高中招生录取改革的公众反应与政策启示-以上海2021“中招新政”为例

/高中招生录取改革的公众反应与政策启示——以上海2021“中招新政”为例【摘要】2021年3月上海发布高中招录新政，引发全社会高度关注。公众通过社交媒体展开广泛讨论。通过对知乎平台与“中招新政”相关的541篇文本进行内容分析，以编码与归纳演绎凝练出公众反应的框架图与核心观点。研究发现，公众普遍认为“中招新政”有利于推进教育均衡发展；公众关注的焦点是“中招新政”资源配置的结果；公众期待的是“中招新政”执行过程的公平公正公开；公众担心的是“中招新政”会带来新的教育焦虑。为了提升公众对“中招新政”的认同度和满意度，建议出台配套政策，推进有质量的教育均衡；加强宣传工作，增强公众对政策的理解；保证透明度，充分发挥公众监督作用；引导树立科学教育观，缓和家长教育焦虑。【关键词】“中招新政”；公众反应；扎根理论

2021年3月16日，上海市教委公布了《上海市高中阶段学校招生录取改革实施办法》(以下简称“中招新政”)，宣布从2022年起，本市高中阶段学校招生录取工作分为自主招生录取、名额分配综合评价录取和统一招生录取三种类型。本次中招改革的最大亮点在于“名额分配”，将上海委属、区属的实验性示范性高中招生计划的50%-65%分配到区、分配到校。 高中招录工作及制度设计对义务教育发展方向有着直接的引导作用，关系数以亿计家庭最关心最直接最现实的切身利益，引发的社会关注是空前的。[1]在高度网络化的今天，丰富的社交媒体涌现出大量针对此次“中招新政”的讨论。不同于规范正式的问卷调查和访谈调查，网络平台上这些或感性或理性的原始资料更加能够反映普通公众的真实看法，极具丰富性、社会性和开放性。因此，通过挖掘网络数据，系统梳理和反思“中招新政”出台后的公众反应，对于透视政策的价值内涵、营造良好的政策执行环境、推进政策的有效落实，具有特殊的意义。 本研究基于扎根理论，对知乎平台上与“中招新政”相关话语中所蕴含的丰富主题进行识别，析出公众反应的关注点，进而对政策思路和具体举措的关键点进行反思，以期为制度的设计者、实施者、各方利益相关者及研究者提供借鉴。 一、数据与方法：基于扎根理论对“知乎”平台话语的分析 (一)数据来源 本研究以“上海市进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的实施意见”“上海高中招生/录取/招录改革”“上海高中阶段招生/录取改革”“上海高中阶段学校招生录取改革”；“上海中招新政”“上海中考招生改革”；“名额到校又到区”“高中招录‘名额分配’”“优质高中‘名额到校’”等为关键词，对2021年3月16日至2021年3月31日期间知乎平台的话题进行检索，以每个话题的发帖①作为样本，得到541篇文本，共计204089字。 (二)公众反应的探构 根据不同的流派和观点，扎根理论有多种编码层级和编码方式，但在本质上是对质性资料进行逐级分析。本研究采用施特劳斯等提出的三级编码方式对资料进行分析。 一级编码又叫开放编码，主要是从资料中发现概念类属并进行命名。从文本的特征来看，本研究的数据资料都是围绕一定话题的具有一定连续性的公众讨论文本，这些可以提供最初的问题、概念和理论抽样的观念。通过不断“提问”和持续“比较”对资料进行分析、合并，理论抽样达到饱和时，得到102个一级编码(开放编码)节点。二级编码又叫关联编码，主要通过对102个一级编码进行不断深入分析，试图找出各部分之间的有机联系和它们的上位类属。通过对一级编码节点之间的关系进行不断“询问”，对其属性与维度逐步分析，得出12个主类属(二级编码)。三级编码又叫选择编码或核心编码，指的是在所有已经发现的概念类属中经过系统分析，选择一个具有统领性的类属作为核心类属。通过对二级编码进行分析，得到了“教育均衡”“资源配置”“严格执行”“教育焦虑”四个三级编码。进一步分析得知，公众的讨论主要围绕教育均衡进行政策解读，所以“教育均衡”被确定为核心类属，而“资源配置”“严格执行”“(缓解)教育焦虑”作为核心类属的三个支持类属。 至此，所有的类属及其相互之间的关系都已自然呈现，核心类属下的各条“线”也逐步清晰。