防范化解债务风险工作实施方案

防范化解债务风险工作实施方案一、总体要求（一）指导思想坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，深入落实中央经济工作会议部署，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念。坚持以推动高质量发展为主题，把防范化解债务风险作为一项重要的政治任务和底线工作来抓。统筹发展和安全，树立系统观念、底线思维，坚持“稳存量、控增量、降成本、促转型”的整体思路，建立健全全口径债务监测监管体系，压实主体责任，强化统筹协调，稳妥有序化解存量债务，坚决遏制新增隐性债务，牢牢守住不发生系统性、区域性债务风险的底线，为经济社会持续健康发展提供坚实保障。（二）基本原则1.坚持底线思维，严控风险。始终把防风险摆在突出位置，增强忧患意识，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。对各类债务风险隐患做到早识别、早预警、早发现、早处置，确保风险可控。2.坚持统筹协调，分级负责。建立健全党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的工作机制。按照“谁举债、谁负责”、“谁家的孩子谁抱”的原则，压实各债务单位和属地管理责任，形成一级抓一级、层层抓落实的责任体系。3.坚持分类施策，精准拆弹。全面摸清债务底数，根据债务期限结构、成本高低、项目性质及偿债资金来源，实行“一债一策”精准管理。区分不同类型债务，采取债务重组、资产盘活、预算安排、经营增收等差异化化解措施，提高化解工作的针对性和有效性。4.坚持远近结合，标本兼治。既要着眼于当前，通过应急措施和短期手段化解急迫风险；又要着力于长远，深化体制机制改革，健全政府举债融资机制，加快融资平台公司市场化转型，建立防范化解债务风险的长效机制。5.坚持依法合规，稳妥有序。严格遵守预算法等法律法规，坚决打破兜底幻觉和刚性兑付预期。在化解过程中，注重程序合规，维护市场秩序，妥善处理各方利益关系，确保不引发次生风险和舆论危机。二、工作目标（一）总体目标通过实施本方案，力争在未来3至5年内，全面优化债务结构，显著降低债务成本，有效缓释偿债高峰压力。隐性债务增量得到坚决遏制，存量债务化解取得实质性进展，融资平台公司经营性债务风险实现可控，政府债务率保持在合理区间，债务管理体系更加健全，形成良性循环的可持续发展机制。（二）具体指标1.债务规模控制：确保全口径债务规模增长幅度与地区经济发展水平、财政收入增长幅度相匹配。严禁新增隐性债务，违规举债行为清零。2.债务结构优化：通过置换、重组等方式，将高息非标债务占比降至合理水平以下，短期债务占比大幅降低，中长期债务比重稳步提升，实现期限结构与项目回收周期相匹配。3.融资成本降低：通过协商降息、置换低息债券、规范融资中介等手段，力争综合融资成本每年下降一定基点，减轻利息负担。4.偿债能力提升：通过盘活存量资产、提升平台公司造血功能，确保经营性收入对债务本息的覆盖度逐年提高。土地出让收入、国有资产经营收益等偿债来源更加稳固。5.风险等级下调：高风险地区债务风险等级逐步下调，中低风险地区保持安全可控，杜绝发生债务违约事件及区域性金融风险。三、组织领导与职责分工（一）成立工作领导小组成立防范化解债务风险工作领导小组，由主要领导任组长，分管财政、金融、国资的领导任副组长，成员单位包括财政局、发改委、国资委、金融办、审计局、人行、银保监分局及各融资平台公司。领导小组下设办公室在财政局，负责日常统筹、协调、督办和数据汇总等工作。（二）明确部门职责分工1.财政局：牵头负责债务风险日常监控和统计分析；组织编制债务化解规划和年度计划；统筹调度财政资金偿还到期债务；指导各单位规范举债融资行为；负责政府隐性债务管理系统维护。2.发改委：在项目立项审批环节严格把关，对无资金来源的项目不予审批；评估政府投资项目的财政承受能力，防止过度超前建设加剧债务负担。3.国资委：负责监管融资平台公司经营性债务风险；指导推动融资平台公司市场化转型和实体化运营；牵头组织存量国有资产盘活工作，督促平台公司通过资产处置、股权转让等方式筹集偿债资金。4.金融办：负责协调金融机构，保持信贷规模稳定，不抽贷、不断贷、不压贷；推动政银企合作，指导金融机构合规提供融资支持；协调处置非法集资等金融风险。5.