耕地占补平衡管理指南(试行)

耕地占补平衡管理指南(试行)1总体要求1.1指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于耕地保护的重要指示批示精神，落实最严格的耕地保护制度，规范耕地占补平衡全流程管理，确保非农建设占用耕地后补充的耕地数量相等、质量相当、产能不降，坚决守住18亿亩耕地红线，保障国家粮食安全。1.2适用范围本指南适用于全国范围内经依法批准的非农建设占用耕地（含可调整地类）的补充耕地项目管理、指标储备、核销使用、交易流转、后期管护、考核监督全流程工作，临时占用耕地、设施农业用地涉及耕地补划的参照本指南执行。1.3基本原则1.3.1数量质量并重。严格落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”法定要求，补充耕地需符合耕地质量等别评定标准，确保补充耕地实际产能不低于占用耕地产能，杜绝“占多补少、占优补劣、占水田补旱地”等违规行为。1.3.2全程闭环管控。构建补充耕地立项、实施、验收、入库、核销、管护、监测全流程管理体系，所有环节信息纳入全国耕地占补平衡动态监管系统，实现全链条可追溯、可核查。1.3.3权责清晰对等。明确省级统筹、市级负责、县级落实的三级管理责任，厘定自然资源、农业农村、水利、生态环境、财政等部门职责边界，压实耕地管护主体责任，确保责任到人、履职到位。1.3.4公开透明规范。补充耕地项目立项、验收、指标交易、核销等关键环节信息按规定向社会公开，接受公众监督，严禁暗箱操作、弄虚作假。2补充耕地项目立项管理2.1立项前置核查补充耕地来源限定为三类：一是经年度国土变更调查确定的宜耕未利用地；二是现有耕地提质改造、农用地整理新增的耕地；三是依法确权的闲置建设用地、农村宅基地复垦形成的耕地。严格落实禁止选址要求，严禁在生态保护红线、永久基本农田保护区、25度以上陡坡地、河道湖泊管理范围、退耕还林还草范围、湿地保护区、地质灾害高发易发区选址实施补充耕地项目。前置核查需开展三项专项评估：一是“三区三线”避让校验，依托国土空间基础信息平台核查项目选址是否符合国土空间规划，避让法定禁止区域，核查通过率需达到100%；二是土壤适宜性评估，由具备土壤检测资质的机构出具检测报告，要求土壤PH值介于5.5-8.5之间，耕作层覆土后厚度不低于30厘米（水田不低于35厘米），土壤有机质含量不低于12g/kg，旱地地块坡度不超过15度，水田地块坡度不超过6度；三是水土保持评估，涉及山地、丘陵区域的项目需编制水土保持方案，明确水土流失防治措施，防治目标达到水利部门规定的一级标准。前置核查需征求农业农村、水利、生态环境、林业和草原部门意见，相关部门需在15个工作日内出具书面意见，逾期未反馈视为无异议。2.2立项申报材料立项需提交以下材料：（1）项目立项申请文件；（2）项目选址意见书及矢量数据（精度不低于1:2000）；（3）土壤适宜性评估报告、水土保持方案及相关部门意见；（4）土地权属证明材料，包括涉及地块的不动产权属证书、村集体经济组织及相关权利人签字确认的权属无争议证明，涉及权属调整的需提供三分之二以上村民代表同意的决议文件；（5）项目实施方案，明确建设规模、工程建设内容、投资估算、工期安排、预计新增耕地面积和质量等级，其中新增耕地率需符合以下标准：宜耕未利用地开发项目新增耕地率不低于60%，农用地整理项目新增耕地率不低于5%，建设用地复垦项目新增耕地率不低于70%，提质改造项目水田转化率不低于80%；（6）项目投资来源证明材料。2.3立项审批流程县级自然资源部门牵头对申报材料进行初审，初审时限为10个工作日，初审合格的报市级自然资源部门复核，复核时限为8个工作日，复核通过的报省级自然资源部门备案，省级备案时限为10个工作日，对不符合要求的项目一次性告知补正内容，补正期限不超过15个工作日，逾期未补正的予以退回。跨县域实施的补充耕地项目由市级自然资源部门牵头组织立项，报省级备案；纳入国家统筹的补充耕地项目由省级自然资源部门审核后报自然资源部备案。项目立项备案后，不得擅自调整选址、建设规模和工程标准，确需调整的，调整幅度超过总投资或建设规模10%的，需重新履行立项备案程序，调整幅度低于10%的报原备案部门审批同意后方可实施。