突发事件风险管理 课件 第三章 发达国家突发事件管理

第三章发达国家突发事件风险管理序言20世纪90年代以来，美国、英国、德国、加拿大等发达国家先后出台了政府突发事件风险管理方面的法律法规、风险评估指南和指导性文件，在加强组织机构建设、构建政府突发事件风险管理标准化体系、开展国家突发事件风险评估等方面不断创新，持续强化突发事件风险评估的基础性地位，充分运用风险评估模型和信息技术，统一规范突发事件风险管理工作，实现不同地区、部门和层级协调联动、公开透明，提高政府突发事件风险管理的科学化、规范化、系统化水平，成效显著。本章主要说明美国联邦政府突发事件风险管理的发展历程、主要做法以及启示与借鉴、风险评估模型；以纽约市自然灾害风险管理为例，介绍美国地方政府突发事件风险管理的主要做法以及启示与借鉴；说明英国联邦政府突发事件风险管理的发展历程、主要做法以及启示与借鉴；以伦敦市为例，介绍英国地方政府突发事件风险管理的主要做法以及启示与借鉴；分析德国突发事件风险管理的发展历程、主要做法以及启示与借鉴；阐明加拿大突发事件风险管理的主要做法与风险评估模型；说明日本突发事件风险管理的发展历程、主要做法；以东京市基于社区的地震灾害危险度评估体系为例，介绍日本地方政府突发事件风险管理的主要做法及特点。目录CONTENTS美国突发事件风险管理1英国突发事件风险管理2德国突发事件风险管理3加拿大突发事件风险管理4日本突发事件风险管理53.1美国突发事件风险管理01PARTONE3.1.1美国联邦政府突发事件风险管理（1）01发展历程20世纪90年代，美国联邦政府就已经将风险管理应用到政府工作中。“9·11”事件之后，美国联邦政府高度重视国土安全风险2006年，美国国土安全部牵头，与国务院、国防部、能源部、司法部、商务部、财政部、环保部等联邦部门共同起草并发布了《国家基础设施保护计划》（NIPP），该计划提出了一个全面的风险管理框架，界定了联邦政府部门及地方政府的职责。2008年，美国国土安全部成立风险管理与分析办公室（RMA），以强化联邦政府国土安全风险管理，支持国土安全的相关任务。在修订的《国家基础设施保护计划》（2009版）中，进一步明确了国土安全防护中统一的风险管理框架，并强调依据该框架对损失、弱点和威胁信息的相关处理程序来确立对国家或部门风险的全面、系统、适当的评估。2011年3月11日发生的东日本大地震对美国社会产生了强烈震动，美国参议院迅速召开了专门听证会，考虑如何应对类似的重特大突发事件风险。3.1.1美国联邦政府突发事件风险管理（2）02主要做法第一，推进国土安全风险管理标准化。一方面，规范国土安全风险术语标准；另一方面，促进安全风险的沟通和交流。第二，加强关键基础设施的风险管理。首先，促进国土风险管理领域的相互协作；其次，推动开展全面风险评估。再次，促进公共资源的有效分配和投入。启示与借鉴第一，重视突发事件风险管理专门组织机构和职能建设。首先，提供风险分析。其次，提升合作伙伴的风险管理能力。再次，促进国土安全风险管理的一致性和协调性。第二，促进突发事件风险管理与绩效管理、财政预算支持有机有效结合。一方面，以开展风险管理为基础，把风险评估作为开展国土安全项目建设和获得相应预算支持的前提条件；另一方面，以促进风险管理为着力点，加强绩效管理。对于我国而言，今后应借鉴美国的做法和经验，在应急管理、食品安全、互联网管理、城市规划、重大项目建设、社会稳定等领域加强风险管理，建立和强化风险管理、绩效管理和预算支持相配合的制度设计。3.1.2美国地方政府突发事件风险管理：以纽约市自然灾害风险管理为例03纽约市自然灾害风险管理的主要做法纽约市是美国的金融经济中心、最大城市和港口，同时也是世界最大城市，面临着暴雪、飓风、洪灾、地震等各种各样自然灾害的威胁。针对所面临自然灾害风险的新类型、新趋势和新特点，根据美国联邦政府的统一要求和指导意见，纽约探索建立了由市应急办牵头、30多家机构参与的，规范有序、综合协调、依靠科技、公开透明的城市自然灾害风险管理体系。纽约市自然灾害风险管理的组织架构与减灾规划编制机构相融合。纽约市自然灾害风险管理的工作流程，按照联邦应急管理署（FEMA）的统一要求，主要包括确认风险、描述风险、评估潜在损失三个步骤。纽约市自然灾害风险管理的启示与借鉴第一，规范有序，将风险评估与减灾规划、应急预案编制有机结合。第二，综合协调，由纽约市应急办牵头、相关政府部门和社会机构积极协同配合。第三，依靠科技，依托各种灾害损失评估模型进行全过程风险评估。第四，公开透明，及时告知风险评估结果，建立社会各界有序参与风险管理和减灾规划编制的沟通平台。3.1.3美国突发事件风险评估模型04美国突发事件风险评估模型发展较成熟、应用较为广泛、综合性较强的主要有两种：HAZUSMH模型、CVAT模型。HAZUSMH(hazardsUS

