城乡义务教育均衡发展政策的演进、逻辑与路向

/城乡义务教育优质均衡发展政策的演进、逻辑与路向【摘要】城乡义务教育优质均衡发展既有利于促进城乡一体化建设，也有利于实现社会公平与正义的目标。在城乡义务教育优质均衡发展过程中，政策支持是实现教育公平发展目标的“稳定器”，即政策在顶层设计与具体实践中能有效把握义务教育发展方向、诊断义务教育症结和促进义务教育改革。从政策演进来看，义务教育政策经历了从非均衡到基本均衡再到优质均衡三个发展阶段；从政策逻辑来看，义务教育优质均衡政策经历了目标上保底到促优、内容上模糊到清晰以及主体职能上错位到归位的演变过程；从政策的优化路径来看，城乡义务教育政策不仅要打破以往“自上而下”政策顶层设计与“自下而上”政策实践的惯性思维；更需要在多样性政策制定、动态性政策执行与有效性政策评估中夯实其发展基础。【关键词】义务教育；优质均衡；政策演进；政策逻辑；城乡一体化

一、城乡义务教育优质均衡发展的政策演进 新中国成立后，党和国家都很重视义务教育工作，也出台系列政策文件，逐步推进并普及义务教育。我国义务教育发展经历了不同的历史阶段，在不同阶段有着不同历史任务。总的来说，义务教育优质均衡是特定时代背景下的顺势之物；也是社会长远发展的必然之举。一开始，受社会发展梯度策略影响，义务教育发展存在重量轻质的发展惯性，教育政策也呈现出重城轻乡的发展偏向。为扭转偏重与失衡的发展现状，继续巩固义务教育“两基”建设成果，义务教育基本均衡随即成为新的建设目标。在义务教育实现基本均衡发展目标后，为进一步缩小城乡义务教育发展差距，促进城乡义务教育更高水平的发展，我国义务教育进入优质均衡发展阶段。 (一)非均衡阶段(1949年-2010年)：城乡义务教育政策的偏重与失衡 新中国成立之初，为提升人民文化水平，为了快速培养国家工业化发展和国防建设所需的专业人才，义务教育亟须进行复兴与改进。1949年起，党和政府就开始重视和推行普及义务教育。自1956年中共中央明确提出普及小学义务教育任务后，全国上下均为此努力。1958年《关于教育工作的指示》中也明确提出要把普及教育特别是普及小学教育作为我国教育发展的重要任务[1]。然而，在推行和普及义务教育的同时，此阶段国家又实行中小学教育的“重点校政策”，如1952年出台的《关于有重点地办好一些中学和师范学校的意见》与1962年出台的《关于有重点地办好一批全日制中、小学的通知》都强调要重点发展城市学校[2]。这既导致了城乡教育出现资源分配不均衡及资源低流动性的情况，也导致了义务教育政策存在“城乡有别”“城市取向”的弊端。 1978年改革开放后，我国教育全面恢复发展。国家出台了“免费义务教育”“两免一补”等一系列政策以促进农村义务教育发展。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布，明确提出实行九年义务教育制度，为城乡义务教育的均衡发展提供了法律支撑。但整体上，这一时期的城乡义务教育间仍存在巨大差距[3]。从政策偏重与失衡的原因上看，“精英化”与“重城轻乡”的政策取向导致城乡义务教育发展失衡。1978年，教育部颁发的《关于办好一批重点中小学的试行方案的通知》中提出义务教育发展的经费投入、师资队伍及办学条件等方面都要向重点学校倾斜。此后，由于所建设的重点学校大都集中于城市，这让城乡学校建设产生了巨大差距[4]。2001年，教育部办公厅印发的《全国城市教育综合改革会议纪要》强调“我国城市集中了较为雄厚的优质教育资源”，须“切实加快城市教育改革和发展的步伐，努力开创城市教育综合改革的新局面”[5]。从政策偏重与失衡的表现上看，此阶段城乡义务教育在经费投入、师资队伍建设、办学条件等方面存在巨大差距。就教育经费投入而言，东部地区远高于中西部地区，且东部、中部与西部地区教育投入从20世纪80年代中期到90年代后期呈扩大趋势[6]。就师资力量而言，义务教育政策的偏重与失衡主要体现在师资水平不高、农村教师数量不足及城乡师资学历结构存在差距等三个方面。就仪器设备而言，总体呈现为城乡投入不均衡。据国家教育发展研究中心的抽样调查，非均衡时期样本小学有59.5％实验教学仪器不全，样本初中有70.3％实验教学仪器不全[7]。