3项目实施与竣工验收管理3.1施工过程管控项目实施主体需严格按照备案的实施方案组织施工，全面落实耕作层剥离再利用要求，所有非农建设项目占用耕地的耕作层厚度大于20厘米的必须100%剥离，剥离的耕作层优先用于补充耕地项目土壤改良，不得随意丢弃。施工过程中需聘请具备土地整治工程监理资质的单位全程监理，监理单位需每周开展现场巡查，每月提交监理报告，对工程质量不达标、施工不符合要求的，及时下达整改通知书，整改期限不超过30天，整改不到位的不得进入下一道施工工序。县级自然资源部门每半个月开展一次现场检查，市级自然资源部门每月开展一次抽查，及时发现和解决施工过程中存在的问题，确保项目按计划推进，工期最长不超过18个月。3.2竣工验收程序项目完工后，实施主体首先组织施工、监理、设计单位开展自验，自验合格后向县级自然资源部门提交初验申请，初验需完成三项核心核查：（1）面积核查，采用无人机航测+实地打点的方式实测新增耕地面积，测量精度不低于1:2000，面积误差率不得超过1%，四至边界清晰无争议；（2）质量核查，邀请农业农村、水利部门参与，对耕作层厚度、土壤肥力、灌排设施、田间道路等进行核验，水田灌排保证率达到85%以上，旱地灌排保证率达到70%以上，田间道路通达率达到100%，耕地质量等别达到立项承诺标准；（3）权属核查，出具权属调整后的不动产权属证明，明确耕地承包经营权主体和管护责任主体。初验合格的，县级自然资源部门向市级自然资源部门提交终验申请，市级组织终验时需聘请不少于5名土地整治、农业、水利领域中级以上职称的专家组成验收组，现场核查比例不低于项目总地块数的30%，单个地块面积超过50亩的必须100%现场核查。终验合格的出具竣工验收合格通知书，不合格的下达整改通知书，整改期限不超过60天，整改后仍不合格的，取消项目备案资格，不予认定新增耕地指标。3.3新增耕地指标入库竣工验收合格后，县级自然资源部门需在20个工作日内将项目立项文件、竣工验收材料、地块矢量数据、耕地质量等别评定报告等材料上传至全国耕地占补平衡动态监管系统，省级自然资源部门在10个工作日内完成审核，审核通过的纳入省级补充耕地指标储备库，标注指标类型（水田、水浇地、旱地）、质量等级（1-15等，其中1-4等为优等地，5-8等为高等地，9-12等为中等地，13-15等为低等地）、所在区域、立项时间、验收时间等信息，做到“一指标一档案”，全周期可追溯。符合国家统筹条件的补充耕地指标，由省级自然资源部门审核后上报自然资源部，纳入国家统筹补充耕地指标储备库。4占补平衡指标核销管理4.1占用耕地核定非农建设项目申请用地审批前，县级自然资源部门需依托年度国土变更调查数据和耕地质量等别数据库，核实占用耕地的面积、类型、质量等级、产能，按照“占补平衡产能不降低”的要求核算需核销的补充耕地指标：占用优等地的，必须核销同等或更高等别的优等地指标；占用高等地的，可核销高等地或优等地指标；占用中等地、低等地的，可核销同等及以上等级指标；占用1亩水田的，必须核销1亩水田指标，不得用旱地、水浇地指标直接置换，确因本区域无可用水田指标的，可按1:1.2的比例用同等质量等级的旱地指标加对应提质改造指标置换。临时占用耕地的，需按同等标准预留补充耕地指标，临时占用期满后恢复为耕地并经农业农村、自然资源部门验收合格的，返还预留指标，恢复不合格的直接核销预留指标。4.2指标核销流程（1）县级申报：建设项目用地报批时，县级自然资源部门在全国耕地占补平衡动态监管系统中提交指标核销申请，明确核销指标的来源、数量、类型、质量等级，确保指标与占用耕地的要求相匹配；（2）市级审核：市级自然资源部门在5个工作日内完成审核，重点核查指标来源合法性、数量充足性、匹配性，不符合要求的一次性告知补正；（3）省级确认：省级自然资源部门在3个工作日内完成确认，出具补充耕地指标核销通知书，作为用地审批的必备要件。未完成补充耕地指标核销的项目，不得通过用地审批。跨省域占用耕地的，按国家统筹指标核销规定执行；跨市域占用耕地的，由省级自然资源部门统筹指标调剂；跨县域占用耕地的，由市级自然资源部门统筹指标调剂。4.3指标交易与调剂补充耕地指标可在省域内公开交易，交易需通过省级自然资源部门统一搭建的公共资源交易平台进行，严禁私下交易、暗箱操作。指标交易底价由省级自然资源部门会同财政部门制定，其中优等地水田指标交易底价不低于10万元/亩，高等地水田指标不低于8万元/亩，中等地水田指标不低于5万元/亩，水浇地、旱地指标按同等级水田指标的60%确定底价，实际交易价格不得低于底价。