乏专业的法律人才、立法程序繁琐等。（二）实施过程中的资金与技术难题尽管BBNJ协定设立了多边惠益分享基金，但目前基金的资金规模仍然有限。据估计，全球每年至少需要100亿美元的资金才能有效实施协定的各项措施，而目前基金的资金来源主要依赖于各国的自愿捐款，远远无法满足需求。此外，技术转让也面临着诸多障碍。发达国家的企业往往担心技术转让会损害其商业利益，因此在技术转让方面积极性不高；而发展中国家则缺乏吸收和应用先进技术的能力，导致技术转让的效果不佳。（三）国际合作与协调的挑战BBNJ协定的实施需要各国之间的密切合作与协调，但在实际操作中，各国之间的利益分歧仍然存在。例如，在海洋保护区的划设过程中，一些国家可能会出于自身利益的考虑，对提案提出反对意见；在海洋遗传资源的惠益分享方面，发达国家和发展中国家之间也可能会因为利益分配问题产生矛盾。此外，不同国际组织之间的协调也存在问题。目前，涉及公海治理的国际组织众多，如联合国粮农组织、国际海事组织等，这些组织之间的职责划分不够清晰，容易出现重复工作或监管空白的情况。四、协定的发展趋势与未来展望（一）全球海洋治理体系的完善BBNJ协定的通过标志着全球海洋治理体系进入了一个新的阶段。未来，协定将与《公约》以及其他相关国际公约和协定相互补充，形成更加完善的全球海洋治理框架。随着协定的实施，各国将在公海生物多样性保护方面形成更加统一的行动准则，减少因规则不一致而导致的国际争端。同时，协定的实施也将推动全球海洋治理从传统的“以资源开发为中心”向“以生态保护为中心”转变，实现海洋资源的可持续利用。（二）技术创新与应用的推动科技的发展将为BBNJ协定的实施提供有力支持。例如，卫星遥感技术可以用于监测公海的生态状况，及时发现非法捕捞、海洋污染等问题；基因测序技术可以帮助科学家更好地了解海洋遗传资源的多样性和价值，为海洋遗传资源的保护和利用提供科学依据；人工智能技术则可以用于分析海量的海洋生态数据，为海洋保护区的划设和管理提供决策支持。未来，随着这些技术的不断创新和应用，公海生物多样性保护的效率和效果将得到显著提高。（三）公众参与意识的提升公众参与是海洋生物多样性保护的重要力量。随着环保意识的不断提高，越来越多的公众开始关注公海的生态状况，并积极参与到相关的保护活动中。例如，一些环保组织通过开展宣传教育活动，提高公众对BBNJ协定的认识；一些志愿者则参与到海洋垃圾清理、海洋生物监测等实际行动中。未来，公众参与将在BBNJ协定的实施中发挥更加重要的作用，形成政府、企业和公众共同参与的多元治理格局。（四）面临的挑战与应对策略尽管BBNJ协定的未来发展前景广阔，但仍然面临着诸多挑战。气候变化是其中最大的挑战之一，海水温度升高、海平面上升等问题可能会导致公海生态系统发生不可逆转的变化。为了应对这一挑战，各国需要加强在气候变化领域的合作，减少温室气体排放，同时采取适应性措施，提高公海生态系统的韧性。此外，非法、未报告和无管制的