政策性银行服务战略转型与高质量发展研究（年）行业报告

政策性银行服务战略转型与高质量发展研究（2026-2028年）行业报告

一、导论：政策性金融在新发展格局中的战略锚定

（一）时代背景与战略定位的重塑

进入2026年至2028年这一关键历史区间，中国经济正处于从“十四五”规划圆满收官向“十五五”规划全面铺开的承上启下阶段。在全球政治经济格局深度调整、国内经济发展模式加速向高质量发展范式切换的宏观背景下，政策性银行作为我国金融体系中的“压舱石”与战略导向工具，其功能定位与服务模式正经历着前所未有的深刻变革。传统的“补充商业金融”的定位已无法满足新时代的要求，政策性银行服务正被重新定义为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是落实国家重大战略、跨周期和逆周期调节的关键抓手，更是应对外部环境不确定性、提升国家竞争力的核心金融力量。2026年初的多家政策性银行工作会议均明确指出，要强化政治担当，做优业务专长，积极践行职责使命，持续巩固政策性业务主体地位，这标志着行业已从规模扩张转向深度服务国家战略的内涵式发展新阶段-1-7。

（二）研究范畴与核心议题界定

本报告聚焦于中国三家政策性银行——国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行在2026至2028年这一特定时期的服务模式创新、战略转型路径及高质量发展成效。研究的核心议题将围绕政策性银行如何在服务建设现代化产业体系、推进新型工业化、发展新质生产力、建设强大国内市场、扩大高水平对外开放等国家战略中发挥不可替代的作用。报告将深入剖析其在新“55311”结构指标下的业务布局逻辑，探讨其在金融“五篇大文章”（科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融）中的独特实践，并前瞻性地分析在构建与中国式现代化相适应的政策性金融服务体系中面临的挑战与应对策略-5-10。本报告旨在为金融监管部门、政策性银行自身、学术研究机构以及关注中国金融改革的各方提供一个兼具理论深度与实践指导价值的全景式参考。

二、顶层设计：政策性金融功能的深化与拓展

（一）从项目融资到战略规划师的跃迁

在2026-2028年间，顶尖的政策性银行服务将不再局限于传统的项目评估与资金投放，而是向“国家战略规划师”和“重大项目集成商”的角色演进。国家开发银行提出的“强、进、新、优”经营思路，正是这一理念的集中体现。这意味着政策性银行需要深度嵌入国家战略的制定与实施过程，从单纯的资金提供者转变为包括融资、融智、招商、产业导入在内的综合服务方案提供商。例如，在服务区域协调发展战略时，银行不仅提供基础设施建设贷款，更会参与区域产业规划的顶层设计，利用其信息资源优势，引导生产力布局优化，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。这种角色的转变要求政策性银行具备更强的宏观经济研判能力、产业分析深度以及跨领域资源整合能力-5-10。

（二）服务边界向“投资于人”与“投资于物”并重

传统政策性银行服务多聚焦于“投资于物”，即基础设施、重大工程等硬件建设。而在新的发展阶段，服务边界正显著向“投资于人”拓展，强调投资于物与投资于人的紧密结合。这反映在加大对教育、医疗、养老等民生领域的金融支持，以及通过支持县域城镇化、促进就业创业等方式，将金融资源转化为提升人力资本、增强社会凝聚力的动力。例如，在服务乡村振兴战略中，农业发展银行除了支持高标准农田建设、水利设施等“物”的投入外，更加大了对乡村特色产业发展、农村人居环境整治、农业转移人口市民化等“人”的发展需求的支持力度，通过金融赋能，激发人的创造力和活力，实现城乡融合发展的良性循环-1-7。