multihazard)

是由美国联邦应急管理署和国家建筑科学研究院联合开发的标准化多灾害损失估计方法。该模型根据现有的关于地震、洪水和飓风等灾害影响的科学和工程技术知识进行损失估计，是建立在地理信息系统平台上的一种全面的风险分析工具软件包。HAZUSMH风险评估模型包括五个步骤：识别风险(identifyhazards)；风险分析(profilehazards)；关键资产分析(inventoryassets)；估计损失(estimatelosses)；风险减缓(considermitigationoptions)。CVAT(communityvulnerabilityassessmenttool)模型是由美国国家海洋和大气管理局提出的旨在为风险减缓措施提供技术支持的风险评估方法，已在美国多个州及地区使用。CVAT模型包含七个基本步骤：风险识别；风险分析；关键设施分析；社会分析；经济分析；环境分析；减灾机会分析。3.2英国突发事件风险管理02PARTTWO3.2.1英国联邦政府突发事件风险管理（1）01发展历程自20世纪90年代以来，面临国内外社会变革冲击和综合性风险压力，英国政府相继出台了多个指导文件和标准推进突发事件风险管理在公共部门的实践，以此建立风险共识，促进公共服务水平提升。2001年7月，英国内阁办公室新设立内阁国民紧急事务秘书处（CivilContingenciesSecretariat，CCS），具体负责全国风险管理宏观政策制定以及跨部门、跨机构的综合协调工作，对全国各地区、各部门的风险评估进行统一指导和协调。2002年，英国内阁国民紧急事务秘书处会同英国业务持续协会制定了《业务持续管理行为规范》。2002年9月30日，英国风险管理协会、保险和风险经理协会、公共部门风险管理论坛联合推出了一份风险管理准则。2002年11月，英国内阁战略部门发布《提升政府风险管理能力的报告》，该报告倡导政府部门“两年风险计划”，该计划涵盖了英国政府20多个主要部门，成为英国政府风险管理标志性纲领文件。自2004年以来，英国政府先后出台了《民事紧急状态法》《应急管理准备和响应指南》《应急管理恢复指南》等法规和文件，使中央政府风险管理能力得到显著提高。2008年2月，英国内阁办公室战略中心发布《实现英国的潜力：未来对英国的战略挑战》报告。2010年5月，英国卡梅伦内阁建立了国家安全委员会。02主要做法第一，加强突发事件风险管理的组织机构体系建设。第二，形成以复原力为核心的全面风险管理框架。第三，按照“中央—地区—地方”三级风险管理架构进行分级管理。中央、地区和地方三个层级按照职责分工，建立不同的风险管理组织，分级开展突发事件风险管理工作。启示与借鉴第一，强化中央政府的风险管理职能。第二，注重提高政府的业务可持续管理能力。第三，重视国家突发事件风险评估制度建设和公共风险沟通工作。对于我国而言，今后应借鉴英国的做法和经验，推动强化各级政府应急管理机构的风险管理职能，探索在应急管理机构内部设置相关职能部门，研究统筹考虑和推动风险管理工作，建立和完善相关的政府风险管理制度，制定政府风险管理准则或指南，努力推动政府的整体风险管理建设工作。3.2.1英国联邦政府突发事件风险管理（2）3.2.2英国地方政府突发事件风险管理：以伦敦市为例03主要做法第一，健全伦敦城市突发事件风险管理的组织架构。第二，规范伦敦城市突发事件风险管理的流程和方法。第三，加强伦敦城市突发事件风险登记册的管理。启示与借鉴第一，关口前移，突出风险评估在应急管理工作中的核心地位。第二，强化法制，为风险管理工作提供明确的法律要求和有力的法律保障。第三，统一规范，实现从中央到地方的有效整合和相互兼容。第四，跨域合作，实现不同地区、不同部门和不同层级之间的协调联动。第五，公开透明，实时更新和及时发布风险评估结果和登记情况。