指标交易收益全额纳入县级财政专户，专项用于耕地保护、高标准农田建设、耕地质量提升、耕地管护、种粮补贴等，不得截留、挤占、挪用，县级财政部门每年需将指标交易收益使用情况向社会公示，接受公众监督。5补充耕地后期管护与动态监测5.1管护责任落实补充耕地验收合格后，县级人民政府为管护责任主体，乡镇人民政府为具体实施主体，耕地承包经营权人或村集体经济组织为直接管护主体，需签订三方管护协议，明确管护内容、管护标准、管护期限、违约责任，管护期限不低于10年。管护内容包括：保持耕地农业用途，优先用于粮食生产，不得撂荒、不得擅自转为非农用地或其他农用地；定期开展土壤培肥，确保耕地质量等级不下降；维护灌排设施、田间道路等农田基础设施正常运行。管护经费从补充耕地项目投资结余、指标交易收益中列支，每亩每年管护经费不低于100元，根据管护考核结果按年度发放。县级自然资源部门每年组织一次管护情况核查，对管护不到位的责令30日内整改，整改不到位的扣减管护经费，连续两年管护不合格的，核减对应补充耕地指标，暂停该县下一年度补充耕地项目立项资格。5.2全周期动态监测依托自然资源部“天空地”一体化耕地监测监管体系，每季度开展一次补充耕地地块遥感监测，遥感影像分辨率不低于0.5米，发现疑似改变耕地用途、撂荒、设施损毁的，15个工作日内完成实地核查确认。每年由农业农村部门牵头开展一次补充耕地质量更新评价，对耕作层厚度、土壤有机质含量、灌排能力、产能等进行监测，质量等级下降1等以上的，责令6个月内完成提质改造，逾期未完成的，核减对应指标等级或按10%比例核减指标数量。所有补充耕地地块纳入耕地保护田长制管理体系，由村级田长每周开展一次巡查，发现问题第一时间上报，建立问题台账实行销号管理，问题整改完成率需达到100%。5.3撂荒与违规占用处置补充耕地地块连续撂荒超过1年的，由乡镇人民政府责令直接管护主体6个月内复耕，逾期未复耕的，由村集体经济组织收回承包经营权，统一流转给种粮大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体耕种，耕种收益优先用于耕地管护。连续撂荒超过2年的，由省级自然资源部门核减该地块对应的补充耕地指标，由县级人民政府在12个月内另行落实同等数量、质量的补充耕地指标，扣减该县当年耕地保护考核分数10分。发现补充耕地被非农建设违规占用的，责令12个月内拆除复耕，复耕验收合格的恢复对应指标，逾期未复耕的，除核减对应指标外，按占用面积的2倍扣减该县新增建设用地计划指标，追究相关责任人责任。6考核监督与责任追究6.1年度工作考核省级自然资源部门会同农业农村、财政等部门每年组织一次耕地占补平衡工作考核，考核内容包括：补充耕地年度任务完成率（权重30%）、补充耕地质量合格率（权重25%）、指标核销合规率（权重20%）、后期管护合格率（权重15%）、问题整改完成率（权重10%）。考核结果分为优秀、合格、不合格三个等次，考核得分90分以上为优秀，60-89分为合格，60分以下为不合格。考核优秀的市县，给予10%-20%的新增建设用地计划指标奖励，优先安排补充耕地项目和高标准农田建设项目；考核不合格的市县，约谈政府主要负责人，暂停除民生保障、重大基础设施、重点产业项目之外的非农建设项目用地审批，限期6个月整改，整改后仍不合格的，扣减下一年度20%的新增建设用地计划指标。6.2常态化监督检查建立“双随机、一公开”监督检查机制，省级每半年组织一次补充耕地项目抽查，抽查比例不低于当年新增补充耕地项目数的20%；市级每季度组织一次抽查，抽查比例不低于30%；县级每月开展一次补充耕地项目全覆盖排查。检查内容包括项目立项合规性、施工质量达标情况、验收程序规范性、指标使用合规性、后期管护落实情况等，对检查发现的问题建立问题清单，明确整改责任人和整改期限，定期向社会通报整改进展。畅通公众监督渠道，设立耕地占补平衡问题举报热线，对举报线索经查实的，给予举报人适当奖励。6.3违规责任追究对以下违规行为严肃追责问责：（1）在补充耕地项目立项、验收中弄虚作假，虚报新增耕地面积、隐瞒地块不符合要求、伪造验收材料的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予政务处分，构成犯罪的依法追究刑事责任，已经入库的指标予以撤销，已经使用的由责任单位在12个月内落实同等数量、质量的补充耕地指标；（2）违规核销补充耕地指标，存在“占优补劣、占水田补旱地