截至2010年，乡村学校在体育运动场馆面积、体育器械、音乐器械、美术器械和理科实验仪器等配备上仍低于城市学校[8]。 这一时段，我国存在东西部经济发展差异较大及教育资源短缺现状，教育因此实行梯度发展战略以保障教育发展最低要求，此种高重心、极偏向的精英主义发展战略使得我国教育逐渐呈现城乡二元发展结构。城乡二元发展结构是阻碍城乡均衡发展的关键因素，教育政策也在城乡二元结构影响下出现偏重与失衡状态。 (二)基本均衡阶段(2011年-2021年)：城乡义务教育政策的巩固与转换 “两基”任务完成后，我国义务教育面临着诸如义务教育今后的发展方向在哪、发展任务是什么及义务教育如何在解决学生“进得来”基础上破解“学得好”等问题。随着国家经济体制的变革，教育发展战略逐步从东部优先的梯度发展策略转变为均衡发展战略[9]，加之人民对教育也有了更高的需求，义务教育均衡发展策略应运而生。“两基”任务的完成为城乡义务教育均衡发展提供了发展的基础和前提，义务教育应以“两基”为基础，实现迈上新台阶的接续发展。义务教育政策也在转化与升级中奠定优质均衡发展基础，具体来看，主要体现在两个方面。 一方面，立足过去，基本均衡阶段政策巩固了“两基”发展成果。前期“重点”“偏向”的政策策略让我国经济发达地区的义务教育取得了较好效果，但部分地区义务教育较好发展的成果不能代表全国实情。因此，为解决城乡发展不均衡的现实问题，义务教育政策应从以往追求效率、数量、规模发展的目标转移到质量、均衡、平等的发展目标上来，须在均衡发展中巩固“两基”建设成果。为了巩固“两基”发展成果，在基本均衡阶段，城乡义务教育在入学率、巩固率及办学条件等方面取得重要成就。与非均衡阶段相比，义务教育基本均衡阶段小学学龄儿童、初中阶段净入学率均有显著提升，九年义务教育巩固率从91.8％提高至95.4％。在办学条件上，以改进薄弱学校办学条件为基础，基本均衡阶段从财政投入、生均占地面积及生均教学仪器设备值等方面加强了学校办学条件的建设[10]。 另一方面，面向未来，基本均衡阶段应为优质均衡打好基础。在教师队伍建设上，2014年，《教育部财政部人力资源和社会保障部关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》提出的“县管校聘”管理原则[11]，实现了城乡间教师的交流轮岗，加强了城乡间教师队伍的流动。2015年，《关于印发乡村教师支持计划(2015-2020年)的通知》提出“要把资金和投入用在乡村教师队伍建设最薄弱、最迫切需要的领域”，减轻了乡村教师队伍建设阻力。在经费保障方面，2015年，《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》从城乡义务教育学校生均公用经费基准定额、农村地区义务教育学校校舍安全保障、城乡义务教育教师工资政策等方面制定了中央和地方分项目、按比例承担的经费保障机制，以此缩短城乡义务教育经费投入差距[12]。2021年底，全国2895个县级行政单位均通过了县域义务教育基本均衡发展的国家督导评估[10]。至此，我国义务教育基本均衡目标已实现，将迈向优质均衡发展阶段。此外，为了做好下一步优质均衡的评估工作，《2019年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》提出了优质均衡认定将坚持的“‘三个原则’，即：重硬件，更重软件；重指标合格，更重群众满意；重数量，更重质量”[13]。 (三)优质均衡阶段(2022年至今)：城乡义务教育政策的优化与升级 义务教育优质均衡是城乡间双向互动的过程，即义务教育既要在城市教育和乡村教育“两轮驱动”中推动城乡一体化建设，也要在城乡全面的互动与对接中互为主体、互为资源和互相服务，以此促进义务教育由单向均衡转向双向均衡。 换言之，基本均衡目标达成后，我国义务教育在缩小城乡差距方面取得一定成就，但从优质均衡发展目标来看，义务教育发展还存在城乡资源配置差异化尚待解决、优质师资队伍建设尚未达成以及学校标准化建设的信息化尚未完成的挑战[14]。因此，为了发挥政策在优质均衡发展中的公共服务特性，与基本均衡阶段相比，优质均衡阶段政策更加注重内涵发展与质量提升。