3.3德国突发事件风险管理03PARTThree3.3.1发展历程01在2002年德国“易北河洪灾”发生以后，德国联邦与各州政府通过深入调查，发现全国的民防（civildefence）和灾难防护（disasterprotection）系统在联邦与各州协调等方面存在不少问题。为了加强灾难救助工作，2002年12月德国政府公布了《公民保护新战略》。2002年，联邦内政部编写了《德国危害预测手册》，该手册简单列出了所有可能由技术性因素、人为因素、自然因素等方面引起的重特大突发事件；同时，在一些无地域界限的灾害风险方面（比如传染病、关键性基础设施受损等），联邦政府开始统一为各州提供专业的风险分析和预测指导。为了保障风险分析工作顺利进行，德国联邦政府在法律规定、组织领导等方面采取了一系列措施。为了整合风险分析方法、降低风险管理成本，德国联邦公民保护与灾难救助局受托负责开发统一的风险分析方法。3.3.2主要做法02根据《公民保护中的风险分析方法》（2010）公布的做法，德国试图按照统一的方法与标准来评估各种类型突发事件的风险等级。该方法主要是以突发事件的发生可能性和损害规模为基础，将风险划分为4个等级。通过比较各种突发事件的风险等级，在同一张风险矩阵图内形象化地显示风险分析结果，可以为应急决策者快速做出决定提供相关参考。具体来说，德国突发事件风险管理的主要做法包括3个步骤：评估突发事件发生的可能性；确定突发事件的损害规模；划分风险等级并绘制风险矩阵图。颁布《公民保护中的风险分析方法》（2010）以后，根据各方反馈意见，德国进一步完善了突发事件风险分析方法，重点加强调整各项风险损害参数，基于地理信息系统绘制风险地图，增设风险扫描线功能等。首先，根据实际工作需要重新调整了损害参数设置；其次，尝试利用地理信息系统绘制风险地图以辅助风险分析，使其更加精准与可视化；最后，运用风险扫描线以直观的方式将各项损害参数等级显示出来。3.3.3启示与借鉴03第一，加强对突发事件风险管理工作的统一领导。2009年修订完成的《公民保护和灾难救助法》明确赋予联邦政府开展风险分析的法定责任，为突发事件风险分析工作奠定了坚实的法律基础。第二，注重整合各类社会资源，开展突发事件风险管理工作。德国政府在风险管理工作中注重整合国内外的各类资源，充分借鉴和吸收国内外风险管理的经验和先进技术。一方面，整合政府相关的资源，促进各专业机构的广泛参与；另一方面，加强与其他国家和国际组织的经验交流，在风险管理中，充分参考国际标准化组织、欧洲标准化组织、英国标准化组织等机构制定风险管理标准的经验。第三，构建支持政府决策的突发事件风险分析工具。风险分析是风险管理流程中最为关键的环节。3.4加拿大突发事件风险管理04PARTFour3.4.1加拿大突发事件风险管理的主要做法012001年4月，加拿大财务管理委员会秘书处签发了《综合风险管理框架》(IntegratedRiskManagementFramework，IRMF)，以此为标志形成了综合风险管理模式，并在实践中得到了较好的应用。加拿大政府将组织对突发事件风险的认知和管理模式划分为三个层次：第一，危机管理(组织应对已发生的事件)层次；第二，具体业务风险管理(独立地管理具体风险)层次；第三，综合风险管理(组织将风险管理融入战略决策中)层次。为指导整个政府范围内的风险管理活动，《综合风险管理框架》提出了具体实施的四大要素：第一，制订组织的风险规划；第二，建立一种综合风险管理功能；第三，实践综合风险管理；第四，确保持续的风险管理学习。与此同时，基于政府突发事件风险管理形势的系统复杂性，加拿大政府强化了现实风险识别的综合探视与资源整合，探索确立与风险匹配的评估及应对管理模式。3.4.2加拿大突发事件风险评估模型02风险评估是加拿大突发事件风险管理的核心环节之一。风险评估并不是一个线性的过程，而是要根据情形不断改变的。风险评估的输入包括：已有的风险管理计划（例如运营规划、区域应急规划）、已有评估（例如环境扫描、关键性评估、商业影响分析、威胁分析、脆弱性评估、全灾害风险评估）、已有经验和教训、应急能力提升结果。加拿大突发事件风险评估流程包括完成或更新环境扫描、完成或更新关键资产列表、完成或更新威胁和灾害、识别脆弱性、全灾害风险评估五大步骤。第一，完成或更新环境扫描：收集和分析信息，确定风险发生时利益相关者将受到的影响，扫描的环境既包括内部因素，也包括外部因素，第二，完成或更新关键资产列表：对关键资产和服务进行清点、建档，便于后续灾害影响分析。