行政规范性文件合法性审核制度

行政规范性文件合法性审核制度总则合法性审核是防范行政决策法律风险的第一道闸门，而非单纯的公文流转程序，必须将法律风险阻断在文件出台之前。适用范围本制度适用于本机关（含所属部门、派出机构）拟制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力并可以反复适用的行政规范性文件（以下简称规范性文件）的合法性审核工作。内部工作制度、人事任免决定、向上级机关的请示报告、对具体事项的通报等非规范性文件，不适用本制度。基本原则应审必审原则：凡属规范性文件，必须经过合法性审核。严禁未经合法性审核直接提请审议或签发（后果：决议无效或被上级机关撤销，引发行政败诉风险；替代方案：退回起草部门重新启动审核流程）。全程留痕原则：审核过程中的报送、补正、审查、征求意见及意见反馈等环节必须形成书面记录，归档备查，实现全过程可溯源。审核主体与职责划分权责明晰是审核机制有效运转的前提，任何跨部门扯皮都会导致审核空转，必须将起草与审核职责彻底剥离。起草部门职责起草部门是规范性文件合法合规的第一责任人，必须对文件内容的真实性、准确性及合法性负首要责任。必须完成文本起草，并同步撰写起草说明。起草说明必须包含制定背景、必要性与可行性、核心条款的法律依据及预期效果评估，严禁只提供正文不给说明。必须广泛征求意见。涉及其他部门职责的，必须会签；涉及市场主体经济活动的，必须开展公平竞争审查并出具书面结论；涉及重大公共利益或社会公众切身利益的，必须通过政府网站或新闻媒体向社会公开征求意见，期限不少于30日。必须进行社会稳定风险评估。涉及征地拆迁、民生收费调整等重大事项的，应当出具风险评估报告。审核机构职责审核机构（本机关法制部门或承担法制审核职能的机构）负责对文件进行前置合法性审查，但不代行起草部门的实质起草职责。必须独立开展审核，不受任何部门或个人的不当干预。优先组织内部业务骨干审核；若文件涉及高度专业化的法律或技术问题（如数据跨境流动、金融创新监管），可委托外部专业律师事务所或专家库成员出具法律意见书，但外部意见不能替代内部审核结论。必须在法定或承诺时限内出具书面《合法性审核意见书》，严禁口头回复。审核范围与内容审核边界的精准划定决定了审查资源的投入产出比，眉毛胡子一把抓只会掩盖真正的法律风险，必须聚焦主体、权限、内容与程序四大维度。审核范围符合下列情形之一的文件，必须纳入审核范围：涉及行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项的。涉及减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的。涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标等市场主体经济活动的。规范行政机关内部程序且影响外部相对人权益的。审核内容审核机构必须对照现行法律、法规、规章及上级政策，逐条审查以下要素：主体适格性：制定机关是否具有制定该文件的法定职权。严禁无权制定机关越权发文（后果：文件无效，引发问责；替代方案：由具备法定职权的机关发文或报请上级机关制定）。权限合法性：是否超越本机关法定职权范围。重点排查是否违法设定行政许可、行政处罚、行政强制措施，是否违法增加办理条件或增加收费项目。内容合法性：核心条款是否与现行法律法规相抵触。具体审查：是否违法减损相对人合法权益，是否违法增加相对人义务，是否违法制定排除或限制竞争的措施。错误做法会导致具体行政行为被复议撤销或诉讼败诉，损害机关公信力。程序正当性：是否依法履行了征求意见、专家论证、公平竞争审查、风险评估等必经程序。材料缺失的，必须要求补正。审核程序与时限要求程序正当性不仅是审核的对象，更是审核工作自身必须遵循的铁律，时间前置与节点控制是保障审核质量的硬约束。材料报送起草部门必须在提请审议或签发前至少7个工作日，向审核机构报送完整的审核材料。材料包括：规范性文件送审稿文本（逐条标注修订痕迹或注明起草逻辑）。起草说明及法律政策依据对照表。征求意见汇总及采纳情况说明。公平竞争审查结论或社会稳定风险评估报告（按适用范围提供）。形式审查与受理审核机构收到材料后，必须在2个工作日内完成形式审查。材料齐全、符合要求的，应当场出具受理回执，并启动实质审查程序。材料不齐或不符合要求的，必须一次性书面告知需补正的全部材料清单，严禁口头要求补正。起草部门必须在3个工作日内完成补正，逾期未补正的，作退回处理。