我国参与全球教育治理的十年回顾与展望

/我国参与全球教育治理的十年回顾与展望【摘要】参与全球教育治理是我国教育对外开放的新举措，也开启了我国教育对外开放的新篇章。2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的颁布，标志着我国进入了参与全球教育治理的新时代，我国参与全球教育治理的意愿、定位和方式都发生了变化。十年来，我国参与全球教育治理的实施路径呈现出多元化的特征，也在一定程度上提高了我国在国际社会中的影响力和话语权，体现了大国责任和担当。但是依然受到“参与赤字”“机制赤字”“参与能力”等方面的限制。基于此，我国应从参与全球教育治理的机制构建、优质教育公共产品的供给、新型教育智库建设，以及国际组织人才培养体系建设等方面着手，进一步提高我国参与全球教育治理的能力。【关键词】《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》；全球教育治理；成效与展望 在全球化时代，教师、学生、课程、资金等教育要素的全球流动，打破了过去相对孤立的国家教育发展格局，而贫困、教育公平、教育质量等共性问题的凸显，也呼唤各国联合起来共同应对，全球教育治理的理念也应运而生。随着联合国教科文组织、世界银行等国际组织在全球教育治理中作用逐渐凸显，目前已经形成了以国际组织为主导的全球教育治理格局。但是全球教育治理的有效实施，“不仅依赖于国际层面机构或组织‘枢纽型’的引领与协调，还离不开国家层面的参与和互动”[1]。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)颁布以来，我国逐渐步入全面参与全球教育治理的新阶段。回首十年，总结我国取得的经验，分析存在的问题，探究未来发展走向，显得必要且紧迫。 一、我国参与全球教育治理的阶段主题 参与全球教育治理，是我国教育对外开放的新举措，也开启了我国教育对外开放的新篇章。近些年，我国政府不断对参与全球治理进行官方表态。《教育规划纲要》在“扩大对外开放”一章中也明确提出，“加强与联合国教科文组织等国际组织的合作，积极参与双边、多边和全球性、区域性教育合作。积极参与和推动国际组织教育政策、规则、标准的研究和制定。”《国家教育事业发展“十三五”规划》和《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》中均明确提出“积极参与全球教育治理”。参与全球教育治理已成为我国教育政策的优先事项，成为《教育规划纲要》实施以来的重要政策主题，我国参与全球教育治理的意愿、定位和参与方式上都将发生根本性变化。 (一)我国参与全球教育治理的意愿：从“被动”到“主动” 参与国际组织是逐渐融入世界权力格局的一种重要方式，也是促进主权国家建立全球视野的路径之一。“截至20世纪90年代，我国作为国际组织成员的数量已经是美国的80%，因此被许多国际组织视为‘积极参与者’。”[2]但是这一“积极参与”仅仅是对参与国际组织数量的呈现，掩盖了接受“西方发达国家主导下的国际规范和标准”而“被治理”的现实。当前，全球教育治理体系已经形成了由多个国际组织和英美教育发达国家为首制定的一套治理规则，并形成了相对固定的治理机制。我国不仅认同了既有的全球教育治理机制的合法性和权威性，还为其常规运行和未来发展提供了重要的物质支撑。作为后发外生型国家，我国有必要以习得先进教育理念和国际教育规则的方式逐渐融入全球教育治理体系，从而为参与全球教育规则制定奠定基础。但是，随着我国整体教育实力的增强以及国际局势的变化，深度参与国际教育组织的规则制定，逐步转变我国在国际组织中被动的“观察员”和“学习者”的角色，向积极的参与者的角色转变已是大势所趋。因此，《教育规划纲要》在呼吁“加强与联合国教科文组织等国际组织的合作，积极参与双边、多边和全球性、区域性教育合作”的同时，号召“积极参与和推动国际组织教育政策、规则、标准的研究和制定”，真正在政策上实现了从“被治理”向“主动参与治理”的转变。 (二)我国参与全球教育治理的定位：从“跟跑”到“领跑” 2008年国际金融危机以来，全球权力格局和全球治理体系之间的关系日益紧张。以我国为代表的发展中国家和新兴市场国家要求提高国际话语权和影响力的诉求也日益强烈。2015年10月，我国首次明确提出全球治理理念，习近平在主持中共中央政治局第27次集体学习时指出：“随着全球性挑战增多，加强全球治理、推进全球治理体制改革已是大势所趋。”2016年《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》发布，明确提出“通过提升发展中国家在全球教育治理中的发言权和代表性，选拔推荐优秀人才到国际组织任职，完善金砖国家教育合作机制，拓展有关国际组织的教育合作空间，积极参与全球教育治理”。2018年6月，在特朗普政府退出伊朗核协议和联合国人权理事会之后，习近平总书记在中央外事工作会议上强调，我国将“积极参与引领全球治理体系改革，打造更加完善的全球伙伴关系网络”。随着我国日益走向世界舞台的中心、美国退出联合国教科文组织等消极政策的实施，“中国在全球教育治理中的地位和作用更加凸显，国际社会对中国担当的期盼更加强烈”[3]。我们需要积极履行大国的国际责任，转变我国在全球教育治理中跟跑者的角色，成为全球教育治理体系变革的推动者和引领者，积极向国际社会贡献我国在教育教学改革中的成功经验。 (三)我国参与全球教育治理的方式：从“参与”到“主导” 随着逐渐融入全球教育治理体系，我国获得了在全球教育治理体系中发挥引领性和主导性作用的历史性机遇。正如前外交部副部长何亚非指出的：“中国需要把握历史机遇，通过更好地参与和改革全球治理机制，发挥建设性引领作用，并将中国国家利益与国际社会的共同利益有机整合，实现由大国向强国转变的中国梦。”[4](P5)经过40余年的改革开放，我国整体实力大幅提升，作为发展中国家和新兴经济体的代表，我们有责任转变“学习者”被动治理的角色，充分发挥大国的特色，引领并主导全球教育治理结构和体系的变革，推动国际教育秩序向着更加公平合理的方向发展。“一带一路”倡议从全球视角规划了沿线国家的发展前景，致力于打造“利益共同体”和“命运共同体”。以“一带一路”教育合作交流为平台，我国开启了主导区域教育治理变革的新阶段。2016年教育部制定的《推进共建“一带一路”教育行动》强调“充分发挥国际合作平台作用，借助联合国教科文组织等国际组织力量，推动沿线各国围绕实现世界教育发展目标形成协作机制”，进一步深化了“一带一路”倡议中提出的“人类命运共同体”在教育领域的实施路线。“一带一路”倡议不仅是我国主导的新一轮全球化浪潮的标志，也重塑了全球教育治理的话语体系，提高了我国在全球教育治理体系中的话语权，因此也改变了我国参与全球教育治理的方式。 二、我国参与全球教育治理的实施路径及阶段性成效 随着中国特色社会主义建设的深入推进以及《教育规划纲要》的贯彻实施，我国对把握和科学认识世界范围内教育发展的趋势越来越重视，通过开展多种形式、多种层次的国际教育交流与合作，逐渐从学习国外先进教育理念、适应国际规则以缩小教育发展的差距，转向输出我国教育经验、参与全球教育规则制定的进程中来。总结十年来我国参与全球教育治理取得的成就，主要体现在如下方面。 (一)践行国际先进教育理念和评价标准，推动我国教育整体发展 提出全球教育治理概念的目的在于认识世界教育的整体态势，以治理的理念来构建本国的教育系统[5](P5)。参与国际组织，以其先进教育理念和评价标准，对我国的教育改革进行指导和评价，从而推动我国教育质量的整体提升，是我国参与国际组织的初衷。《教育规划纲要》实施以来，国际组织对我国教育的指导作用主要体现在： 1.以先进理念引领我国教育发展。20世纪90年代以来，我国作为联合国教科文组织成员国率先承诺在中国普及“全民教育”，普及九年义务教育和扫除青壮年文盲，大力发展农村教育，使我国人口的整体素质得到了进一步提高，为世界全民教育的发展做出了积极贡献。