河湖岸线保护与利用规划编制指南

河湖岸线保护与利用规划编制指南一、规划总则（一）编制目的为规范河湖岸线保护、利用、管理行为，统筹岸线生态保护与经济社会发展需求，科学划定岸线功能分区，明确管控规则，为岸线资源配置、项目审批、执法监管提供法定依据，遏制岸线无序开发、生态破坏、占补失衡等问题，保障河湖行洪安全、供水安全、生态安全，促进岸线资源节约集约、可持续利用，特编制本指南。（二）编制原则1.生态优先，绿色发展：将生态保护置于首要位置，岸线开发利用不得突破生态保护红线、永久基本农田保护红线，不得损害河湖生态系统完整性与服务功能，优先保障河湖基本生态用水需求，实现生态效益、社会效益、经济效益协同统一。2.统筹规划，分类管控：统筹上下游、左右岸、干支流、城乡岸线资源，衔接国土空间、流域综合、防洪、水资源、生态环境保护等各类规划，根据岸线资源禀赋、生态重要性、开发利用适宜性，实施分级分类差异化管控。3.节约集约，高效利用：严格控制岸线开发总量，盘活存量岸线资源，提高单位岸线利用效率，禁止闲置、浪费岸线资源，优先保障公共基础设施、民生项目、生态环保项目岸线需求。4.依法依规，多规衔接：严格遵守《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规，与国土空间规划“三区三线”、生态环境保护规划、交通运输规划、文旅发展规划等充分衔接，确保规划法定效力与可操作性。（三）规划范围规划范围为河道管理范围及临水第一重山脊线（或城镇开发边界临河湖一侧100-500米范围，根据河湖等级及生态敏感度确定）以内的陆域，其中：流域面积1000km²以上河流、库容1亿m³以上湖泊：规划范围为河道管理范围外沿至临水侧500米陆域，流经城镇段可扩展至城镇开发边界临河湖一侧。流域面积50-1000km²河流、库容100万m³-1亿m³湖泊：规划范围为河道管理范围外沿至临水侧200米陆域。流域面积小于50km²的小型河流、库容小于100万m³的小型湖库：规划范围为河道管理范围外沿至临水侧100米陆域，丘陵山区可扩展至第一重山脊线。（四）规划期限基准年为规划编制前最近一个完整自然年，近期规划期限为5年，远期规划期限为15年，与国民经济和社会发展规划、国土空间规划期限保持一致。二、前期调查与现状评估（一）基础资料收集1.自然地理与水文水资源资料：河湖流域水系、地形地貌、地质、水文泥沙、水位流量关系、历史最高洪水位、常水位、枯水位、多年平均水资源量、生态流量保障目标、水质监测数据（近3年逐月监测数据，包含COD、氨氮、总磷、重金属、富营养化指标等）等。2.生态环境资料：生态保护红线、自然保护地（自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等）分布、重要水生生物栖息地（产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道）、水土流失重点预防区与治理区、陆生植被类型、珍稀濒危动植物分布、入河湖排污口分布、面源污染负荷、历史生态破坏与修复情况等。3.社会经济资料：规划范围内常住人口、城镇布局、产业结构、GDP、土地利用现状（耕地、建设用地、未利用地等，精度不低于1:10000）、港口码头、取水口、排水口、跨河湖桥梁、临河建筑、旅游设施、农业种植、水产养殖等各类岸线利用项目的位置、规模、审批手续、运营年限等台账数据。4.规划与政策资料：流域综合规划、防洪规划、水资源保护规划、国土空间总体规划、交通运输规划、文旅发展规划、农业农村发展规划等相关规划文本，以及国家及地方出台的岸线管理、生态保护、产业准入等相关政策文件。（二）岸线现状调查采用“卫星遥感排查+实地核实”相结合的方式，对规划范围内岸线资源进行全口径调查，形成岸线利用现状台账，核心调查内容包括：1.岸线自然属性：岸线长度、岸线类型（自然岸线、人工岸线，其中自然岸线包括岩质岸线、砂质岸线、淤泥质岸线、草本植被岸线、林带岸线等；人工岸线包括堤防岸线、码头岸线、城镇景观岸线、农业生产岸线等）、岸坡稳定性、生态完整性。2.