预算执行审计工作指南

预算执行审计工作指南一、审计前期准备阶段（一）审计资料收集与核实预算执行审计需围绕“预算编制-预算批复-资金拨付-资金使用-绩效产出”全流程收集资料，核心资料清单及核查要求如下：1.基础管理类资料：年度预算批复文件（含本级财政部门对各部门的批复、部门对下属单位的二次批复）、预算调整文件（含调剂、动用预备费、盘活存量资金等事项的审批文件）、会计账簿、财务报表、银行对账单、国库集中支付凭证、项目立项批复、绩效目标申报表、政府采购合同、资产台账。资料收集完成后，需交叉核对核心数据一致性：核对部门“二下”预算批复汇总数与财政部门“一下”控制数、“二下”总预算数的差异率，差异率超过5%的需标注原因，若为未经审批的自行调剂，直接列为审计疑点；核对国库集中支付实际支出金额与部门账面支出金额，未达账项单笔超过10万元或累计超过部门年度预算1%的，需延伸核查银行流水确认资金去向；核对项目实际完成工程量与合同清单量，偏差超过10%的需核实是否履行变更审批程序。2.政策依据类资料：收集本级财政管理体制文件、当年重点支出政策要求（如过紧日子要求、专项资金管理办法、稳增长惠企政策清单）、中央及地方对特定领域的支出硬性规定（如不低于GDP8%的教育支出法定增长要求、科技支出法定增长要求），提前梳理政策红线，明确核查要点。（二）风险评估与审计重点确定按照“风险导向、突出重点”原则，结合部门预算规模、资金性质、历年审计问题整改情况开展风险评估，对审计对象进行风险分级，确定不同的审计资源投入比例：风险等级划分标准审计资源投入占比核心检查方向高风险预算偏离度≥15%、历年审计发现问题整改完成率＜60%、涉及惠民惠企专项资金占比≥30%、项目资金金额超过500万元总投入的50%以上预算编制真实性、资金拨付及时性、绩效目标完成情况中风险预算偏离度8%-15%、整改完成率60%-85%、专项资金占比10%-30%总投入的30%-50%预算执行合规性、政府采购程序规范性低风险预算偏离度＜8%、整改完成率≥85%、专项资金占比＜10%总投入的30%以下存量资金盘活、“三公”经费管控二、核心内容审计方法与操作要点（一）预算编制与批复审计1.预算编制真实性审计重点核查是否存在虚列项目、套取财政资金问题，操作要点：对比人员编制数与工资预算数，通过比对机构编制部门印发的三定方案、社保缴费清单、工资发放台账，核实是否存在“吃空饷”问题：人员经费预算数超过实有在岗人员应发工资总额5%以上的，逐笔核实虚列人员情况；核查项目预算必要性：对年度新增项目，核查是否存在未立项即编列预算、同一项目重复申报预算问题，要求被审计单位提供项目可行性研究报告、之前年度同类项目支出台账，同一事项申报两个及以上不同专项资金的，标记为重复申报疑点；测算基本支出定员定额合规性：对照本级财政部门印发的基本支出定额标准，核查单位是否超标准编列公用经费，超标准幅度超过10%的需核实是否履行额外审批程序。2.预算批复及时性审计按照《中华人民共和国预算法实施条例》规定，财政部门应当在本级人民代表大会批准预算后20日内批复本级各部门预算，各部门应当在接到财政部门批复后15日内批复所属各单位预算。审计操作中，逐一核对批复时间节点：超期批复超过5日的，判定为不及时批复；超期超过15日的，判定为不合规，需记录对项目实施的影响；核查是否存在截留、调整所属单位预算问题：对比部门对下属单位批复预算数与财政部门批复给部门的所属单位预算数，部门扣减下属单位预算超过10%且无正式审批文件的，判定为截留预算。（二）预算资金拨付审计1.国库集中支付合规性审计重点核查违规从零余额账户向实有资金账户转款问题，操作要点：导出零余额账户流水，筛选对方向为实有资金账户的转账记录，单笔金额超过5万元的逐笔核实转款依据：符合规定的转款事项仅包括预付工程款、备用金、财政部批准的其他事项，无合规依据的转款全部判定为违规转款；核查资金拨付进度：对年度预算安排的项目资金，截至当年10月底拨付进度低于60%、截至12月底拨付进度低于90%的，核实是否存在项目实施滞后、资金闲置问题，闲置超过6个月的专项资金，统计闲置金额。2.转移支付资金拨付审计对中央对地方转移支付、上级对下级转移支付资金，重点核查拨付及时性：一般性转移支付应当在预算批准后60日内下达，专项转移支付应当在预算批准后90日内下达，超期下达的需记录影响，导致项目无法按时开工的，纳入问题清单；核查是否违规截留转移支付资金：将转移支付预算数减去实际拨付下级单位资金数，差额部分无合规调剂依据的，判定为截留转移支付资金。