2013年，习近平主席进一步表示将坚定实施“科教兴国”战略，不断扩大投入，努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会。总体来看，联合国教科文组织所倡导的理念和目标与我国教育改革的目标高度契合，推动了我国教育整体水平的提升。2019年全国教育事业发展统计公报结果显示，全国各类高等教育在学总规模达4002万人，高等教育毛入学率达到51.6%。此外，我国学前教育毛入园率在2019年也达到了83.4%，小学学龄儿童净入学率99.94%，初中阶段毛入学率102.6%，高中阶段毛入学率89.5%[6]。目前我国教育总体规模位居世界第一，教育普及程度和人力资源开发状况已位于世界中高收入国家平均水平。 2.对接国际标准推动我国教育质量的提升。在基础教育领域，我国自2009年参加由经济合作与发展组织举行的PISA测试以来，连续两次位居世界第一，这表明我国基础教育质量已经达到了世界一流水平；在高等教育领域，我国于2016年正式成为《华盛顿协议》的第18个正式成员，时隔四年，我国教育部临床医学专业认证工作委员会以“无条件通过”成绩正式获得世界医学教育联合会(WFME)医学教育认证机构认定，标志着我国工程教育和医学教育标准和认证体系实现国际实质等效，工程和医学教育认证质量得到国际认可；在职业教育领域，我国于2010年正式加入世界技能组织，分别在第44和45届世界技能大赛上取得金牌榜、奖牌榜和团体总分第一的好成绩。除此之外，为了履行好我国作为教科文组织2030年教育指导委员会成员国和教育监测指标技术合作专家组成员国的职责，我国于2016年9月发布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，详细阐述了落实包括教育目标在内的17项可持续发展目标的具体方案，积极推动实施联合国2030年可持续发展教育议程。 (二)积极参与国际教育规则、标准和议程制定，在世界教育体系中的话语权不断提升 国际组织不仅是我国获得国际教育资源的重要渠道，也是我国向世界展示教育成就、提升话语权的重要舞台。一是积极参与国际规则的制定。为了顺应经济全球化和教育国际化发展对人员跨国流动的需求，我国与联合国教科文组织及亚太地区有关国家密切合作，率先签署和批准修订后的《亚太地区承认高等教育资历公约》，还派遣专家参与联合国教科文组织牵头的《全球高等教育学历学位互认公约》的起草和制定工作。二是努力在国际平台上推动发展议题的设置。比如，在2015年的联合国发展峰会上，我国与各成员国共同努力通过全球发展合作的纲领性文件—《联合国2030年可持续发展议程》，并进一步参与了联合国教科文组织国际教育发展议程《教育2030行动框架》的制定。三是举办或承办有影响力的国际会议。比如，2012年主办了第三届国际职业技术教育大会，通过了《上海共识》；2015年至今，教科文组织已与我国政府连续举办了三届国际教育信息化大会。我国还与教科文组织合作举办了国际工程科技大会，扩大了我国工程科技在国际上的影响。 (三)向世界贡献中国特色的教育治理理念和方案，展现负责任大国的责任与担当 十年来，随着我国教育综合实力的不断提高，国际社会开始重视我国的教育改革经验，我国也愿意向世界展示中国的教育智慧和中国方案。 第一，提供全球教育治理理念。我国于2013年提出的“一带一路”倡议，在2016年11月17日被写入第71届联合国大会决议，倡议中的“共商、共建、共享”原则在第72届联合国大会上被纳入全球经济治理理念。我国提出的“人类命运共同体”理念和《联合国2030可持续发展议程》的重点目标高度吻合。这表明我国倡导的“人类命运共同体”的理念已经成为国际社会的重要共识，在世界范围内赢得了广泛认同。第二，输出中方教材和人才培养模式。我国上海地区自2009年参与经济合作与发展组织实施的PISA测评以来，连续多年表现抢眼，引起了世界各国的关注。