审计局：将债务管理情况纳入领导干部经济责任审计范围；定期对债务资金使用效益、化债措施落实情况进行专项审计，揭示违规问题。6.人民银行及银保监分局：负责监测金融机构信贷风险，指导金融机构按照市场化原则配合地方政府化解债务；督促金融机构合规提供融资，防止向违规项目提供资金。7.各融资平台公司及债务单位：作为偿债责任主体，负责制定本单位债务化解具体方案，落实偿债资金来源，按时偿还到期本息；建立内部债务风险预警机制，定期上报债务数据。四、全面摸底与甄别认定（一）开展全口径债务清查组织开展全口径债务摸底排查行动，覆盖所有政府部门、事业单位及国有独资、控股企业。排查范围不仅包括法定政府债券，还包括隐性债务、经营性债务、或有债务以及拖欠企业账款等。通过查阅账目、合同、凭证，逐笔核实债务的金额、期限、利率、债权人、担保方式、资金用途及偿债资金来源，确保数据真实、准确、完整，不重不漏。（二）建立债务管理台账在摸清底数的基础上，依托政府债务管理系统，建立全口径债务管理总台账。实行“一债一码”动态管理，对每笔债务进行全生命周期跟踪。台账信息应包含债权人信息、债务举借时间、到期时间、余额、年利率、付息频率、项目名称、项目收益情况、偿债计划、风险等级等关键要素。（三）债务风险分类评级根据债务性质、偿还压力及紧迫程度，对债务进行分类。1.按性质分类：分为政府一般债务、政府专项债务、隐性债务、经营性债务。2.按风险程度分类：将债务划分为高、中、低三个风险等级。高风险：临近到期且无明确偿债资金来源、涉及非标高息融资、已出现逾期或违约迹象的债务。中风险：期限结构错配较大、利率高于市场平均水平、依赖借新还旧维持的债务。低风险：期限结构合理、有充足经营性现金流覆盖、符合政策导向的债务。五、重点任务与化解路径（一）坚决遏制隐性债务增量1.严控项目立项。严格执行政府投资项目审批管理规定，对未落实资金来源的公益性项目一律不予审批。对财政承受能力评估论证不足、可能导致债务负担超出限额的地区，除应急救灾等特殊情况外，暂缓审批新上政府投资项目。2.规范融资行为。严禁通过企事业单位违规举借债务，严禁通过PPP、政府购买服务等名义变相举债，严禁通过金融机构违规出具融资函、承诺函、安慰函等。严禁以任何形式要求金融机构为政府违规融资提供担保或承诺。3.加强预算约束。将政府债务全部纳入预算管理，公益性项目融资严格在限额内申请发行政府债券。经营性项目融资坚持市场化原则，由融资平台公司独立决策、自负盈亏，政府不承担偿债责任。（二）稳妥化解隐性债务存量1.财政预算统筹偿还。对由政府承担偿还责任的隐性债务，统筹一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等资金，制定年度偿还计划。将超收收入、盘活财政存量资金、清理结余资金优先用于化解高息、短期隐性债务。2.项目运营收入偿还。对具有一定收益的公益性项目，推动完善价格调整机制和财政补贴机制，提升项目自身造血能力。将项目产生的经营性净收益、特许经营权转让收入等专项用于偿还对应债务。3.转化为企业经营性债务。对适宜由企业运营且具有稳定现金流的隐性债务，在剥离政府融资职能、明确不承担政府兜底责任的前提下，按照市场化原则，依法合规将其转化为融资平台公司的经营性债务，由企业利用自身收益和资产进行偿还。4.借新还旧平滑过渡。在符合国家政策规定的前提下，积极协调金融机构，通过发行地方政府专项债券置换符合条件的隐性债务。对于融资平台公司的经营性债务，协调银行机构通过期限调整、贷款重组等方式，平滑偿债曲线，缓解短期偿债压力。（三）大力盘活存量资产1.全面清查闲置低效资产。对行政事业单位及国有企业的闲置土地、房产、厂房、设备等资产进行全面清查，建立资产盘活清单。2.多方式市场化处置。综合运用资产证券化（ABS）、不动产投资信托基金（REITs）、股权转让、租赁、拍卖等方式，盘活存量资产，回笼资金用于化解债务。重点支持交通、水利、仓储物流等基础设施领域存量资产通过REITs上市。3.注入优质资产。将分散在不同部门、不同单位的优质经营性资产，通过划转、作价入股等方式注入融资平台公司，做大做强国企资产规模，提升其信用评级和融资能力，增强偿债保障。（四）推动融资平台市场化转型1.剥离政府融资职能。明确融资平台公司不再承担为政府举债融资的职能，不再为公益性项目融资。政府不得通过平台公司违规举债，平台公司不得向金融机构出具任何形式的政府担保函。2.分类推进转型。