实质审查实质审查必须在受理之日起5个工作日内完成。情况复杂、争议较大的，经主管领导批准可延长5个工作日。严禁起草部门以"时间紧急"为由压缩审核时间或要求跳过审核程序（后果：审核流于形式，无法发现实质性法律漏洞；替代方案：由起草部门向主管领导书面申请紧急特批并承担相应风险责任，且审核期限最短不得低于2个工作日）。征求意见与专家论证审核过程中，审核机构可就疑难法律问题向以下对象征求意见：优先向上一级业务主管机关或同级司法行政机关请示明确。若涉及专业性极强的前沿领域，应当组织召开专家论证会，专家人数必须为3人及以上的单数。必须对专家意见进行汇总记录，对不予采纳的意见必须书面说明理由。审核结论与异常处置审核意见必须具有明确的法律约束力和可追溯性，模棱两可的结论等同于未审，必须通过分级响应机制阻断不同等级的法律风险。审核意见出具审核结束后，必须出具《合法性审核意见书》，意见书必须明确载明：文件名称及报送日期。审核过程及依据。审核结论：分为"合法"、"基本合法但需修改"、"不合法"三类。结论必须具体到条款，严禁使用"基本同意"、"无原则性冲突"等模糊表述。异议处理机制起草部门对审核意见有异议的，按以下三级机制处置：一般性意见分歧（Ⅲ级）：涉及文字表述或非核心条款。起草部门与审核机构在2个工作日内沟通协商达成一致。重大法律风险争议（Ⅱ级）：涉及核心权利义务调整或定性。由起草部门申请，审核机构组织召开专题协调会，必要时引入外部专家参与论证，在5个工作日内形成共识。根本违法分歧（Ⅰ级）：起草部门坚持出台涉嫌严重违法的文件。必须启动风险阻断程序，提请机关办公会议或主要领导集体研究决定。审核机构必须保留明确反对意见的书面记录。风险阻断机制当发生以下情形时，审核机构必须行使"一票否决"权，退回起草部门并停止审核程序：送审稿存在设定行政许可、行政处罚或行政强制措施的。送审稿存在违法减损相对人法定权利且无上位法依据的。未按本制度要求提供必要前置审查结论（如公平竞争审查、社会稳定风险评估）的。监督与责任追究缺乏追责闭环的审核制度只是一纸空文，只有将审核结果与绩效考核、档案管理及定期清理挂钩，才能倒逼起草部门履职。档案管理规范性文件审核档案必须实行"一文件一档"管理。归档材料必须包含起草说明、审核意见书、专家论证记录、集体讨论记录及最终签发件。档案保存期限必须为永久保存。严禁以电子化为由销毁纸质原件，电子档案必须备份至不少于2套独立存储介质。依托RACI（负责、问责、咨询、知情）矩阵，明确文件起草部门负责人对文件质量承担终身追责，审核机构负责人对审核结论承担连带责任。督查与清理闭环必须建立PDCA（计划-执行-检查-改进）闭环管理机制。计划（P）：每年初编制年度规范性文件制发计划。执行（D）：按计划推进起草与审核，并记录执行偏差。检查（C）：每季度开展一次规范性文件抽查，抽查比例不低于当季发文量的15%，重点核查实际发文与审核意见是否一致。若发现未经审核擅自发文或擅自修改审核结论的，必须立即宣布文件无效。改进（A）：每两年开展一次规范性文件全面清理。发现与现行法律法规抵触的，必须在30日内修订或废止，清理结果必须通过政府门户网站向社会公示。责任划分明确以下追责红线：起草部门隐瞒重大风险或伪造征求意见记录的，对直接责任人予以通报批评，并扣减当年度绩效考核得分。审核机构未尽到审查义务导致违法违规文件出台的，对审核机构负责人及直接审核人给予行政处分。因违法违规文件导致重大行政败诉或群体性事件的，依法移送纪检监察机关追究责任。附则本制度自印发之日起执行。此前相关规定与本制度不一致的，以本制度为准。本制度由本机关法制部门负责解释。附件1：行政规范性文件合法性审核报送材料检查表序号检查项目具体要求与量化指标检查结果（是/否）审核人签字1报送时间提前不少于7个工作日报送2文本规范逐条标注修订痕迹或注明起草逻辑3起草说明含背景、必要性、核心条款法律依据及效果评估4部门会签涉及其他部门职责的需提供会签意见5公平竞争审查涉及市场主体经济活动的需提供书面审查结论6公众征求意见涉及重大公共利益的需提供公开征求意见记录（公示满30日）7风险评估报告涉及征地拆迁等重大事项的需提供稳评报告8依据对照表提供法律政策依据对照表附件2：合法性审核意见书（标准模板）[机关名称]合法性审核意见书

文号：[法审字年份第XX号]

文件名称：[规范性文件全称]

起草部门：[部门名称]

报送日期：[年月日]

一、审核过程

（载明收到材料时间、补正情况、专家论证或征求意见情况