电子文件管理的顶层设计内涵、意义与路径

电子文件管理的顶层设计内涵、意义与路径

在电子文件的记录方法改革中，中国的档案馆表现出了积极的响应形式。以1996年国家

档案局成立电子文件管理领导小组和研究小组为标志，我国对电子文件管理有组织的研究

和实践己经走过了十余年的历程，在理论构建和实践探索中迈出了历史性的步伐。值得我

们高度重视的是，随着国家信息化进程和对电子文件管理要求的提高，电子文件的国家控

制力问题日益突出，自下而上的分散探索已经不足以满足国家层面电子文件管理的需要，

顶层设计问题由此浮出水面，并日益成为文件、档案管理转型时期的战略重点。

电子文件管理的顶层设计是种自上而下的设计。从涉及范围而言，是以国家层面为起点,

统领地区、行业、机构层面的电子文件管理，构建涵盖全国范围的电子文件管理网络体系;

从实现路径而言，是以总体框架为起点，指导、带动具体对策问题的研究和实施，构建全

方位的电子文件管理实施方略。因此，从总体上说，顶层设计是一种战略设计，旨在确定

国家电子文件管理的发展方向、基本格局和推进步骤;顶层设计又是一种全面设计，涵盖

管理层、空间、流程、功能等诸多方面，可以提供国家电子文件管理的基本指针和发展蓝

图。

整体战略视角

从世界范围看，信息化整体水平比较高的国家大都重视电子文件管理工作，自20世纪90

年代中期以来，不少国家开始对本国的电子文件管理进行自顶向下的战略设计与全面规划,

实现电子文件管理从机构层面到国家层面的重大转变，进入以顶层设计带动总体规划，以

国家战略带动全面发展的新阶段。

电子文件国家战略的确定没有固定模式，各国依据自身的管理传统、信息化战略、文档管

理实践选择适合自己的道路。如英国以搭建政策框架为先导，明确电子文件管理规范体系,

强调目标管现和绩效评估，为国家电子政府建设和数字档案的在线利用服务。美国以技术

研发为驱动，以ERA（电子文件档案馆）项目为龙头，致力于研究电子文件长期保存的软

件系统，通过建立满足文件功能需求的文件管理系统来实现电子文件的集中保管。澳大利

亚则以档案馆的联合行动为主要线索，建立与推广电子文件形成和管理的统一标准体系。

这些国家都经历了一个从自发研究、分散探索到国家规划、集中控制的发展历程。虽然采

取的路径不同，但在战略视角上具有如下共性特征：

1.高度重视电子文件管理，将其纳入信息化整体战略之中，作为信息时代政府治理与政

府责任的重要内容。如英国将电子文件管理纳入负责国家信息化工作的“电子特使”（e-

Envoy）的职责范围，制定并发布了《电子政务环境下电子文件管理的政策框架》；新加坡

政府要求把电子文件管理作为电子政务建设的有机组成部分;美国将电子文件管理列入首

批二十四个电子政府行动计划;澳大利亚则将电子文件管理作为政府绩效检查与审计的内

容与依据等。

2.以国家档案馆为中心，形成电子文件管理和服务的网络体系。作为永久保管政府文件的

专门机构，档案馆在电子文件管理链条上具有十分重要的作用。电子文件的保管模式从最

初的集中式（哥伦比亚模式）和分散式（匹兹堡模式）之争，逐步向集中管理模式靠拢。

目前，集中管理具有永久保存价值的电子文件成为越来越多国家的共识和实践，很多国家

档案馆在集中管理政府各部门电了•文件和协调全国电了文件管理系统的互联互通方面发挥

了核心和枢纽作用。比较典型的例子如美国NARA的ERA系统，该项目在经过6年之久的

基础研究阶段后开始了耗资3亿美元、为期6年的系统研发阶段，旨在使NARA捕获并保

存联邦政府各部门产生的各种类型、格式的电子文件，为政府部门及公众提供便捷、有效

的利用服务。ERA采用开放架构设计，软件系统将下发给各州费用，对各州政府电子文件

的管理将产生全面的示范效应。英国、澳大利亚、加拿大、西班牙、新加坡、丹麦等国国

