“双减”政策落地的结构化困境与破解

/“双减”政策落地的结构化困境与破解【摘要】“双减”政策正式发布已两年有余，国内开始更多地就该政策的落实落地情况开展大样本调查，但数据分析整体上还偏重于呈现表象问题。本研究尝试从经典的“结构-行动”理论出发，进一步深挖“双减”政策落地中的结构化困境。研究首先从政策本身出发，然后基于11个大样本调查，分别从顶层设计和实践两个层面分析当前凸显出的新问题、新怪象背后的深层次问题。研究发现：地方教育部门面临着上级政府部门自身实际操作偏离政策设定初心的问题；学校管理者和教师肩负着“既要、又要、还要”的多重期望；家长面临着“表面利好，实际难以做到”的困境。研究建议：在顶层设计层面，首先要从“双减”政策的根本意图出发，用中长期的工作目标与推进机制引领地方政府、教育部门和学校的行动；在实践层面，应着重于合力纾解家长的教育焦虑。【关键词】“双减”政策；社会结构；“结构-行动”理论；大样本调查

本文尝试从经典的“结构-行动”理论视角出发，进一步深挖“双减”政策落地面临的深层次困境。相较于已有大样本实证调查，本文做了两个新的尝试。一是构建了“结构-行动”基本分析框架，为“双减”政策落地提供了一个不同于既有理论视角的解释思路。二是在1个由本课题组组织实施的大样本调查基础之上增加了10个由其他课题组组织实施的大样本调查，有利于更全面地揭示当前“双减”政策落地中面临的问题及其破解之道。 一、“结构-行动”基本分析框架的构建 “结构-行动”理论由英国社会学家吉登斯基于对二元对立思维的批判提出，简明而深刻地解释了人类复杂的社会活动，以高度的平衡性闻名于世。该理论认为社会结构构成行动的规则与资源，行动受社会结构驱动、制约，二者相互构建，强调行动、社会结构的历史根植性以及与时空情境的联结[1]。 本质上，“双减”政策落地是政府针对基础教育阶段学生作业负担和校外培训负担过重、家长教育焦虑持续蔓延等问题而有组织地开展治理的过程。从“结构-行动”理论的视角看，这一治理过程是政府、基础教育阶段中小学校(以下简称“学校”)、家长等相关主体协同对基础教育领域旧的结构-行动体系进行深度改造的社会行动过程，必然会生发出新问题；新问题的多寡与轻重取决于“双减”政策给相关主体设定的行动与社会结构(政策设定的、现实存在的)之间的适配情况。也就是说，从问题治理的目标出发，“双减”政策在顶层设计层面为教育部门、学校、家长、校外培训机构等相关主体设定了行动(目标、内容)及社会结构，若二者适配，则“双减”政策自身逻辑自洽，反之则为新问题的生发埋下了种子；与此同时，在“双减”政策设定的结构-行动体系之外，在教育部门、学校、家长、校外培训机构等相关主体之间有一套运行已久的结构-行动体系，会对“双减”政策设定的结构-行动体系形成制约或驱动的惯性力量；从“双减”政策设定的行动目标与内容出发，若现实存在的社会结构与之不适配，则会生发出相关主体的非政策设定行动——也就是我们观察到的新问题、新怪象。本研究的基本分析框架见图1。 图1“双减”政策落地“结构-行动”基本分析框架 社会结构指相关主体在所处系统中的位置及其衍生出的行动规则与可调配的权威资源、物质资源等[2]。相应地，“双减”政策设定的社会结构指教育部门、学校、家长等相关主体在“双减”政策落地中的位置及相应的行动规则与可调配的资源，现实的社会结构指长期以来教育部门等相关主体在我国基础教育体系中的位置、行动规则及掌握的资源。按照是否属于政府序列，教育部门等相关主体的位置可以分为内部行动者和外部行动者两类[3]：地方政府及教育部门等属于内部行动者，在我国以科层制及“条块”交织为特征的央-地政府治理体系下行动，依赖并受制于自上而下的“行政发包”路径[4-5]；家长、校外培训机构等是直接利益相关的外部行动者，其所掌握的可直接与内部行动者博弈的资源有限。对于学校，本文将其理解为“准内部行动者”，主要考虑在我国95％的学校由政府开办管理且它们在教育政策执行中的价值诉求常被地方教育部门忽略[6]。 二、不同相关主体面临的结构化困境分析 (一)研究设计及方法 按照理论分析框架，在“双减”政策落地中，新问题通常会生发于政策给相关主体设定的行动与设定的社会结构不适配(顶层设计)、与现实存在的社会结构不适配(实践)两个环节。