第三，完成或更新威胁和灾害：对所有可能潜在的威胁进行评估，既包括敌对势力，也包括自然灾害、卫生事件、公共事件等。第四，识别脆弱性：评估关键资产在设计、实现和运营等方面的不足。第五，全灾害风险评估：按照发生可能性和后果两个维度对风险进行评估。3.5日本突发事件风险管理04PARTFive3.5.1日本突发事件风险管理的主要做法01由于特殊的地理条件所致，日本是一个地震、海啸、火山爆发等自然灾害多发的国家。日本从中央政府到地方自治政府都有比较完备的防灾计划，各种相关的对策已经作为重要的行政政策被广泛执行。总体来看，日本突发事件风险管理的主要做法，具体体现在以下四个方面：第一，构建并完善以灾害危险度评估为基础的突发事件风险管理体系。在总结以往灾害应对经验教训的基础上，日本逐渐建立健全了一套以灾害危险度评估为基础的突发事件风险管理体系。第二，建立严密、全面的灾情风险监测和信息网络。针对各种常见灾害风险，日本建立了覆盖比较全面的灾情风险监测和信息网络，从而能够对地震、海啸、火山喷发以及恶劣天气灾害风险等提供准确、实时的信息。第三，注重灾情风险评估内容充实化与灾害风险管理综合化。一是灾情风险评估内容充实化；二是灾害风险管理综合化；第四，加强灾害风险沟通和信息公开工作。政府与公众、企业之间的灾害风险沟通和信息公开，是突发事件风险管理的前提和基础。3.5.2日本地方政府突发事件风险管理：以东京市为例02根据《东京都震灾预防条例》的规定，自1975年以来，东京在实践中逐步建立了一套基于社区的地震灾害危险度评估体系，以东京各町丁目为评估对象，通过对建筑物危险度、火灾危险度和应急避难危险度进行分类评估，得出各地的综合危险度，为防灾减灾工作提供科学依据。同时，东京都还编制《防灾措施——防范东京可能面临的危机》等风险防范和应急处置相关的操作指南，供防灾减灾部门和社会各界学习参考，以提高全社会的风险应对能力。东京都都市计划局都市防灾部所发行的《地震相关地域危险度测定调查报告书》。东京基于社区的地震灾害危险度评估，其主要内容包括建筑物倒塌危险度、火灾危险度、避难危险度三个方面。东京都基于社区的地震灾害危险度综合评估，主要包括三项工作流程：首先，对建筑物和地表结构进行分类统计。其次，分别测度建筑物倒塌的危险度、火灾发生和蔓延的危险度、应急避难的危险度。最后，测度综合危险度。根据建筑物危险度、火灾危险度和避难危险度各自的评估结果，最后汇总为综合危险度。本章小节（1）20世纪90年代以来，美国、英国、德国、加拿大等发达国家先后出台了政府突发事件风险管理方面的法律法规、风险评估指南和指导性文件，在加强组织机构建设、构建政府突发事件风险管理标准化体系、开展国家突发事件风险评估等方面不断创新，持续强化突发事件风险评估的基础性地位，充分运用风险评估模型和信息技术，统一规范突发事件风险管理工作，实现不同地区、部门和层级协调联动、公开透明，提高政府突发事件风险管理的科学化、规范化、系统化水平，成效显著。控制风险是制定美国国土安全战略和政策的重要原则，国土安全风险管理的标准化是有效控制风险的前提和基础。成立或确定风险管理的专门机构是开展突发事件风险管理的重要基础。针对所面临自然灾害风险的新类型、新趋势和新特点，根据美国联邦政府的统一要求和指导意见，纽约探索建立了由市应急办牵头、30多家机构参与的，规范有序、综合协调、依靠科技、公开透明的城市自然灾害风险管理体系。美国突发事件风险评估模型发展较成熟、应用较为广泛、综合性较强的主要有两种：HAZUSMH模型、CVAT模型。自2004年以来，英国政府先后出台了《民事紧急状态法》《应急管理准备和响应指南》《应急管理恢复指南》等法规和文件，使中央政府风险管理能力得到显著提高。英国加强突发事件风险管理的组织机构体系建设，已初步形成了以内阁办公室、财政部和政府贸易办公室为核心的组织体系，形成以复原力为核心的全面风险管理框架。本章小节（2）伦敦逐步建立了一套以全面风险登记为基本特点的城市突发事件风险管理体系。德国2009年修订完成的《公民保护和灾难救助法》明确赋予联邦政府开展风险分析的法定责任，为突发事件风险分析工作奠定了坚实的法律基础。根据《公民保护中的风险分析方法》（2010）公布的做法，德国试图按照统一的方法与标准