其中，英国政府为了改变本国连年在PISA测试中成绩不佳的现状，在考察了上海基础教育后于2016年7月宣布投入1400万英镑用于引进翻译出版上海基础教育数学教材，并于2017年开始在英国8000所中小学使用上海教材，这是英国人最大的与国际上合作举行的中小学项目[7]。与此同时，上海地区参与的教师教学国际调查(TALIS)也充分展示了上海教师教育的成就，基于此设立了“中英数学教师交流项目”，资助中英数学教师交流，致力于提升数学教育教学质量。第三，积极参与国际教育援助。我国政府历来重视对发展中国家教育领域的援助，教育援助内容主要包括援建学校、提供教学设备和资料、派遣教师、在华培训发展中国家的教师和实习生、为发展中国家的来华留学生提供政府奖学金等。2010年以来，随着教育对外援助的开展，受益国从发展中国家延伸至“一带一路”沿线国家，受益人也包括各级各类学生和教育工作者，教育援助的形式也从早期的基础设施建设、短期教育培训等单项项目向综合性教育援助发展。2016年“中国援南苏丹教育技术合作项目”，就是通过帮助南苏丹制定国家教育战略规划、政策制度、课程标准等，来帮助该国建成现代教育发展体系，帮助其实现全民教育的目标。 (四)以人文交流为纽带，破解参与全球教育治理的文化障碍 中外人文交流已成为我国对外交往的三大支柱之一，也是提高我国对外开放水平的重要途径。十八大以来，党中央高度重视人文交流工作，中外人文交流事业蓬勃发展，有力推动了全球范围内的人文交流与文明互鉴，为我国参与全球教育治理奠定了民意和社会基础。 1.完善中外人文交流顶层设计。2017年7月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于加强和改进中外人文交流工作的若干意见》(以下简称《意见》)，这是党和国家首次针对中外人文交流工作制定的专门文件，为新时代中外人文交流确立了新方向。2017年11月，教育部设立中外人文交流中心，其职责为承担中外人文交流机制项目的具体组织实施，参与组织安排中外人文交流机制高级别会晤、双方会议等活动，宣传推广中外人文交流成果等。二者完善了我国中外人文交流的制度设计和组织安排。 2.实施高级别人文交流机制。《意见》指出，要创新高级别人文交流机制，充分发挥元首外交和首脑外交的引领作用，巩固深化我国同有关国家的人文合作。截至目前，我国已建立中欧、中美、中英、中俄等九大中外人文交流机制，举办了中国-东盟教育周、中国-欧盟国家教育部长会议、第四届中国-东盟国家教育政策对话活动等高级别人文交流机制。所有这些举措，都强调紧紧围绕以我为主，紧紧把握当代中国的客观实际和时代特征，不断扩大中国在世界上的“朋友圈”，提升中华文化的国际话语权和影响力[8]。 3.通过孔子学院宣传中国文化。截至目前，全球已有162个国家(地区)设立了541所孔子学院和1170所孔子课堂。其中，亚洲39国(地区)、非洲46国、欧洲43国(地区)、美洲27国、大洋洲7国等[9]。除此之外，还设立了“新汉学计划”，推动汉学及中国研究等专业领域人才的交流与合作。 (五)积极开展国别和区域研究，加强国际组织人才培养工作 开展国别和区域研究，向国际组织推送人才，是我国扩大教育对外开放、有效参与全球教育治理的迫切需求。 1.开展国别和区域研究。2012年，教育部在28所高校和研究机构设立了42个国别和区域研究培育基地，至今许多基地已为我国培养了大量的外交人才，并在国际教育政策的制定过程中发挥决策咨询的作用。《推进共建“一带一路”教育行动》进一步提出“重点组织开展国别和区域研究，全面加强对沿线国家经济、政治、教育、文化等各方面的了解和理解”，并通过设立“一带一路”沿线国家专项课题。设立“一带一路”沿线国家研究智库报告课题等方式推动相关研究工作。 2.加强国际组织人才的培养。