（三）新型政策性金融工具的创设与精准投放

为了应对复杂多变的经济形势和多元化的战略需求，政策性银行在2026-2028年将更加注重金融工具的研发与组合应用。中国进出口银行提出的“全力落实新型政策性金融工具投放”即是例证-1-7。这些新型工具不仅包括传统的信贷、担保，更涵盖了夹层融资、特殊目的载体投资、绿色发展基金、产业链引导基金等多种形态。其核心特征是精准性与杠杆效应，即通过结构化设计，以有限的政策性资金引导和撬动更大规模的社会资本共同投向国家急需发展的重点领域和薄弱环节，如基础科学研究、关键核心技术攻关、前沿技术产业化等。这种工具创新不仅放大了政策效能，也推动了政府与市场关系的良性互动，形成了财政政策与货币政策合力效应的微观基础。

三、三大银行差异化战略格局与服务特色

（一）国家开发银行：基础设施银行与制造业新名片的融合

国家开发银行在2026年工作会议中明确了围绕服务建设五大领域基础设施，做好金融“五篇大文章”，并着力打造制造业业务、城市更新业务、全域土地综合整治业务等“三张新名片”-5-10。这一战略布局清晰地描绘了其未来三年的核心服务路径。在基础设施领域，服务重心正从传统“铁公基”转向新型基础设施，如算力中心、数据中心、特高压、充电网络等。在制造业领域，则将重点支持产业链基础再造、重大技术装备攻关、产业基础再造等关乎国家产业安全的核心环节。城市更新与全域土地综合整治业务，则体现了其在推动内涵式、集约化、绿色化的城市发展新路径中的作用，通过整合资金、平衡收益、重构功能，助力城市提升综合承载能力和可持续发展能力。这“三张新名片”与“五大领域基础设施”共同构成了国开行服务新型工业化与城镇化战略的完整拼图。

（二）中国进出口银行：国际贸易竞争力与境外业务核心力

中国进出口银行在未来三年的核心任务是强化政治担当，做优业务专长，持续巩固政策性业务主体地位，并全力提升境外业务核心竞争力-1-7。面对全球贸易保护主义抬头和产业链重构的趋势，进出口银行的服务重点将从支持一般贸易出口转向支持高技术、高附加值产品，特别是大型成套设备、高铁、核电等“中国创造”的出口。在境外业务方面，核心竞争力体现在对海外工程承包、跨境投资、跨国并购的深度金融服务能力，以及对新型离岸国际贸易、跨境电商等外贸新业态新模式的快速响应与支持。2026年初该行与江西电建的交流，正是这种聚焦绿色能源、助力企业“走出去”的典型案例，体现了其将绿色标准与海外项目融资相结合的前瞻性实践-9。此外，通过加快“两地三中心”数据中心建设，该行正以数字基础设施的完善来支撑其全球服务能力与风险管控能力的提升-8。

（三）中国农业发展银行：粮食安全与绿色低碳的乡村赋能

中国农业发展银行的服务重心始终围绕国家粮食安全、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、农业现代化以及农业农村建设等核心领域。在2026-2028年，其服务特色将更鲜明地体现在“绿色”与“科技”的双轮驱动上。以农发行西藏分行支持超高海拔光热光伏一体化项目为例，该项目不仅是对清洁能源的直接支持，更是通过政策性金融解决极端环境下的能源难题，为当地生态保护、经济发展与民生改善提供了可持续的动力-4。这种“绿色信贷”实践，超越了单纯的污染防治，上升到生态系统生产总值提升的高度。同时，农发行正积极运用物联网、卫星遥感等数字技术，创新生物资产抵押、农业碳汇预期收益权质押等金融产品，将金融活水精准滴灌至农业全产业链，推动农业生产的数字化、智能化转型，为传统农业注入新质生产力。