为此，本文对“双减”政策落地的结构化分析首先从政策本身出发，然后基于11个大样本调查，分别从顶层设计和实践两个层面分析当前凸显出来的新问题、新怪象的本质和底层逻辑。 数据分析主要聚焦于地方教育部门、学校和家长三组重点相关主体。首先分类整理三组主体在“双减”政策落地中的行动(政策设定、实际)及社会结构(政策设定、现实存在)相关数据，然后找到并“三角”验证其各自面临的困境。在结果呈现中，相关数据以课题组掌握的一手数据为主，二手数据为辅。应当事人要求，对相关座谈内容的引用予以匿名处理。 (二)三组相关主体面临的结构化困境 1.地方教育部门的结构化困境：“上级”的实际操作偏离了政策设定 按照“双减”政策文本，地方教育部门受地方政府领导及上级教育部门指导，要在有效拓展课后服务渠道(第11条、第25条)、做强做优免费线上学习服务(第12条)、指导学校做好“双减”有关工作(第17条、第28条)、协同监管校外培训机构(第28条)等四个方面，担负组织、指导、统筹协调、配合等职责。这意味着，在“双减”政策的落地中，地方教育部门需要投入大量且可持续的政策支持、机制制度建设等权威资源以及人财物等资源，用于开展教师培训、协调课后服务、组织免费线上教育资源、建设家校社协同育人平台等工作，但其在基础教育系统中的位置、行动规则与行动资源并没有变，即：地方教育部门仍然拥有一定的权威资源和物质资源，但其所拥有的资源的多寡及绩效考核标准都取决于地方政府。从这个意义上讲，地方政府投入足够的“耐心”资源是“双减”政策有效落地的基本前提。 然而在实际操作中，各级地方政府对“双减”政策落地的阶段性进展高度关切并急于看到成效，原因是国务院教育督导办对减轻学生作业负担和校外培训负担及课后服务实施等工作设置了刚性的考核指标体系，并通过“方案”“办法”“通知”等一系列高规格政府文件明确考核结果与省一级政府履行教育职责督导评价及追责挂钩[4-5]。 从中央到地方，文件很多，中央的、省厅的、市州的，都来不及搞清楚……而且我们政府是一天几道“金牌”，希望马上见效，马上把负担减下来，确实有点过于激进，尽管方向是对的。 ——A市某地级市城区小学校长D 层层“行政发包”之下，地方教育部门很忙。于是，地方教育部门普遍效仿地方政府和上级教育部门的做法，成立“双减”专项工作领导小组，施行每日通报、半月通报、推门听课、一票否决等监督指导类行政举措。 他们(教体局工作人员)真的很忙，忙于报信息，忙于找典型。像我们就出台了政策，要求每所学校一年必须报4篇典型案例，必须交几部短视频，内容是关于“双减”的。我听市教体局工作人员说，省教育厅每天都要他们填什么信息，每天、每周都要交什么快报。 ——A市某地级市城区小学校长D 2.学校的结构化困境：“既要、又要、还要” 按照“双减”政策文本，学校是“双减”政策落地的重要对象和载体，承载着“教育教学质量和服务水平进一步提升”“作业布置更加科学合理”“课后服务基本满足学生需要”“学生学习更好回归校园”(第3条)等工作目标——无一不要求学校的管理人员和教师加快转变教育教学观念，切实提升教育教学能力和课后服务水平。这意味着，在顶层设计层面，学校已然面临“既要、又要、还要”的行动困境：既要遵从教育“立德树人”的行动规则解决好管理人员和教师队伍“想不想、能不能、好不好”的问题，又要接受地方教育部门的考核管理，还要与家庭、社会协同育人，但可调配的教师、工作经费、社会资源等关键资源并没有得到相应的调整。 在实际工作中，学校既要回应地方政府及教育部门对“双减”政策落地进展刚性考核结果的高度关切，又要同步推动学校管理变革和教育教学水平提升以适应“双减”要求，还要回应家长和社会对学生成绩及升学情况的关注，而这三者的指向并不一致，分别是“短期、形式上的”“长期、本质上的”“短期、功利的”。因此，各地学校呈现出了一边高度讲政治、超常规响应，一边又有诸多顾虑甚至反感的矛盾表象：在8场专题座谈会中，“总书记”“中央深改委”“政治任务”“政治站位”等政治术语成了“课堂教学”“作业设计”“课后服务”等政策内容之外的高频词；无论是在实地调查中，还是从海量的相关公开报道看，各地学校普遍效仿地方教育部门的做法，“自上而下”层层压实任务和责任。