按照“只减不增”的原则，对空壳类平台坚决予以清理注销；对主要承担公益性项目融资且无经营性业务的平台，通过整合重组逐步退出；对兼有公益性和经营性业务的平台，通过注入资产、引入战略投资者等方式，推动其转型为一般国有企业。3.增强造血能力。引导转型后的平台公司聚焦城市运营、产业投资、金融服务等主业，参与市场竞争，通过市场化经营获取合法收益。建立现代企业制度，完善法人治理结构，实行市场化选人用人机制和薪酬激励约束机制。（五）优化债务期限结构与降低成本1.开展高息债务置换。全面梳理存量债务中利率高于银行贷款基准利率上浮一定比例的非标融资和高息贷款，积极对接政策性银行和大型国有商业银行，争取通过低息长期贷款进行置换，切实降低利息支出。2.协调金融机构让利。加强与债权银行的沟通协调，按照市场化、法治化原则，对暂时困难但有发展前景的企业，通过展期、续贷、调整还款计划等方式给予支持，并适当降低利率，减轻企业负担。3.规范中介服务费用。严厉查处融资过程中的违规收费、附加条款等行为，取消不必要的担保、评估、公证等中介环节，降低综合融资成本。六、风险监测与预警响应机制（一）建立动态监测指标体系构建债务风险动态监测指标体系，重点监测以下指标：1.债务率：衡量债务规模与综合财力的匹配度。2.偿债率：衡量当年还本付息额与当年可支配财力的比例。3.逾期债务率：衡量逾期债务余额占总债务余额的比例。4.利息保障倍数：衡量经营性收益对利息的覆盖程度。5.现金流覆盖率：衡量经营性现金流对债务本息的覆盖程度。（二）实施风险分级预警根据监测指标结果，将债务风险等级划分为四个等级，并对应不同的预警信号和响应措施：1.绿色区域（安全）：各项指标处于安全区间。保持常态化监测，维持现有政策力度。2.黄色区域（关注）：部分指标接近警戒线。启动关注级响应，进行风险提示，要求相关单位分析原因，制定整改措施，暂停高风险项目审批。3.橙色区域（重点关注）：多项指标超过警戒线或出现单一高风险点。启动重点关注级响应，约谈责任单位主要负责人，责令其制定详细的化债方案和应急预案，暂停除民生急需外的所有新上项目，严格控制新增融资。4.红色区域（高风险）：指标严重超标或发生违约风险。启动紧急响应机制，由领导小组直接介入指挥，实施债务规模和融资“双管控”，开展资产紧急处置，协调金融机构紧急流动性支持，必要时进行财政重整。（三）建立应急响应预案制定债务风险突发事件应急处置预案，明确应急启动条件、指挥体系、处置流程和保障措施。1.流动性救助。当出现短期流动性缺口时，启动应急周转金，协调金融机构提供过桥贷款，确保资金接续。2.资产紧急变现。在紧急状态下，依法依规对部分非核心资产进行快速处置变现，筹集应急资金。3.债务重组谈判。与债权人委员会启动紧急谈判，协商债务展期、利息减免或债转股等方案，避免刚性兑付断裂引发连锁反应。七、长效机制与制度建设（一）硬化预算约束机制严格执行《中华人民共和国预算法》，将政府债务分类纳入全口径预算管理。加强年度预算与中长期规划的衔接，对政府投资项目中未纳入预算的资金来源一律不予安排。建立跨年度预算平衡机制，确保偿债资金来源稳定可靠。（二）建立跨部门联合监管机制强化财政、发改、国资、金融、审计等部门的信息共享和联合监管。定期召开联席会议，通报债务管理情况，研究解决重大问题。利用大数据技术，打通各部门数据壁垒，实现对债务项目从立项、融资、建设到运营、偿还的全过程穿透式监管。（三）完善考核问责机制将债务风险防范化解工作纳入领导班子和领导干部综合考核评价体系。建立债务风险终身问责制和倒查机制。对违规举借债务、违规担保、弄虚作假、化债不力、造成重大损失或恶劣影响的，依规依纪依法严肃追究相关责任人的责任。（四）推进信息公开透明依法定期公开政府债务限额、余额、结构、使用情况及偿还计划等详细信息。督促融资平台公司依法依规披露公司债券、中期票据等融资工具的财务信息，主动接受社会监督，打造“阳光债务”。八、保障措施（一）加强组织保障各相关单位要高度重视防范化解债务风险工作，主要负责人作为第一责任人，要亲自部署、亲自过问、亲自协调。领导小组办公室要加强统筹协调，定期通报工作进展，对工作推进不力的单位和个人及时督导督办。（二）加强政策保障积极争取上级政策支持和资金倾斜，用足用好地方政府专项债券、中央转移支付等政策工具。研究出台支持资产盘活、平台转型的配套政策，在税费减免、产权过户、工商变更等方面给予便利。（三）加强人才保障加强对财政、金融、国资等领域专业人才的引进和培养，特别是熟悉债务管理、资本运作、资产证券化的复合型人才。定期组织业务培训，提