2010年以来，我国政府不断推出新举措加强国际组织人才的培养和派遣，比如《教育部人才工作协调小组2013年工作要点》提出要积极培养和推荐教育系统优秀人才到相关国际组织任职工作；2014年7月，我国与联合国教科文组织签订了青年专业人员与实习人员项目协议，每年资助1-2名青年专业人员和20名实习生到联合国教科文组织工作和实习；2016年《关于加强国际科技组织人才培养与推送工作的意见》提出，从国家层面制定鼓励科研人员参与国际组织任职和国际科技交流的激励机制；2017年8月，《国家留学基金资助全国普通高校学生到国际组织实习选派管理办法(试行)》发布，国家将资助选派或自行联系获得实习岗位、到海外国际组织实习的学生。这些政策文本的出台表明，我国国际组织人才培养工作已经逐渐体系化和制度化。 三、我国参与全球教育治理存在的困境 全球教育治理是在全球化及民主化语境下形成的一种创新管理模式，是世界各国教育智库和国际性教育机构多方参与、共同治理和共同管理的样态，是对各国面临的普遍教育问题和教育公共事务的“共治”过程[10](P26)。随着全球教育治理体系和机制的不断成熟，联合国教科文组织等国际组织也不再是单向地输出，以中国为代表的发展中国家和新兴市场国家也不断增强双方与多方的协调与互动，这种双互动本就是全球教育治理的基本特征之一。但是这种“共治”模式，却受到国际组织“参与赤字、机制赤字”以及主权国家参与能力不足等方面的牵制。 (一)我国参与全球教育治理面临“参与赤字”危机 所谓参与赤字主要指的是全球教育治理机构中的新兴大国和发展中国家的代表性不足，不具有与其贡献相称的发言权和影响力，从而导致国际组织的低效和失败。以联合国教科文组织为例，虽然我国在联合国系统会费分摊比例和职员人数都在不断增长，但同时也面临代表不足和中高级职员缺乏的严峻挑战[11]。教科文组织通常根据各国所交的会费、人口、发展状况，按照地理分配名额，我国2016-2017年度在联合国成员国会费分担的比例上升为7.92%，排在美国(22%)、日本(9.679%)之后的第三位[12]。但是，2017年我国在联合国任职的人员总数仅为1114，排在肯尼亚(3446)、苏丹(3630)、埃及(1227)之后的第24位[13]。通过对UNESCO秘书处历任总干事的来源国进行分析也发现，多来自欧洲和美洲[14]。世界银行存在着与教科文组织一样的问题。世行成员表决权由认缴的股本来确定，在世行真正的决策机构执行董事会中，英法美德日等5个股本份额最大的国家占据着常任董事的席位，其他19名董事则由180多个国家按地区分组选举产生[15](P195)。在世行成员国中，八国集团的投票权达到45%，而其他发展中国家的投票权加在一起则不到40%[16]。总体来看，全球教育治理有效开展的前提条件是参与主体的多元化，但是现有国际组织的权力体系依然由发达国家主导，作为全球第二大经济体、世界第一人口大国，我国在国际组织中的话语权明显受到代表名额的限制。 (二)我国参与全球教育治理面临“机制赤字”危机 所谓机制赤字指的是一些新兴议题领域治理机制缺位或不完善。首先，全球教育治理机制是西方国家主导下的产物。全球教育治理“并非是集体成员平等基础上共同作用的产物，而是西方主要大国设计的结果”[17]，反映的依然是西方国家的利益诉求。随着以中国为代表的发展中国家和新兴市场国家的群体性崛起，传统“北强南弱”和“西强东弱”的全球权力格局依然没有发生实质性的改变。所以，当下我国参与和引领的全球教育治理机制变革，仍然是在既有全球教育治理机制中进行有限的变革。其次，已有的全球教育治理规则存在着制度重叠、错位和缺位现象。虽然全球教育治理依仗于联合国教科文组织、世界银行等国际多边组织通过制定一系列的制度机制来解决全球教育面临的问题，但由于缺乏必要的国际引导和有效的协调统一，现存的各类治理制度或议题之间交叉重叠，或职能雷同重复、或相互排斥，严重影响了全球教育治理的有效推进。比如经济合作与发展组织更加强调教育的经济功能，重视教育的人力资本生产功能；联合国教科文组织则更加强调知识和知识管理；世界银行也具有较强的经济理性和市场倾向。