四、金融“五篇大文章”的政策性银行实践路径

（一）科技金融：支持自主可控的现代化产业体系

政策性银行在科技金融领域的使命，在于发挥“国家队”的引领作用，支持那些周期长、风险高、商业金融覆盖不足但关乎国家战略科技力量建设的关键领域。这包括对“卡脖子”技术攻关的全周期融资支持，对重大科技基础设施、国家实验室等创新载体的长期投入，以及对科创企业从研发、中试到产业化的全链条金融服务。政策性银行通过设立专项科技信贷、发行科技创新主题金融债、与产业基金投贷联动等方式，构建起多层次、广覆盖、可持续的科技金融服务体系。其核心逻辑在于，通过政策性资金的率先介入，降低项目初期风险，从而引导和带动风险投资、私募股权等社会资本后续进入，最终形成支持科技自立自强的金融合力-3。

（二）绿色金融：生态产品价值实现的金融引擎

绿色金融是政策性银行的核心优势领域。未来三年，其服务将从支持单一环保项目向构建绿色产业生态、推动生态产品价值实现机制深化转型。具体而言，包括利用卫星遥感、智能传感等技术精确测算项目的碳减排效益，创新基于碳排放权、碳汇收益权的金融产品；探索环境、社会和治理风险（ESG）自动化评级工具，将环境效益内化为融资定价的依据；同时，加大对国家公园建设、流域治理、国土绿化等具有正外部性项目的支持力度。农发行支持超高海拔光伏项目的实践表明，政策性银行正通过金融创新，将偏远地区的阳光、风力等自然资源禀赋转化为可量化、可交易的绿色资产，为生态优势转化为经济优势提供了金融路径-3-4。

（三）普惠金融：服务“毛细血管”与消除“数字鸿沟”

政策性银行的普惠金融服务，侧重于商业金融难以覆盖的“毛细血管”领域和特殊群体。这包括支持偏远地区基础设施建设、扶持带动农户增收的农业龙头企业、为小微企业提供首次贷款和信用贷款等。随着数字金融的普及，政策性银行在普惠金融领域的另一个重要任务是消除“数字鸿沟”。在积极推广线上融资服务、提高审批效率的同时，必须保留必要的线下传统服务渠道，加强适老助残设施建设，确保老年人和农村居民等数字弱势群体能够平等享受到基础金融服务。这种“线上+线下”双轨并行的模式，体现了政策性银行“金融为民”的价值取向-3。

（四）养老金融：布局银发经济与康养基础设施

随着我国人口老龄化程度加深，养老金融成为政策性银行服务的新蓝海。其介入方式主要体现为对养老基础设施建设的重资产投入，如支持综合性养老社区、医养结合机构、老年大学、社区养老服务设施的建设与改造。同时，积极探索与养老产业特点相适应的信贷模式，如针对养老机构前期投入大、回报周期长的特点，提供中长期优惠贷款；探索将养老服务机构的收费权、经营权进行质押融资；支持适老化家居改造、老年辅助器具等银发经济相关产业的发展。政策性银行的长期资金优势与国家应对人口老龄化的战略需求高度契合，使其成为构建多层次养老保障体系的重要金融支柱-3。

（五）数字金融：构建智能化、安全化的金融新基建

数字金融不仅是服务手段的创新，更是政策性银行自身高质量发展的必然要求。根据国家金融监督管理总局的部署，政策性银行在未来五年需实现数字化转型取得积极进展，充分发挥数字技术和数据要素的双轮驱动作用-3。这体现在三个层面：一是建设“数字型组织”，成立数字金融领导小组，构建“业、技、数”融合的复合型人才体系；二是构建“智能化风控体系”，将数字风控工具嵌入授信审批、贷后管理等全流程，实现对风险的早识别、早预警；三是推进“数字新基建”，前瞻布局智能算力网络，建设“两地三中心”架构，为海量数据分析和智能应用提供坚实底座-8。进出口银行的数据中心建设正是这一趋势的具体实践，它不仅是灾备的需要，更是未来承载人工智能、大数据分析等核心业务能力的战略平台。