与此同时，对于地方教育部门的检查、督察及上报信息等行政要求，部分学校的管理者和教师明确表示反感，因为这些要求过于激进且极大加重了学校行政管理和教师教学的任务量。 第一，学校行政管理和教师教学的任务越来越重。行政管理就忙于应付这些检查、督查、上报信息……“双减”之后，“5+2”是个基本概念，教师会什么时候开都成问题…… ——B市某城区小学校长E 其他大样本调查的相关数据也为这一调查发现提供了支撑：55.6％的教师表示“双减”后自己每天的工作时间在10小时以上[7]，70.4％的班主任表示“双减”后的待遇与付出不成正比[8]，75.8％的教师感到教学负担有所加重[9]。 不仅如此，学校的管理者们对“双减”后如何考评教师及学生、如何调动教师投入“双减”教育教学改革的积极性、如何建设“五育”并举的课程体系及课后服务开发管理机制、如何给家长反馈孩子在校学习成效、落实“双减”后若更多的学生被分流去职高该如何应对等问题，充满了迷茫和顾虑。 我们把精力放在全面发展上，学生分数下来了怎么办?……对于如何评价老师的工作成绩、如何评价学生，现在还在研究方案……不考试对老师而言还要复杂……平时用半天，现在花一周时间了还在研究……“双减”背景下，学校如何重构管理秩序? ——A市主城区某民办九年一贯制学校副校长F 教师群体也倍感焦虑。他们深感在课堂教学效率提升方面无所适从，期望学校能够就课堂教学和课后服务设计开展深入研究并提供具体指导[9-10]。与之相呼应的是，89.3％的学校管理者认为问题指向的、高质量的教师培训工作亟待加强[7]，78.1％的教师对课堂教学、作业设计与管理的关注点仍停留在如何“合规”的层面[5]，而非学生能力及素质的提升，辅导答疑仍是学校课后服务的中心工作[7]。 他(教师)习惯了那一套，总觉得要用那一套，总觉得要用考试那些东西、用很多作业来确定孩子这个阶段是否掌握了，掌握到什么程度了，但突然，他发现没有一个给他反馈的镜子…… ——A市某区教科院副院长G 矛盾之下，学校的实际行动是“用新壶装旧酒”应付。 原来的常规工作都成了“双减”的……原来搞美术教育的、搞体育的，都成为“双减”了，我们学校的体育活动就丰富了。学校原来就是这么搞的，对此有点反感，但学校还是要报，因为这是任务。 ——B市某城区小学校长E 对于这一情况，地方教育部门显然是清楚的。 教育教学质量提升也是学校一直所追求的。现在很多学校一搞活动，就是“双减”背景下、“双减”下。你去看它(学校)做的项目和活动，根本和“双减”没关系，就是常规工作贴了一个牌。 ——A市教育局原统筹处处长H 就家长的认知而言，只有38.7％的家长认为“双减”是要求学校回归教育主阵地的。 3.家长的结构化困境：表面利好，实际难以做到 按照“双减”政策文本，家长要与学校协同培养“完整的人”；同步地，家长的校外培训负担及教育焦虑在减轻作业负担、减轻校外培训负担、规范普通高中招生秩序、加强家庭教育指导多措并举之下得以减轻和缓解。对于家长而言，把孩子培养成“完整的人”、减轻自己的教育焦虑，无疑是利好的一面。然而，这同时也意味着，一方面，家长要承担更多的育人责任、提升家庭教育素养、投入更多的时间和精力陪伴孩子，需要政府和社会提供高质效的家庭教育指导；另一方面，在顶层设计层面，减轻作业负担等举措并不能在根本上动摇当前高筛选、强竞争的基础教育生态，也就没有击中家长教育焦虑的内核——对孩子升学、高质量就业及社会阶层向上流动的美好期待[5][11]。 因此，尽管家长们在台前支持“双减”政策，在幕后他们的教育焦虑并没有得到缓解。在S省B、C两市的实地调研中，参加座谈会的家长们①无一不满脸愉悦地表示，“双减”政策实施以来，孩子回家后作业负担减少了，亲子阅读与运动的时间多了；与此同时，99838份家长问卷的结果显示，69.6％的家长为“不知如何应对中考”感到焦虑，47.1％的家长为别人家的孩子“偷跑”“抢跑”感到焦虑，近半数家庭的校外培训时间和费用并没有发生大的变化。在座谈会上，教体局管理者、学校管理者、教师等作为第三方，也都反映了家长对孩子升学与就业的焦虑。 对于校外培训，家长认为别人参加了、自己不参加，为此感到焦虑。 ——C市某城区教体局局长I 部分家长担心小学六年读下来，将来小升初会“开盲盒”。 ——C市某县级市民办小学校长J 家长的不安在于：会不会造成阶层固化?会不会有更多的私教盛行?“双减”后什么样的孩子会脱颖而出? ——B市某中学副校长K 家长的焦虑感没有减下来，仍会通过各种途径寻求辅导。 ——C市某县级市小学教师代表L 其他相关大样本调查也呈现出一致的结果：在对全国8省市9417名家长的问卷调查中，57.2％的家长认为“双减”政策没有缓解教育焦虑，其中19.1％的家长甚至认为该政策加重了教育焦虑，其中又以初三家长的占比最高(59.3％)[12]；对我国东中西部6省30个县(市、区)8444名家长的问卷调查及对天津市滨海新区11476名家长的问卷调查显示：在赞成“双减”政策的家长中，76.7％的家长为孩子的学习、升学(中考普职分流、高考)及就业感到焦虑[13]，升学压力位列家长焦虑源第一位[7]。 与之相呼应的是，家长的教育参与重心仍在孩子的学习成绩与升学上，目的是“培优”而非“补差”。在优质教育资源最多且最均衡的京沪地区，2/3强的家长总是或经常参与孩子的课业辅导，41.7％的家长在学校作业之外还总是或经常给孩子布置额外的作业，99％以上的家长给孩子报了学科类校外培训班且90％以上在2小时/周以上[11]。在天津市，仍在给孩子报学科类校外培训班的家长占比在20％-25％之间[14]。在S省，仍分别有13.7％、16.7％和11.7％的学生在参加语文、数学和英语的校外培训班；在全国范围内，仍有19.1％的家长会额外给孩子布置作业[10]。 与此同时，在对全国16166名班主任的问卷调查中，近半数的班主任表示不少家长的家庭教育能力欠缺，七成以上的班主任认为自己在家庭教育指导方面能力欠缺[8]。尤其是在西部农村地区，留守儿童多，家长对于孩子家庭教育的认识又不到位，“双减”后家庭教育和管理缺位问题突出。对S省的实地调查和问卷调查结果综合显示：在农村地区，一部分家长想管但能力不足，尝试各种办法后效果不大，索性放手；一部分家长认为教育孩子是学校和老师的事，不愿管；再有就是留守儿童多，家庭隔代教养的比例(24.5％)远高于城市地区(12.8％)，隔代教养家庭的孩子放学回家后玩手机和看电视的比例(32.7％)远高于农村地区均值(18.7％)及城市地区均值(21.6％)。为此，在经济欠发达、学校留守儿童较多的C市进行调研时，多名学校管理者呼吁政府就“家长陪护未成年人”进行立法。 三、结语与对策建议 从“结构-行动”理论的视角看：其一，“双减”政策在落地的前期阶段出现这样那样的问题实属正常，因为它是要深度改造基础教育领域旧的结构-行动体系，在顶层设计和实际推进两个环节都可能会存在设定的相关主体行动与社会结构不相适配的情况；其二，“双减”政策落地中出现的学校回归教育主阵地整体质效不高、家长的教育焦虑居高不下、隐形教育培训屡禁不止等问题都是表象，更底层的原因是地方教育部门、学校及家长三组重要相关主体在行动中面临着来自顶层设计和实践两个层面的困境。对于地方教育部门而言，在顶层设计层面，其落实“双减”政策的行动在根本上取决于地方政府，需要地方政府投入足够的耐心资源，但在实际操作中，在“双减”政策落地伊始，从行政层级最高、更倾向于与中央的明确政策同步的省级政府开始，便设置了密集、严厉且技术化的考核、督导及追责机制，目标指向本身就是“短期”和“形式上”的。对于家长而言，“双减”政策培养“完整的人”、减轻家长教育负担和焦虑等目标是利好的，但要他们做到就很难，原因在于：在顶层设计层面，“双减”政策并不能在根本上动摇当前高筛选、强竞争的基础教育生态及高质量就业机会少的局面；在实践中，家长的家庭教育能力欠缺，尤其是在西部地区、农村地区，家庭教育和管理缺位问题更为突出。学校则是夹在地方教育部门和家长之间的“夹心饼干”，面临着“既要、又要、还要”的行动困境。 从我国过去多年素质教育改革及“减负”政策的落地实践看，若当前“双减”政策落地中的深层次问题没有及时地予以消解，再度重蹈“政策免疫”覆辙、“双减”政策真正意图最终落空也不是没有可能[14]。为此，在我国央-地政府治理体系不做重大调整的前提下，本文提出如下两个大方向上的建议： 在顶层设计层面，首先要从“双减”政策的根本意图出发，用中长期的工作目标与推进机制引领地方政府、教育部门和学校的行动，突出政治性、引