正如教育部前部长陈宝生所指出，义务教育优质均衡阶段应有更鲜明的全面发展理念，为每一名学生提供合适的教育；应有更高的标准化建设程度。做到“校校达标”“项项达标”；应有更强的教师队伍，确保城镇、农村学校有更多好老师；更应有使人民群众感到满意的义务教育[15]。为推进城乡教育一体化建设，2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》从城乡学校布局规划、乡村小规模学校建设、城乡学校共同体建设、数字教育平台建设等方面提出发展要求。此外，同年5月，财政部计划安排1560亿元，同比增加115亿元投入义务教育建设中，以期实现全国约1.59亿学生免除杂费并获得免费教科书，约2400万家庭经济困难学生获得生活补助，约1400万进城务工人员随迁子女实现相关教育经费可携带的发展目标[16]。 义务教育优质均衡既是过程，也是结果。无论是从教育政策对于义务教育发展的引导作用，还是从义务教育在城乡一体化建设中所呈现的基础性、全局性和公益性作用来看，义务教育优质均衡都应在第二个百年奋斗目标来临之际，始终秉持以人为本的发展理念、乘着时代改革之风、踏着教育一体化之浪，助推自身往更高水平跃升。 二、城乡义务教育优质均衡发展的政策逻辑 通过梳理城乡义务教育优质均衡相关政策文本发现，义务教育优质均衡在政策目标价值取向、政策内容文本展示及政策主体职能配置等三个方面符合均衡发展方向。总的来说，义务教育优质均衡在保底到促优的政策目标演变中不断厘清均衡发展的价值取向；在模糊到清晰的政策内容呈现中逐渐厘清均衡发展的内容、顺序与路径；在错位到归位的政策主体博弈中逐渐明确各政策主体的职责。 (一)保底到促优：政策目标价值取向的公平化演变 从教育公平角度来看，保底到促优的政策目标彰显了义务教育均衡发展从一维公平到机会、过程的二维公平再到机会、过程及结果的三维公平转向。这种转向体现了义务教育从赶超模式向普适模式的转向；体现了义务教育优质均衡从只注重短期目标，忽视长期目标向短期目标即时性与长期目标深远性相结合的变迁；也体现了义务教育均衡政策在目标转变中逐渐把城乡看作一个有机整体。 首先，为实现义务教育的起点公平，非均衡阶段政策目标“效率优先，兼顾公平”的价值取向拉大了城乡发展差距[17]。党的十一届三中全会后，国家鼓励经济发达地区率先发展义务教育，在此阶段，义务教育政策取向蕴含着经济学话语体系。一方面，我国城乡教育受经济发展“先富带动后富”政策影响[18]，在经济发展影响下，国家教育发展资源呈现城市偏向，中小学教育资源配置也在城市偏向中逐渐产生城市与乡村失衡、重点学校与非重点学校失衡等现象[19]。此价值取向在为教育积累发展资本的同时也带来诸如城乡教育资源配置不均、片面追求升学率、学生学业负担过重等弊端。换言之，“效率优先，兼顾公平”的价值取向虽解决了当时义务教育资源短缺的燃眉之急，却忽略了城乡间均衡发展的长久之势。 其次，面对义务教育非均衡阶段的遗留问题，基本均衡阶段的政策目标向“公平优先，兼顾效率”转变。这一阶段的目标是在起点公平的基础上保障公平的受教育条件，即实现义务教育均衡发展的过程公平。为解决义务教育非均衡阶段遗留的失衡与偏向问题，在科学发展观及构建和谐社会的目标指引下，我国教育政策目标逐渐指向教育公平，逐渐在教育公平理念引导下缩小城乡差距[20]。如2016年，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》的通知中以“提高质量，公平共享”为原则，推进城乡义务教育学校建设、教师编制、基本装置配置标准统一化[21]，以此破除城乡二元结构壁垒。 最后，基本均衡到优质均衡发展阶段或城乡教育一体化阶段，政策目标力图在“公平与效率并重”的价值取向中实现质量均衡。从公平与效率关系上看，前两阶段价值取向认为义务教育发展中公平与效率间存在先后、主次之分。然而，先发展效率再追求公平易带来社会发展“超越阶段论”问题，即越是追求效率，越容易滋生不公平现象。先发展公平再兼顾效率易使义务教育出现“大锅饭”现象，因而扼杀义务教育发展活力。进入优质均衡及城乡教育一体化阶段，义务教育政策目标有了更高追求，即政策目标价值取向应从以往只顾效率或只顾公平的“顾此失彼”状态中跳脱出来，在保证公平基础上实现义务教育高效率发展，在此阶段处理好义务教育均衡中公平与效率的关系是对新时代义务教育高质量发展的切实回应。 (二)模糊到清晰：政策内容文本展示的具细化改进 城乡义务教育优质均衡发展在从无到有、从有到优的发展过程中，其内容体系也得到不断地细化与丰富，此种政策内容的具细化演变是义务教育优质均衡对过去发展成果的不断巩固；也是对未来义务教育优质均衡、一体化建设构建的基础。 首先，从政策内容呈现上看，通过城乡发展维度的丰富和细化，义务教育的城乡差距在逐渐缩小，并以此促进城乡融合。自义务教育均衡发展概念提出以来，国家在逐步探索中对优质均衡发展内容有了更加清晰的认知，这种认知的变化体现在政策内容中。从2010年起，义务教育在政策内容的不断细化中开始形成一套完整的基础教育优质均衡发展政策体系。如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出国家应努力在师资、设备、图书、校舍等要素中做到资源的均衡配置，以此加快缩小城乡差距的进度。并且，财政拔款、学校建设、教师配置等方面要向农村倾斜，在向农村倾斜的政策支持中加快缩小城乡差距[22]。2016年，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》对城乡义务教育一体化发展提出了四个发展原则、十条主要措施及五个组织保障[21]。2019年，中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》从城市人才入乡激励、财政投入保障、乡村文化保护、城乡产业协同、教师交流轮岗和寄宿制学校建设等多角度建立以城带乡、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制，以此促进城乡教育全面化、一体化发展[23]。 其次，从政策内容发展成果上看，通过指标体系构建及成果审视中不断细化，城乡义务教育优质均衡的评估标准不断清晰、科学和完善。2003年，时任教育部师范司副司长的袁振国提出“根据我国的实际情况，建立适用于我国教育发展特别是义务教育发展的均衡系数”，并从“生均经费”“师资力量”“物质资源”及“学生辍学率”着手对指标建构方式进行了讨论[24]。2017年，为巩固义务教育基本均衡发展成果，促进城乡义务教育一体化发展，教育部从资源配置、政府保障程度、教育质量和社会认可度四个方面提出了37条评估标准，并对每条标准所要达到的目标进行了详细规定[25]。2021年，《教育部办公厅关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》树立更加科学、更加具体的发展方向，从建设学校、均衡发展工作机制、师资均衡配置、教育教学管理及学生教育关爱五个维度提出共20条标准[26]。这一通知不仅将均衡发展工作机制作为标准维度，更针对全国教育发展状况遴选出义务教育优质均衡先行创建县，以此推进城乡义务教育一体化发展。 (三)错位到归位：政策主体职能配置的合理化转型 作为政策的制定者、执行者与评估者，各政策主体在城乡义务教育优质均衡发展中扮演着举足轻重的角色。通过对有关城乡义务教育优质均衡发展相关政策文件的梳理发现，改革开放以来，政策主体职能逐渐从错位走向归位，政策主体间博弈关系也在不断明晰中走向共谋，义务教育也有望在此种职能归位、关系共谋中实现政策主体职能发挥的碎片化向协同化、一体化发展。 首先，1985年至2000年为政策主体职能错位阶段。各政策主体职能错位与缺位让城乡间教育资源存在分配不均、分配不足的现象。这一阶段的义务教育投入主体是“以乡为主”。当时大部分教育投入由财政力量较为薄弱的乡镇政府承担，此种事权、财权不对称导致政策主体产生利益博弈，各政策主体在博弈间造成义务教育发展的纳什均衡。此外，在政策主体利益博弈间，乡镇政府无法满足义务教育发展需求，从而出现财权上移，事权下放以及各级政府任务与实力不对等的现象。乡镇政府承担着本地区大部分的教育投入责任，过重的财政负担与薄弱的投入能力不匹配让其不得不向家长收费，越来越多的收费项目使得义务教育增加了家庭对教育投入的资金压力。由此可见，政策主体职能发挥的错位、缺位不仅导致了政策主体投入实力与投入现状的严重不匹配，还直接或间接地造成了城乡间资源配置不均衡、交流不顺畅的问题。 