随着世界银行和经济合作与发展组织在全球教育治理中地位的上升，其结果就是“教育逐渐失去了促进个人发展、培养具有创造性与文化反思性的公民的启蒙作用，而更加关注如何促进经济发展，如何提高生产效率、标准化水平”[18]。与此同时，全球教育治理也存在着制度盲点。由于现有的全球教育治理机制是由西方发达国家制定的，其参与主体的全球性不足，从一开始就忽视了非发达国家教育与经济社会发展的实际，盲目地将发达国家的教育发展理念、标准和诉求应用于发展中国家，不仅不能够促进发展中国家教育公平和教育质量的提高，反倒会带来各种社会问题，加剧社会的不公平。因此，盲目地遵从国际组织的全球教育治理机制，从长期来看往往存在一定的风险。 (三)我国参与全球教育治理面临“参与能力”危机 全球教育治理本质上是一种无政府主义，并没有一个具有高度权威的全球政府来参与治理，主要依赖于各主权国家参与全球教育治理的意愿。长期在国际组织中拥有话语权的西方发达国家，不仅不希望失去其已经拥有的主导地位，还会阻碍全球教育治理体系的改革。因此，我国需要不断增强参与全球教育治理的能力以应对这些阻力。但是，“中国需要对全球问题的解决贡献中国方案的政治意愿和中国能否提供不同于西方的和其他的全球治理方案之间存在着巨大的缺口”[9](P146)，全球教育治理领域亦是如此。虽然我国提出了一系列全球教育治理的新构想，比如“一带一路”倡议和“人类命运共同体”等理念，但这些理念对全球教育体系的感召力和影响力还有待进一步加强。虽然我国已经通过多种途径加强对国际组织专门人才的培养与输送，但是“目前中国大学的全球治理人才培养状况与重要而紧迫的需求相比，还存在较大差距”[20]。虽然综合国力的增强和宏大治理理念的提出为我们参与全球教育治理提供了机遇，但是提交符合我国教育诉求的前沿教育议题的议程设置能力还相对薄弱。所谓“国际议程设置”是指相关行为体将其关注或重视的议题列入国际或全球议程，获得优先关注的过程[21]。国际议程设置能力是一国是否在国际组织中真正握有制度性话语权的重要考量指标。这也在一定程度上限制了我国引领全球教育治理体系变革的步伐。 四、我国参与全球教育治理的前景 深度参与全球教育治理是我国新时期对外开放战略的重要内容，也是经济全球化和教育国际化发展的大势所趋。基于现阶段我国参与全球教育治理面临的内外部困境，应从参与全球教育治理的机制构建、优质教育公共产品的供给、新型教育智库建设以及国际组织人才培养体系建设等方面着手，进一步提高我国参与全球教育治理的能力。 (一)以“人类命运共同体”理念为指导，构建参与全球教育治理的推进机制 随着全球化的深入开展，人类社会逐渐成为利益共同体和命运共同体，我国政府提出的“人类命运共同体”理念恰恰契合了国际社会这一发展需求，倡导共享发展机遇，实现互利共赢。全球教育治理的有效开展需要各国从全人类共同利益的角度出发，树立命运共同体意识，遵照“共商、共享、共建”的治理观，不断推动全球教育治理的完善，这是我国参与全球教育治理的基础和保障。在这一理念的指导下，只有以中国为代表的发展中国家和新兴国家积极参与全球教育治理，才能逐渐扭转全球教育治理赤字的现有局面。除了进一步支持联合国教科文组织等国际组织在全球教育治理中发挥积极作用，继续争取扩大发展中国家在全球教育事务中的代表权和发言权，继续发挥负责任大国的引领作用，不断贡献中国智慧和中国方案之外，我国还需要形成参与全球教育治理的推进机制，充分激发地方政府、各级各类学校、企业和其他社会力量在参与全球教育治理中的主体意识。地方政府、各级各类学校、企业组织和其他社会力量不仅是世界先进教育理念的推进和实施机构，也是我国优秀教育理念和实践的创造主体，理应在全球教育治理的新时代彰显其主体身份，发挥其主动性和创造性。 (二)向世界提供更多高质量教育公共产品，提高我国全球教育治理的参与实力 逆全球化浪潮下西方发达国家实行的教育保护主义和民粹主义，使得我国出国留学教育受到了前所未有的打击，美国甚至明确限制中国留学生学习其尖端科技领域。而我国此次在抗击新冠疫情中展现的能力和实力，“将会吸引更多外国留学生来中国留学，特别是一些友好