（三）基本支出预算执行审计1.人员经费审计核心要点：核查违规发放津贴补贴、超范围开支人员经费问题：将单位全部人员经费支出（含从项目经费中列支的人员支出）与预算批复的人员经费范围比对，核实是否存在从项目经费中违规列支日常人员福利问题，涉及金额全部统计；对照人社部门、财政部门发布的津贴补贴项目清单，核查单位是否自行设立项目发放津贴补贴，所有超范围发放金额全额计入问题金额；核查公积金、社保缴费基数：对超规定基数缴纳的部分，统计违规金额，一般来说，缴费基数超过当地社平工资3倍的部分即为违规。2.公用经费审计重点落实过紧日子要求，核查“三公”经费及一般性支出管控情况：计算“三公”经费实际支出数与预算数的差异率，超预算支出幅度超过5%且无预算调整审批的，判定为超预算支出；对比近三年“三公”经费支出趋势，同比上升超过10%的需核实原因，是否存在违规新增支出；核查是否违规开支违规吃喝、赠送礼品、超标准接待问题，逐笔核对1万元以上的公务接待发票，查看公函、接待清单、消费清单，三单不全的判定为不合规支出；统计公用经费中用于购买礼品、购物卡、高档烟酒的支出，全部纳入违规支出统计。（四）项目支出预算执行审计项目支出是预算执行审计的核心，占比不低于总审计工作量的50%，按资金流向分环节核查：1.项目资金使用合规性核查虚列支出套取资金：比对支出发票内容、项目进度验收单，发票开具时间早于项目立项时间、发票内容与项目实际实施内容不符的，逐笔核实，单笔金额超过5000元的全部计入问题；对施工项目，抽查农民工工资发放清单，比对工资发放清单与农民工考勤记录、社保缴纳记录，虚列用工人数套取资金的，全额统计问题金额；挤占挪用专项资金：将专项资金支出与项目批复的支出范围比对，专项资金用于偿还单位旧债、发放日常福利、购置与项目无关的固定资产的，全部判定为挤占挪用，统计挤占金额及占项目总预算的比例；政府采购合规性：对照《政府采购法》规定的限额标准，公开招标数额标准以上的货物、工程、服务，是否化整为零规避公开招标，将一个项目拆分为多个低于招标标准的子项目，同一年度内同一单位承接同一主题多个子项目、累计金额超过公开招标限额的，标记为规避招标疑点，延伸核实是否存在利益输送；核查政府采购评审过程，是否存在供应商串通、内定中标人问题。2.项目实施进度核查对100万元以上的项目，逐项统计进度：项目进度层级核查要求问题判定标准进度＜30%（截至审计日项目已开工满1年）核实是否立项不科学、存在重大调整，若项目已停滞超过6个月，判定为资金盘活不及时30%≤进度＜70%（截至审计日项目已开工满1年）核查滞后原因，是否存在前期准备不足、管理不到位进度≥70%核查验收程序未经验收即拨付全额资金、验收材料造假的，判定为验收不合规按照《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》要求，结转资金（已分配未用完的项目资金，未完成需继续使用的）超过1年、结余资金（已完成项目或无需继续使用的资金）超过半年的，全部应当盘活统筹使用。审计操作要点：1.统计被审计单位所有结转结余资金的金额、形成时间、成因，区分财政拨款结转结余和其他资金结转结余；2.对符合盘活条件但未盘活的资金，统计金额：一般来说，连续结转2年以上的财政拨款结余资金，无论金额大小全部应当盘活，未盘活的全额纳入问题统计；3.核查是否违规使用存量资金：是否将盘活的存量资金违规用于新增建设项目、发放津贴补贴，未按规定统筹用于重点支出的，判定为违规使用存量资金。（六）预算绩效审计预算绩效审计是当前预算执行审计的核心内容之一，需从绩效目标设定、绩效运行监控、绩效自评三个环节开展核查：1.绩效目标设定合规性：对比项目预算和绩效目标申报表，核查是否存在绩效目标设定模糊、无量化指标问题，量化指标占比低于80%的，判定为绩效目标设定不科学；是否存在绩效目标设定远低于项目实际产出，套取绩效评价得分的，例如项目计划培训1000人，实际可以完成1000人，却将绩效目标设定为培训100人，此类情况判定为绩效目标不实。2.绩效目标完成情况核查：对所有金额超过100万元的项目，对照绩效目标逐一核实完成率：产出指标完成率低于60%的，核实原因，属于部门管理不到位导致未完成的，判定为绩效目标未完成；效益指标无法量化核实的，通过延伸服务对象开展满意度调查，抽样数量不低于30个，满意度低于60%的判定为效益未达预期；3.