其次，2000年至2005年为政策主体职能由错位到归位逐渐转变阶段。2001年，为解决农村义务教育基础薄弱等问题，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”[27]。2004年以来，农村义务教育投入主体已由农民转变为政府，各政策主体的职责也在投入主体的转变中不断明确。虽然，“以县为主”的管理体制一定程度上改变了过去乡镇财政压力过大的现状，然而，县级以上政府教育经费投入仍处于悬置状态，财政能力与所承担责任不匹配的问题仍然存在。 最后，2005年至今为政策主体职能归位阶段。为推进各政策主体职能归位，党和国家以政策形式逐渐明确各主体在教育经费投入中的权责，各级政府也在加大对贫困地区的教育投入、建立问责机制及强化政府监督中切实履行教育主体责任[28]。2005年，为破解长期以来“城乡有别”的义务教育发展模式，国家制定了“明确各级责任、中央政府共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，我国开始实行各级政府共担、“分项目、按比例”的农村义务教育经费保障机制[29]，各政府之间关系逐渐从利益博弈走向缓和，也逐渐在事权与财权的合力分配中逐渐走向统一、共谋。2015年，《中华人民共和国义务教育法》的修正标志着我国义务教育开始由“以县为主”向“省级统筹，以县为主”转变。“省级统筹”发展思路的提出，使义务教育管理体制中各级政府责任进一步明确。 三、城乡义务教育优质均衡发展的路向选择 从政策角度出发，义务教育优质均衡应在城乡双向互动的政策制定、政策运行及政策评估中实现义务教育优质均衡城乡发展的“双主体性”，在城乡交互中实现优质均衡发展的主体共生、资源共用与成果共享。义务教育优质均衡应在多样性政策决策力、动态性政策执行力及有效性政策评估力的“三力结构”中增强政策对义务教育优质均衡发展的影响力，即城乡义务教育优质均衡发展政策的路向不仅要打破以往“自上而下”政策顶层设计与“自下而上”政策实践的惯性思维，更要在各政策要素相互融合、各政策环节相互督促中促进政策落地。 (一)精准与多元：多样性政策制定中回应教育内容的优质均衡 不同主体在教育政策制定中扮演不同角色，政策应科学把握政策理念、精准确定政策主体、精心设计政策内容以充分发挥政策对义务教育优质均衡发展的导向作用，使义务教育政策制定由粗放走向精细。 首先，要对城乡义务教育优质均衡发展的政策主体及与之相适应的职责进行细化和明确。政策要在宏观、中观、微观三个层面的推进中做好政策的制定工作。其一，宏观政策层面要做好顶层设计，在顶层设计中发挥政策设计的导向作用。其二，中观政策制定层面要发挥市级政府“中间人”作用，在履行好上级顶层政策要求的同时，也要统筹规划好辖区内的义务教育优质均衡发展事务。其三，微观政策制定层面要突出县级以下政府及相关主体对政策的执行功能。总之，政策主体方面应避免两类倾向：一是没有政府参与而导致城乡义务教育优质均衡失去重要保障；二是只有政府参与而导致城乡义务教育优质均衡发展政策主体的单一性、专断化。 其次，要精细化制定城乡义务教育优质均衡发展目标，在政策目标制定中拓宽城乡教育一体化的受益面。城乡义务教育优质均衡发展的目标最终指向个体间的均衡发展，教育政策应在不断细化义务教育优质均衡的政策目标过程中提升其对义务教育发展的支持力。具体来说，为了让每一位学生享受到公平优质的义务教育，义务教育优质均衡发展政策目标应具体落实到个体之间，在个体间做到优质均衡发展；在个体间优质均衡发展中提升政策“温度”。而具体到个体间均衡的政策目标应体现以下三个标准：一是个体拥有平等的择校教育权利；二是个体间享有均衡的教育资源；三是个体间享有相对公平的教育结果。如2019年全国基础教育大会提出的“公民同招”政策即是把政策目标聚焦于个体的最好体现。保障个体教育权益，均衡发展成果由个体共享才是实现优质均衡，促进教育公平的根本保障。 最后，应精心设计义务教育均衡发展的政策内容。义务教育均衡的政策内容呈现要改变城市优于农村的认识，从以往农村向城市单向流动转变为农村与城市间的双向流动。同时，从城乡结构看，我国大部分民族地区与农村地区重合，因此政策内容的多样性还应考虑民族地区义务教育的均衡发展。