家档案馆也已经或决定接收政府部门产生的电子文件。

3.联合攻关，大力开展基础研究。各国的电子文件管理规划都是在相关理论和策略研究的

基础上展开的，基础理论、标准研究以及国际合作项目为各国电子文件战略提供了丰富的

营养。其中文件连续体和电子文件全生.命周期理论为电子文件管理活动从机构层面向国家

层面、从分散管理模式向集中管理模式、从环节式分离管理向无缝式流程管理的转变提供

了坚实的理论基础。英国、美国、澳大利亚的电子文件管理战略都基于IS015489《信息与

文献一文件管理》、IS014721《开放档案信息系统参考模型》（OpenArchives

InformationSystem,OATS）等国际标准而制定。此外，类似InterPARES的国际合作项

目在研究专业技术问题的同时，也致力于为国家层面电子文件管理的战略、政策和标准提

供参照框架。

顶层设计面临的问题

随着我国信息化的不断深入，电子文件的数量急剧膨胀、种类不断增加，很多地区探索电

子文件管理的有效方法，一些地区如安徽、江苏等地已经开始建设基于电子政务专网的电

子文件中心，在地方层面开始了由分散管理到集中管理模式的转变。国家档案局在电子文

件管理的宏观引导，如制定相关标准，支持专项探索，开展示范推广等方面已取得了一定

的进展。但是从总体上看，各地区、各机关电子文件管理工作仍然具有强烈的自发性和分

散性特征。国家层面整体设计、统•规划、战略部署与方法指导的缺失，导致我国电子文

件管理整体水平提升缓慢，对电子政务的支撑力不足，档案馆实施集中管理障碍重重，信

息孤岛现象逐步加剧，电子文件的真实、完整与国家控制力而临大量风险。基于已有的实

践基础和发展需要，国家层面电子文件管理的顶层设计已是不容拖延，呼之欲出。

与传统文件、档案管理相比较，电子文件管理对于顶层设计要求凸显的主要原因在于电子

文件资源的控制和共享需要更加系统、全面、周密、有力、关联的手段和全方位的保障措

施，否则，由电子文件构成的社会记忆的真实性、可靠性、完整性以及国家对于电子文件

资源的控制力将面临极大的挑战和风险。

3.电了•文件各管理要素之间具有更密切的联系.构成宜杂得多向网状关联。例如.电子

文件全程管理功能需求是末端需求（满足终极目标）向前端需求（满足阶段性目标）的层

层叠加，从而使前端管理措施对于全程管理水平具有相当程度的决定意义。而前端管理者

（文件生成部门）往往主要关注阶段性目标的实现，如文件运行顺畅、机关内部方便查询

等，对文件管理终极目标一一证据价值维护和长久保存的意识并不清晰强烈。顶层设计可

以统筹全局和全程，形成对于前端管理的有效约束，在电子文件生成、运行、保管利利用

的全过程中筑起严密的安全防线，全面满足确保应了•文件证据价值和永久保存的各种要求。

4.电子文件管理节点之间的互联互通具有更高的技术要求，低端分散管理（如文件信息在

记录、表示、关联上的不一致，缺乏数据交换格式等）是催生信息孤岛的温床，是导致国

家控制力低下、信息共享障碍的直接原因。顶层设计可以通盘应对，上下贯联，左右兼顾,

从源头抓起，从规范起步，形成良好的联动机制，为不同范围电子文件的集中控制和信息

共享提供良好的基础条件。

5.电子文件管理系统研发的科技含量更高，成本更高，难度更大，各自为战的低起点重复

研发受目标定位、专业水平、资金、技术等多方面的制约，很难产出功能完备、技术先进

的管理系统，还会造成各级国家财政和社会投入的巨大浪费。顶层设计可以发挥我国集中

管理体制的优势，从满足国家控制和信息共享，保障凭证价值和方便利用等要求出发，整

合力量进行基础性、应用性、前瞻性研究，在政策框架、规范体系、技术解决方案等方面

合作攻关，集中智力资源、资金和技术力量，完成具有全国意义或示范意义的系统研发。