岸线利用现状：各类开发利用项目的位置、占用岸线长度、占地面积、用途、审批情况、建设时间、使用效率、对河湖生态与行洪的影响，以及违法违规岸线占用项目清单。3.岸线存在问题：重点排查岸线生态破坏（植被砍伐、湿地侵占、岸坡硬化、水土流失等）、无序开发（乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”问题）、利用效率低下（闲置岸线、单位岸线产出低于行业平均水平的项目）、功能冲突（同一岸段分布多个功能冲突的项目，如饮用水源保护区内存在排污口、旅游码头等）、防洪隐患（临河项目壅水、阻碍行洪等）等问题。（三）现状评估1.岸线资源禀赋评估：评价岸线生态价值、行洪安全价值、资源利用价值，划分高、中、低三个价值等级，其中：高价值岸线：生态保护红线内、自然保护地核心保护区、饮用水源一级保护区、重要水生生物栖息地、历史洪水行洪通道、自然岸线保有率低于30%区域的岸线。中价值岸线：生态保护红线外、自然保护地一般控制区、饮用水源二级保护区、防洪标准高于50年一遇的城镇岸线、具备开发利用潜力的未利用岸线。低价值岸线：已经完成开发、生态敏感度较低、行洪影响较小的城镇建成区岸线。2.岸线利用效率评估：计算单位岸线GDP产出、单位岸线投资强度、岸线闲置率、工业项目单位岸线税收等指标，与地方同类项目平均水平对比，识别低效利用岸线清单。3.岸线保护形势评估：评估现状自然岸线保有率、生态破坏程度、“四乱”问题整改率、水功能区水质达标率、饮用水源安全保障水平、防洪标准达标率等核心指标，分析岸线保护面临的压力与短板。4.岸线需求预测：结合地方经济社会发展规划，预测规划期内港口码头、取水口、排水口、跨河湖交通、城镇建设、生态修复、文旅设施、农业配套等各类项目的岸线需求，测算总需求规模及分布区域。三、岸线功能分区划定（一）分区体系采用“两级分区”体系，一级分区分为保护区、保留区、控制利用区、开发利用区4类，二级分区在一级分区基础上根据主导功能进一步细分。（二）一级分区划定标准1.保护区：指具有重要生态保护价值、需严格禁止开发的岸段，划定标准为：生态保护红线范围内的岸线；自然保护地核心保护区岸线；饮用水水源一级保护区岸线；国家级、省级重点保护水生生物的核心产卵场、索饵场、越冬场及洄游通道核心岸段；历史文化遗产保护核心区岸线；防洪重点险工险段、行洪通道核心控制岸段。保护区岸线占比原则上不低于河湖总岸线长度的20%，生态敏感型河湖占比不低于30%。2.保留区：指目前开发利用需求较低、资源禀赋较好，需预留作为生态保护或未来开发的岸段，划定标准为：自然保护地一般控制区、饮用水源二级保护区内除保护区外的岸线；目前无明确开发利用需求、生态完整性较好的自然岸线；国土空间规划确定为禁止开发、限制开发区域内的岸线；规划期内暂不具备开发条件的未利用岸线。保留区岸线占比原则上不低于河湖总岸线长度的30%。3.控制利用区：指开发强度需严格控制，在满足生态保护、行洪安全等约束条件下可适度开发的岸段，划定标准为：城镇建成区周边、生态敏感度中等，具备一定开发利用潜力的岸线；农业种植、生态旅游、公共休闲等低影响开发项目集中的岸线；开发利用强度已经较高，需限制新增开发、实施存量优化的岸段。控制利用区岸线占比原则上不高于河湖总岸线长度的35%。4.开发利用区：指资源承载能力较强、开发需求明确，可集中布局开发利用项目的岸段，划定标准为：国土空间规划确定为建设用地范围内，不涉及生态保护红线、饮用水源保护区、行洪通道的岸线；港口码头、工业集聚区、城镇公共基础设施等重点项目布局需求集中的岸线；开发利用条件成熟、对生态与行洪影响较小的岸段。开发利用区岸线占比原则上不高于河湖总岸线长度的15%，城镇密集区域可适当提高，但最高不超过25%。（三）二级分区设置在一级分区基础上，根据主导功能细化二级分区：1.保护区下设：生态保育区、水源涵养区、防洪安全管控区、文化遗产保护区4个二级分区。2.保留区下设：生态储备区、开发预留区2个二级分区。3.控制利用区下设：农业生产岸线、生态旅游岸线、城镇休闲岸线、低效利用优化区4个二级分区。4.开发利用区下设：港口码头岸线、工业岸线、城镇建设岸线、公共基础设施岸线4个二级分区。