五、资产负债管理新范式与定价机制

（一）负债端：多元化筹资渠道与成本优化

在利率市场化和金融脱媒的大趋势下，政策性银行的负债管理面临着机遇与挑战。2026-2028年，其筹资策略将更加多元化和精细化。发行政策性金融债依然是主要的资金来源，但债券品种将更加丰富，如发行“碳中和”债、乡村振兴债、科技创新债等主题金融债，精准对应资产端的投向，并向市场传递清晰的政策信号。同时，积极拓展存款来源，加强与财政、社保、央企等大型机构客户的合作，吸收稳定性更强的长期资金。在负债成本管理上，将综合运用多种金融工具优化负债久期结构，通过利率互换等衍生品管理利率风险，力求在保障流动性的前提下，将整体负债成本控制在合理水平，为资产端提供低成本、可持续的资金支撑。

（二）资产端：结构优化与资本集约型发展

资产端的核心任务是围绕国家战略，持续优化信贷结构，将有限的信贷资源精准配置到国家亟需的领域。这要求建立一套动态调整、科学高效的资产组合管理机制。以国家开发银行的新“55311”结构指标为例，该指标体系将服务五大领域基础设施、五篇大文章、三张新名片、一带一路和投资作为战略举措，进行量化考核与推动-5-10。这意味着资产端的增长不再是盲目的规模扩张，而是有明确战略导向的结构优化。同时，资本约束意识日益增强，政策性银行必须走资本集约型发展道路，通过加大中间业务发展、盘活存量资产（如信贷资产证券化）、提升风险加权资产收益率等方式，在有限的资本占用量下实现更大的战略服务效能。

（三）定价机制：体现国家战略导向的风险定价

政策性银行的贷款定价机制，不能简单套用商业金融的成本加成模式，而必须体现鲜明的国家战略导向和逆周期调节功能。其定价不仅要覆盖资金成本、运营成本和信用风险，更要嵌入对项目社会效益、环境效益、战略价值的考量。对于符合国家战略导向、具有显著正外部性的项目（如基础科研、绿色能源、普惠小微），应给予明显的价格优惠，甚至可以低于市场平均利率水平。这实际上是财政贴息、货币政策工具与银行自主定价的协同作用。2026年，随着央行货币政策工具箱的丰富，政策性银行可以更有效地运用结构性货币政策工具（如专项再贷款、再贴现），获得低成本资金来源，从而在资产端提供更具竞争力的优惠利率，精准滴灌实体经济。

六、风险防控体系：从信用风险管理到系统性安全

（一）重点领域风险的前瞻性防控与化解

防控风险是金融工作的永恒主题。在2026-2028年，政策性银行面临的风险环境更为复杂，既有房地产、地方政府隐性债务等传统领域的存量风险化解压力，也有新兴产业波动、产业链外移等带来的增量风险。对此，银行必须构建“全面、主动、智能、敏捷”的风险防控体系-1-7。这意味着对风险的识别要从事后处置转向事前预警，通过大数据、人工智能等技术，提前捕捉风险信号。例如，在化解地方债务方面，政策性银行被赋予了特殊使命，可能通过提供长期、低成本融资置换短期高成本债务，帮助地方政府缓解流动性压力，平滑债务风险，这一过程本身就是对系统性风险的主动化解-6。同时，对于房地产、产能过剩行业等，要坚持“早识别、早预警、早暴露、早处置”的四早原则，制定差异化的风险化解策略，坚决守住不发生系统性风险的底线。

（二）数字化时代的智能风控体系建设

数字金融的深入发展，为风险防控提供了新的技术手段。政策性银行正致力于打造企业级数字化风险管理平台，整合内外部海量数据（包括工商、税务、司法、环保、海关、舆情等），利用机器学习、知识图谱等技术，对客户和项目进行360度全景画像和动态监测。在授信审批环节，智能模型可以基于历史数据和行业知识进行辅助决策，识别潜在欺诈和关联风险。在贷后管理环节，通过对企业经营数据、资金流向、开工情况等高频指标的实时监控，实现对风险变化的秒级响应。这种由“人防”向“技防”的转变，极大地提升了风险识别的精准度和风险处置的时效性-3-1-7。