顶层设计层面

电子文件管理顶层设计是一个全方位、立体式的战略设计，具有多方面的属性特征，本文

分别从管理层次、流程、空间、功能等角度来描述其内容框架。

1.基于管理层次。从管理层次角度看，顶层设计的内容框架包括宏观、中观和微观三个层

次。其中宏观层是政策层，旨在建立与国家信息化进程相适应的，纳入各级组织信息化体

系的，跨越地区和系统的，覆盖文件生命全程的电子文件管理视角、责任和基本条件，包

括国家电子文件管理的目标定位、管理方针、管理体制、总体规划和法律框架等；中观层

是制度层，旨在建立符合和推动国家战略实施的相互配套、科学严谨的，能够贯彻执行的

管理制度体系，包括管理制度、管理程序、技术标准体系等。微观层是管理系统和数据资

源层，旨在建立具有完备功能和可延展的，安全可靠、性能价格比高、互联可通的电子文

件管理系统，以及资源丰富、具有可交换性的数据库群等。

2.基于管理范围（空间）。从空间域角度进行顶层设计一，需要规划全国电子文件管理网络

的格局，避免各地区、各行业、各机构各行其道，保障资源共享，实现互联互通。同时也

需要正视我国条块结合的档案管理体制，保障不同地区、不同行业、不同业务，甚至不同

种类电子文件特殊的管理需求，设计灵活的兼顾共享和个性特征的管理制度、技术标准，

避免各类文件一元化的粗放管理模式。

4.基于功能管理。从功能域角度进行顶层设计，需要加强在变化管理、配置管理、项目

管理、质量控制、基础研究、风险管理等方面的总体调控和组织。鉴于电子文件管理的发

杂性，在总体设计时需要对主要的功能域进行专门研究，储备相关的技术标准、管理手段

和实践经验。

顶层设计的主要任务

借鉴国外经验，结合我国信息化建设和电子文件管理的现实状况，我们建议我国电子文件

管理顶层设计本着总体规划、基础先行、稳步推进的路线，主要采取以下几方面的措施

（各类措施之间并非基于时间的线性关系）：

1.逐步构建和完善电子文件管理的政策框架和法律框架，为电子文件营造良好的管理环境。

2005年4月1R开始实施的《电子签名法》明确了电子文件生成和保存的基本要求，电子

文件的证据价值得到法律意义上的认可。档案部门应与相关法律部门、行业主管部门合作，

不断推动电子文件法律和政策环境的建设。

2.确立实施顶层设计的组织架构。国家层面的顶层设计，仅依靠档案行业自身的力量是难

以完成的，必须大量引入外部力量，形成一个组织严密的多层架构分工实施。其中核心层

是具有战略眼光和统筹能力的领导机构，中间层的是知识结构合理、按照项目管理方式运

作的若干项目组，外围层是由大量专家、各类合作伙伴组成的项目评估委员会和顾问咨询

委员会。

3.启动国家数字档案馆核心计划。作为国家层面顶层设计的中心项目，“国家数字档案馆

计划”旨在为中央国家机关电子文件的科学管理和公众服务提供全套解决方案和系统实现,

为地方电子文件管理中心和数字档案馆项目提供示范，从管理体制、制度、技术、方法等

方面为全国电子文件管理体系的建设奠定基础。

1.电子文件管理具有更强的环境依赖，政策、法规、体制、制度、标准等对于各级政府、

机关、企业及公众认识电子文件的价值和长久保管的责任，将电子文件管理纳入信息化格

局之中，具有重要的导向和规范作用。顶层设计有利于构建一个协调合理的宏观环境，展

现国家电子文件管理的战略意图，保障国家对电子文件资源的控制能力，在电子文件管理

战略和实施路径上获得最大范围的共识和约定。

2.电子文件管理具有更强的系统依赖和路径依赖，文件管理系统性能和管理流程的优劣直

接决定电子文件的存在质量和管理水平。顶层设计可以从电子文件管理的终极目标和全程

管理要求出发，提供完备的系统功能需求规范，优化的系统实现方式，合理的管理流程模

版，统一的技术政策