（四）分区划定要求岸线功能分区应明确每个岸段的边界坐标、长度、主导功能、管控要求，形成岸线分区清单与矢量图件，矢量数据精度不低于1:10000，与国土空间规划“一张图”坐标系保持一致。分区划定过程中应征求发展改革、自然资源、生态环境、交通运输、农业农村、文旅等部门及沿线地方政府意见，确保分区符合区域发展实际。四、分区管控规则制定（一）保护区管控规则1.禁止任何与岸线保护无关的开发建设活动，已有的违法违规开发项目必须限期拆除，恢复生态。2.除经法定程序批准的生态保护、水文监测、应急抢险、文化遗产保护相关设施外，不得新建、扩建任何建筑物、构筑物。3.严格限制人类活动干扰，禁止采砂、取土、放牧、伐林、水产养殖、排污等活动，现有排污口必须限期关停搬迁。4.定期开展生态监测与评估，对生态退化的岸段优先实施生态修复，确保岸线生态功能不降低。（二）保留区管控规则1.生态储备区原则上禁止开发利用，确因国家、省级重大基础设施项目建设需要占用的，需经省级水行政主管部门会同生态环境、自然资源部门论证同意，并按照“占补平衡”原则补划同等面积、同等生态功能的生态储备岸线。2.开发预留区规划期内原则上不得开发，确需开发的需符合国土空间规划及流域综合规划要求，开展岸线利用专项论证，明确开发规模、利用方式、生态保护措施，且不得突破规划确定的开发利用总量控制指标。3.保留区内禁止新增工业、房地产、大型旅游设施等开发项目，禁止设置排污口，禁止采砂、取土等破坏岸线生态的活动。（三）控制利用区管控规则1.农业生产岸线：严格控制农业面源污染，推广生态种植、生态养殖模式，禁止使用高毒高残留农药，禁止在岸坡范围内种植高秆作物影响行洪，禁止规模化畜禽养殖，现有养殖池塘需配套尾水治理设施，达标排放。2.生态旅游岸线：旅游设施建设需采用生态化设计，建筑高度不得超过12米，硬质铺装率不得高于30%，旅游项目不得建设永久性设施，不得破坏自然岸线形态，年接待游客量不得超过岸段生态承载能力（按照每100米岸线日接待量不超过50人控制）。3.城镇休闲岸线：优先布局公共绿地、步行道、骑行道、休闲广场等公共服务设施，禁止围垦河湖、填埋湿地，硬质护岸改造需采用生态护坡形式，自然岸线占比不得低于50%，禁止新建商品住宅、商业开发等私人属性的开发项目。4.低效利用优化区：限期淘汰落后产能、闲置岸线项目，引导存量项目整合升级，提高岸线利用效率，新增项目单位岸线投资强度不得低于地方同类项目平均水平的1.2倍，单位岸线产出不得低于平均水平的1.5倍。（四）开发利用区管控规则1.港口码头岸线：严格控制单个码头占用岸线长度，千吨级泊位占用岸线长度不得超过150米，万吨级泊位不得超过300米，优先发展公用码头，禁止建设私人专用码头，码头配套的堆场、服务区等设施不得占用河道管理范围，需设置船舶污染物接收设施，确保污染物零入河。2.工业岸线：严格执行产业准入负面清单，禁止高污染、高耗水、高排放项目布局，工业项目需配套建设污水治理设施，污水达标排放，不得直接入河，项目占用岸线长度按照生产规模严格核定，单位岸线投资强度不得低于3000万元/百米，单位岸线年税收不得低于200万元/百米。3.城镇建设岸线：优先保障市政基础设施、公共服务设施建设，临河建筑后退河道管理范围距离不得低于20米，建筑高度不得超过后退距离的1.5倍，临河第一排建筑不得布局商品住宅，需预留公共通道，确保岸线公共属性。4.公共基础设施岸线：跨河湖桥梁、管线、取水口等基础设施建设需开展防洪影响评价、生态影响评价，尽可能减少占用岸线长度，桥梁主跨尽量跨越水面，减少桥墩数量，降低对行洪与水生生物洄游的影响，取水口设置需符合水资源保护规划要求，排水口需满足水功能区纳污总量控制要求。五、核心规划指标确定（一）约束性指标1.自然岸线保有率：省级及以上河湖自然岸线保有率不低于40%，市县级河湖不低于35%，生态敏感区河湖不低于50%。自然岸线指由植被、岩石、沙土等自然要素构成，未经过大规模人工硬化改造的岸线，生态化改造的护岸经评估符合生态功能要求的可纳入自然岸线统计。2.岸线开发利用率：河湖岸线开发利用率（开发利用区与控制利用区中已开发岸线长度占总岸线长度的比例）原则上不超过25%，城镇密集区域不超过40%。3.生态保护红线岸线占比：不低于国土空间规划确定的生态保护红线范围内岸线长度，实现应保尽保。