中央政府在制定相关政策时既要向民族地方倾斜，尽快实现民族地区均衡发展，也应鼓励并支持地方政府制定有利于促进本地区义务教育均衡发展的政策内容，并为其政策落实提供强有力支持。从政策的国际视野出发，义务教育优质均衡政策要在“为我所用”与“由我出发”中树立政策更高站位。义务教育均衡政策的制定标准应在合理吸收、适当采纳其他国家均衡政策的内容，也要“由我出发”，不断使地方性政策符合国家标准，乃至为国际化教育均衡发展策略提供中国经验。 (二)灵活与协同：动态性政策运行中实现教育方式的优质均衡 为进一步落实城乡义务教育优质均衡发展目标，在政策运行中应做到政策运行理念和运行表现的灵活与协同，在政策运行联动、协调中提升义务教育均衡改革的彻底性，以此来增强义务教育政策运行的正效应。 首先，政策运行要在理念的灵活与协同中为城乡教育一体化做好规划。一方面，政策应在“同一尺度”与“多元尺度”的联合中增强政策运行的灵活度。“同一尺度”是指要有平等观念，公平对待每一位学生；“多元尺度”是指在平等观念基础上能够满足不同区域、不同学校、不同家庭以及不同学生的发展需求。在政策运行中，义务教育优质均衡要解放思维，做到具体问题具体分析，结合具体情况，彰显本地区、本学校的特质。另一方面，除了强调政策内容、要素之间的协调性之外，各地方政府、学校及群体要从已往依赖政府的被动性转向自我发展的主动性，即弱势地区、学校等各主体不仅要拒绝妄自菲薄、“自我摆烂”式观念，还要转变“等拿靠要”的思想。 其次，政策运行要在措施的灵活与协同中落实城乡教育一体化。一是技术赋能，利用信息技术实现政策落实的动态性、联动性，坚持信息技术低门槛、高效用功能以增强义务教育发展共享式均衡。各级政府要利用技术扩大政策推广范围，提高政策分享效率，让民众都能及时了解、全面读懂政策。政策运行还要利用技术提升政策执行效率与质量，用技术把各政策主体联结起来，把各政策内容串联起来。二是主体联合，采取“上下相互整合、相互贯通”的双向治理方式。政策运行过程中要疏通各级政府之间协调、交流关系，上级政府要在增强省、市、县在政策运行的无缝对接中形成政策合力，下级政府应在保障自身“自由裁量权”的绝对约束和相对自由下，减少自身在政策运行中钻“政策空子”。 最后，政策运行要在程序化与弹性化相结合中实现城乡教育一体化。政策运行不仅要有底层思维，还要能容纳关于政策最为真实的民意表达，以此预防政策在运行过程中出现“政策替换”“政策偏向”等问题。一方面，政策应增加各运行主体对于政策文本内容的理解与认识，让政策运行主体能吃透政策内容、体悟政策精神。另一方面，考虑政策内容与本地区义务教育优质均衡发展的融适性，让政策在运行过程中容易被民众接受。此外，政策运行应由以往上级单向“外命令”转向“内输入”，让政策内容真正灌入不同区域、不同群体间，增强政策运行与义务教育优质均衡发展各要素、各群体的融合度，以此实现区域间、城乡间、学校间和群体间的有效均衡发展。 (三)规范与差异：有效性政策评估中趋近发展成果的优质均衡 “教育政策评估是保障教育政策科学性和有效性的重要环节”[30]，在城乡义务教育优质均衡发展目标下，对政策进行评估必须做到规范性与差异性相统一。一方面，义务教育要制定符合优质均衡发展有效评估体系，在多元指标体系构建中让评估指标能有效衡量政策落实效果。另一方面，我国义务教育实施范围广，东西部及民族地区之间存在一定差距，因此在规范性评估标准指导下也应考虑评估的差异性，在真正的优质均衡与公平中做到刚性量化标准与差异个性需求相结合[31]。 首先，在政策标准制定的评估中趋近城乡教育一体化发展成果的有效性。政策评估标准要结合横向评估全覆盖与纵向评估持续性相结合。从横向角度看，城乡教育政策评估体系应涉及各要素的优质均衡。从纵向教育看，城乡教育政策评估体系不是一锤定音、一成不变，而应随着教育优质均衡发展的进程不断调整。换言之，城乡教育政策评估标准应在横纵之间发挥政策评估的鉴别功能、导向功能、诊断功能和监督功能[32]，在横纵之间凸显政策评估指标体系对义务教育优质均衡发展的大范围推广性、小范围适用性。具体来说，在制定规范性评估标准时应做到以下四点：一是评估政策的明确性，即政策目标具体、可操作、可实施；二是评估