（三）跨境业务中的国别风险与合规管理

随着中国进出口银行和国家开发银行“走出去”业务的深化，地缘政治风险、国别风险、汇率风险及国际制裁合规风险日益凸显。提升境外业务核心竞争力，首先意味着要具备强大的全球合规管理能力和参与全球金融治理的能力-1-7。这就要求政策性银行建立覆盖全球的国别风险管理体系，动态评估各国的政治稳定性、偿债能力、法律环境变化。同时，必须严格遵守国际反洗钱、反恐融资规则以及东道国的法律法规，完善境外业务的合规审查机制。在面对复杂的国际制裁环境时，要具备快速甄别、精准规避风险的能力，确保海外资产安全和人员安全。此外，加强与多边开发银行、东道国金融机构的合作，通过银团贷款、风险分担等方式分散和控制风险，也是提升跨境风险抵御能力的重要途径。

七、国际合作与全球治理话语权的提升

（一）推动“一带一路”投融资体系的可持续发展

政策性银行是服务高质量共建“一带一路”的主力军。在2026-2028年，其服务将更加突出“高质量”和“可持续”两大关键词。这意味着从追求项目数量转向提升项目质量和综合效益，更加注重项目的经济合理性、债务可持续性和绿色环保标准。在投融资模式上，将积极探索政府与社会资本合作（PPP）的升级模式，更多采用市场化运作方式，引入国际资本共同参与。同时，加强项目全生命周期的环境与社会风险管理，推广绿色基础设施标准，使“一带一路”项目真正成为造福沿线国家的繁荣之路、绿色之路。这需要政策性银行具备强大的全球布局能力、全球产品服务能力以及全球一体化营销能力，能够根据不同东道国的特点和需求，定制化提供“投贷债租证”综合金融服务方案-1-7。

（二）制度型开放与国内外标准的互鉴融合

中国政策性银行在国际舞台上的角色，不仅是资金的提供者，更是规则的参与者乃至制定者。剑桥大学的研究表明，中国的开发性金融机构（包括政策性银行）在运营中呈现出与传统多边开发银行不同程度的趋同性，这种制度同构现象是国际社会与中国互动博弈的结果-2。未来三年，中国政策性银行将在保持自身特色的基础上，更加主动地参与全球金融治理，推动国内外标准体系的互鉴与融合。一方面，将国际上通行的环境与社会保障标准、采购指南、反腐败条款等最佳实践内化为自身业务规范，提升项目的国际认可度。另一方面，也将中国在减贫、基础设施融资、产业园区开发等方面的成功经验提炼为标准，通过知识分享和能力建设，为发展中国家提供可借鉴的“中国方案”，从而在国际发展融资体系中提升话语权和影响力。

（三）应对全球性挑战的金融合作

气候变化、公共卫生危机、粮食安全等全球性挑战，需要国际社会协同应对，政策性金融在其中大有可为。中国政策性银行将加强与世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、新开发银行等多边开发银行的合作，通过联合融资、平行融资、知识合作等方式，共同应对上述挑战。例如，在应对气候变化领域，共同支持发展中国家的可再生能源项目、气候适应型农业和绿色基础设施建设。在维护粮食安全方面，支持农业技术转移、海外粮仓建设、国际物流通道联通。通过这种多层次的国际合作，不仅能够撬动更多资金、分散风险，更重要的是可以促进治理理念的交流与融合，共同构建更加开放、包容、透明、绿色的国际发展融资新秩序。

八、“十五五”规划展望与战略建议

（一）编制面向2030年的高质量发展规划

站在2026年的起点，政策性银行正面临着编制“十五五”时期高质量发展规划的关键任务-5-10。这份规划必须以前瞻性、系统性、战略性的眼光，明确未来五到十年的发展愿景、战略目标、业务布局和改革路径。规划的核心应是如何更好适应中国式现