4.违法违规岸线占用整改率：规划近期期末达到100%。5.水功能区水质达标率：达到生态环境保护规划确定的目标，其中饮用水源保护区水质达标率100%。（二）预期性指标1.单位岸线GDP产出：规划期末较基准年提高30%以上。2.岸线生态修复长度：规划期内完成生态退化岸线修复比例不低于80%。3.公共岸线比例：城镇段岸线中公共开放岸线比例不低于80%。4.防洪标准达标率：流经城镇段岸线防洪标准达到国家规定的城镇防洪标准，其中地级市不低于100年一遇，县级市不低于50年一遇，乡镇不低于20年一遇。六、重点任务制定（一）岸线生态保护与修复1.自然岸线保护：对现有自然岸线登记造册，设立界桩、标识牌，明确保护责任主体，定期巡查，严禁非法侵占、破坏。对已经破坏的自然岸线，按照“自然恢复为主、人工修复为辅”的原则实施修复，优先采用生态护坡、植被恢复、湿地再造等措施，减少硬质护岸，恢复岸线生态功能。规划期内完成所有生态退化自然岸线的修复任务。2.生态缓冲带建设：在河湖岸线临水侧建设生态缓冲带，其中保护区、保留区缓冲带宽度不低于30米，控制利用区、开发利用区缓冲带宽度不低于15米，缓冲带内优先种植本土乔木、灌木、草本植物，构建乔灌草复合生态系统，拦截面源污染，涵养水源，为陆生、水生生物提供栖息地。3.“四乱”问题整治：制定违法违规岸线占用项目整改清单，明确整改责任主体、整改时限、整改措施，对不符合岸线功能分区、影响行洪安全、破坏生态的项目，依法依规予以拆除、搬迁，恢复岸线原貌，2025年底前完成全部存量“四乱”问题整改，建立动态监管机制，遏制新增“四乱”问题。（二）岸线节约集约利用1.存量岸线盘活：对闲置超过2年、利用效率低于行业平均水平的岸线项目，制定盘活方案，通过引导项目升级改造、整合置换、依法收回等方式，释放存量岸线资源，优先保障重大民生项目、生态项目、高端产业项目岸线需求。规划近期期末存量低效岸线盘活比例不低于50%。2.岸线准入管理：建立岸线利用项目准入评估制度，所有新申请占用岸线的项目，需开展岸线利用专项论证，重点评估项目是否符合岸线功能分区、是否影响行洪安全、是否符合生态保护要求、岸线利用效率是否达标，论证通过后方可办理审批手续，严禁不符合管控要求的项目落地。3.岸线有偿使用：探索建立经营性岸线有偿使用制度，对工业、港口、旅游等经营性项目占用岸线，按照岸线等级收取有偿使用费，收费标准纳入地方公共财政预算，专项用于岸线生态保护与修复。（三）岸线公共功能提升1.城镇公共岸线建设：对城镇段岸线进行公共化改造，拆除违法占用岸线的私人建筑、围墙，建设滨江滨河绿道、休闲广场、亲水平台等公共设施，实现城镇岸线公共开放、全民共享。规划期末城镇段公共岸线比例达到80%以上。2.岸线文化传承：深入挖掘河湖岸线的历史文化资源，对古码头、古堤、古水利工程等历史文化遗存进行保护，结合生态修复、公共岸线建设，打造文化展示节点，传承河湖文化。（四）岸线监测与监管能力建设1.岸线监测体系建设：建立“卫星遥感+无人机巡查+地面监控”相结合的岸线动态监测体系，对保护区、保留区等重点岸段实现视频监控全覆盖，每季度开展一次卫星遥感排查，每半年开展一次全覆盖无人机巡查，及时发现违法违规占用岸线行为。2.岸线管理信息平台建设：整合岸线分区、岸线利用项目、监测数据等信息，建立岸线管理信息平台，与国土空间规划“一张图”、河湖长制信息平台互联互通，实现岸线资源动态管理、审批信息共享、违法问题预警。3.联合执法机制建设：建立水行政、自然资源、生态环境、交通运输、农业农村、城管等多部门联合执法机制，定期开展岸线专项执法行动，严厉打击违法占用岸线、破坏岸线生态的行为，建立行政执法与刑事司法衔接机制，对涉嫌犯罪的依法追究刑事责任。七、规划实施保障（一）组织保障明确地方人民政府是河湖岸线保护与利用规划实施的责任主体，河湖长是第一责任人，建立水行政主管部门牵头，发展改革、自然资源、生态环境、交通运输、农业农村、文旅等部门各司其职、协同配合的工作机制，定期召开联席会议，协调解决规划实施中的重大问题。（二）经费保障将岸线生态修复、监测监管、执法能力建设等经费纳入地方财政预算，积极争取中央、