绩效自评真实性核查：对比被审计单位的绩效自评报告和实际完成情况，核查是否存在自评得分虚高问题：自评报告称完成全部绩效目标，实际完成率不足50%的，判定为自评造假，纳入问题清单。三、大数据审计技术应用规范随着预算管理一体化系统的全面推广，大数据审计已经成为预算执行审计的核心方法，具体操作规范如下：（一）数据采集与整理从预算管理一体化系统导出全量数据，核心数据表包括：预算批复表、用款计划表、国库支付数据表、会计核算数据表、项目信息表、人员信息表，数据采集要求：覆盖被审计单位全年度全部财政资金收支，数据缺失率不得超过1%，对缺失数据要求被审计单位补充提供。采集完成后，对数据进行清洗，统一数据格式，去除重复、错误数据，建立审计中间表。（二）核心数据分析模型1.人员经费违规分析模型关联人员编制表、工资发放表、社保缴费表，筛选条件：①工资发放人数＞编制核定人数；②人员经费支出总额＞预算批复人员经费总额；输出疑点清单，逐笔核实是否存在超编人员、超预算发薪问题，该模型疑点准确率可达80%以上，大幅提升核查效率。2.虚列项目支出分析模型关联支付凭证表、发票信息表、项目进度表，筛选条件：①发票开具日期早于项目立项日期；②发票开票单位与中标供应商不一致；③支出金额远超项目进度对应应付款金额，输出疑点后延伸核实，能够快速发现虚列支出套取资金问题。3.结转结余资金分析模型关联项目预算表、支出明细表，按项目统计累计支出占预算比例，筛选条件：累计支出占比＜10%且项目立项时间超过1年，输出结果即为符合盘活条件的闲置资金，可直接统计闲置金额。4.违规转款分析模型关联零余额账户流水、实有资金账户流水，筛选零余额账户向实有资金账户转账记录，排除预付工程款、备用金等合规事项后，输出违规转款疑点，统计违规转款金额。（三）疑点核实要求所有数据分析输出的疑点，都必须逐笔延伸核实，不得直接以数据分析结果作为问题定论，核实后确属违规的纳入问题清单，不属实的说明原因归档。四、审计问题定性与处理依据预算执行审计常见问题的定性及法定处理依据如下，审计人员需严格对照规范表述，避免定性不准：1.未经批准调整预算：定性为“部门预算调整未按规定履行审批程序”，处理依据为《中华人民共和国预算法》第七十二条：“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理。”2.截留挪用预算资金：定性为“截留挪用专项资金/转移支付资金”，处理依据为《中华人民共和国预算法》第五十七条：“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。”3.虚列支出套取财政资金：定性为“虚列支出套取财政资金”，处理依据为《财政违法行为处罚处分条例》第六条：“以虚报、冒领等手段骗取财政资金的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”4.“三公”经费超预算支出：定性为“‘三公’经费超预算支出，未落实过紧日子要求”，处理依据为《党政机关厉行节约反对浪费条例》第十四条：“党政机关应当严格执行预算，严禁超预算或者无预算安排支出，严禁虚列支出、转移或者套取预算资金。”5.存量资金闲置未盘活：定性为“财政存量资金盘活不及时，资金使用效益低下”，处理依据为《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》：“对连续结转两年及以上仍未使用完毕的资金，一律收回同级财政统筹安排。”6.绩效目标未完成、自评不实：定性为“预算绩效管控不到位，绩效目标未完成/绩效自评不实”，处理依据为《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》：“对绩效低下的项目及时进行整改调整，对自评中弄虚作假的，依法依规追究相关人员责任。”五、审计整改检查与成果运用（一）整改检查程序审计报告出具后90日内，应当开展整改检查，核查被审计单位整改情况，检查要点：1.问题金额整改率：违规资金是否已经缴回财政、调整账目，违规问题金额整改率需达到100%，未缴回的统计未整改金额；2.问题整改完成率：每个问题是否已经落实整改责任、完成整改，体制机制问题是否已经制定完善制度，未完成整改的