经过对选择性编码之间的关系比较、所抽取的概念与文本内容之间的反复比较，并整理研究备忘录，建构起本研究的扎根理论：“人民满意的‘中招新政’及其特征”，即推进教育均衡的“中招新政”能够合理配置资源、严格执行、缓解教育焦虑。 这一扎根理论将一系列完备的类属(主题、概念)之间的关系予以阐明，并系统地联系在一起，形成一个解释“如何打造公众满意的‘中招新政’”的框架。它的聚合力是通过“公众满意的‘中招新政’的特征”这个上位的解释性概念产生的，这也是三级编码的核心类属。而“资源配置”“严格执行”和“(缓解)教育焦虑”这三个政策执行阶段的因素，成了核心类属的三个支持类属。 二、“中招新政”出台后的公众反应与相关问题分析 通过以上对“知乎”论坛上公众关于“中招新政”的观点呈现以及态度表达的分析，可以发现，政策能否推动教育均衡、能否产生更合理的资源配置结果、执行过程是否公正公开、能否缓解教育焦虑等方面，是影响公众对于政策的认同度和满意度的关键点，并进而合力影响到政策的执行环境。 (一)公众普遍认为“中招新政”有利于推进教育均衡发展 当下，建立均衡的义务教育系统是政府的现实追求，也是公众讨论最多的话题。通过分析发现，公众主要从结果均等化、生源均衡化、消除“教育贫困”等视角探讨“中招新政”之于教育均衡的意义和重要性。此外，平衡好均衡和质量之间的关系也是公众关注的议题。 “中招新政”的结果均等化意义主要体现在，通过名额分配到区、到校的方式，在升学链条上引入不确定和负反馈，强力降低教育资源的集中程度，适当平均化，进而实现初中毕业生在学业能力和升学机会上出现均等化。这一举措超越了之前的机会公平和过程公平，有利于打破阶层固化趋势。虽然不同公众群体对教育公平内涵的理解存在差异，但大多数公众希望政府“坚持教育公平的改革方向”“强化结果公平”。 生源均衡化是优质高中“名额分配”制度出发的内在底层逻辑。从“出口”管制入手，努力在高中招录环节减弱生源对(优质高中)升学率的正关联，从而打破“好生源—高升学率—更好生源”的正反馈循环机制，促使高中生源结构发生改变，倒逼实现义务教育均衡。公众认为这“必将带动优质高中育人方式转型，从‘抢生源’转变为‘育生源’，提升因材施教能力”。 消除“教育贫困”是优质高中招录“名额分配”制度的出发点，也是落脚点。在此之前，弱势初中频频出现升入优质高中“光头”现象，堕入“学校贫困陷阱”。在新的制度设计下，对每所初中实施优质高中名额“托底保障”，让就读每所学校的学生都有进入优质高中学校的希望，引导家长们选择家门口的学校，实现学区间的相对均衡；同时，激活弱势初中提升办学水平，实现校际间的相对均衡。简言之，公众认为此举将在制度层面有效防止“区域掉队”“学校掉队”。义务教育优质均衡发展，除了要求消除“教育贫困”，还要平衡好均衡和质量之间的关系，公众担心的是：优质高中招录“名额分配”制度在实施中是否会带来初中办学负激励和教育质量下降，优秀学生在普通学校中“躺平”、学习动力不足，高中开始均质化等问题，这是未来完善制度设计过程中需关注的重点。 (二)公众关注的焦点是“中招新政”可能产生的资源配置结果 根据戴维·伊斯顿的公共政策是对全社会的价值的权威性分配[2]这一观点，那么，义务教育政策便是对义务教育资源的权威性分配。上海市教委颁布的“中招新政”是一个系统工程，政策方案包括诸多方面的相应变动和调整，然而，公众的关注焦点却高度集中在资源配置的结果方面，集中表现为纷纷计算“名额分配”中各类区县、各类学校、各类学生的获得与失去。 针对各区县的得失，多数公众基于当前的政策方案，并按照中招报名人数附加随机性的分配原则，进行了各区县的“到区名额”推演，比较出各区的优势和劣势，迅速得出“利空教育强区、利好教育弱区、利多宝山嘉定和远郊各区、利空徐汇杨浦静安虹口”等结论；也有部分公众认为，家庭因素实际上会显著影响子女成绩，父母教育程度较高的地区，孩子的竞争也会更激烈；反之则越温和。因此，应该规避那些学生父母教育程度相对较高的地区，选择考区“洼地”。 针对各类学校的得失，公众也进行了名额分配计算和分析，得出“利好普通初中、利空优质初中、郊区公办初中受益、区属市重点自招名额减少”等结论，少部分群众关注到郊区高中将会流失优质生源，需要相应政策扶持。 针对各类学生的得失，公众大多认为“普通初中尖子生利好、优质初中非尖子生利空、‘真牛娃’和非尖子生受影响较小”，得出“利空一线学区排名中等及靠后学生、利好二线以及中等学校的排名中上学生”等结论。 值得关注的是，在进行名额分配推演过程中，部分群众提出政策细节捉摸不透，对1比2投档细则、录取顺序细则、名额分配细则等心存疑惑。 (三)公众期待的是“中招新政”执行过程的公平公正 政策执行过程是否公平公正直接影响政策效果，进而影响公众对政策的满意度。当前，公众主要对综合素质评价、名额分配实施过程中如何保证公平公正进行了探讨。 在综合素质评价环节，由于综合素质评定细则等待发布，公众对于学校综合评定怎么评，由初中评定还是高中评定十分关注，还有公众认为此过程可操作的空间大、可能催生腐败问题，希望能够做到“录像、双盲、全程监督”，在名额分配环节，有公众提出名额分配可能出现暗箱操作、权力寻租现象，尤其强调可能出现“中考移民”“在籍不在堂”现象，即学籍入在较为薄弱的学校，争夺这里的配额，到优质的学校去借读或补课，从而带来新的教育失序或失范等不公平问题。 围绕公众担心的核心问题——如何保证综合素质评分中的科学、客观和公平公正性？以及如何防止名额分配中的“走后门”现象？有公众表达出了期待：严格落实全程录像、双盲匹配等保障制度，健全信息公开和公示制度，建立责任追究制度，严肃查处违规行为，充分发挥舆论监督作用，以此保证综合素质评分和名额分配环节的科学、客观和公平公正性。 (四)公众担心的是“中招新政”会带来新的教育焦虑 引导家长理性选择家门口学校，减少择校焦虑是本次政策的核心导向之一，这有利于学校、学生和教育生态的发展，更有利于教育内涵的整体提升。根据分析结果，公众对“中招新政”之于教育焦虑的影响以及家长产生教育焦虑的原因展开了大量讨论。 在缓解择校焦虑方面，公众认为名额分配制度下，每所初中都有机会升入优质高中，家门口的弱校、小校升入机会相对提高，孩子的升学路径选择变得多元化，因此，“家长因‘未能对口好初中，孩子就彻底掉队’的焦虑情绪会大大减缓，坚定选择家门口学校就近入学的信心”。然而，有公众提出，名额分配带来的希望会导致学校内部竞争加剧甚至同班同学间的恶性竞争，开启新一轮普遍化的内卷；为了提升孩子自身实力，保证孩子在同校竞争中的优势，家长有可能会给孩子安排更多的补课任务。 简言之，公众认为“中招新政”让家长新增了教育焦虑。还有公众反思了家长教育焦虑背后的深层次原因，受传统文化和社会人才评价的影响，“望子成龙望女成凤”等观念根深蒂固，家长认为“读好大学才是人生唯一的出路”，因此，他们不惜巨大的财富和精力给孩子提供好的氛围和环境，助力他们考入理想大学，从而陷入教育焦虑深渊、难以自拔。此外，还有公众对家长“鸡娃”的严重后果进行了反思，并分享了“科学鸡娃”的方法策略。 三、有效落实“中招新政”的思考与政策建议 高中招生录取作为备受社会关注、人民群众重大利益关切的一项政府战略，目的在于通过深化高中阶段学校招生录取改革，促进义务教育均衡发展，保障教育公平，促进教育质量改进。根据对“知乎”平台上与“中招新政”相关话语的分析可知，公众对政策之于教育均衡的意义、受政策牵引的资源配置结果、政策执行过程的公平性以及政策可能带来的教育焦虑等都给予了极高的关注度。这些问题都需要在“中招新政”的后续执行与落实过程中予以调整和回应。为此，本文提出以下四个方面的建议： (一)出台系列配套政策，避免“福利依赖”陷阱，实现全面质量提升 《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求“推动义务教育优质均衡发展”[3]，其双重含义在于既要保证均衡，又要保证均衡后的教育质量是高水平的。在此次“中招新政”中，市级优质高中的分配名额，到区为主到校为辅，区级优质中学的分配名额，到校为主到区为辅；市级、区级优质，都仍然保留较高比例(35%-50%)的招生名额在全域择优选拔；设置“到校名额”录取的最低控制线等等，一系列的制度细节都兼顾了高中招录的教育性与选拔性，有利于推动义务教育朝着优质均衡的方向发展。 然而，基于群众对“福利依赖”的负向刺激等方面的担心，有必要出台配套政策，努力达成公众对“均衡与质量”的双重要求。一方面，为促进义务教育均衡发展，要严格落实“名额分配”制度，并加强监管，严禁初中设立冲名额“精英班”、优质高中设置“自考班、名额分配班”等，遏制有违教育公平的快慢班设置现象，保证每一位学生拥有公平的受教育机会；此外，资金、师资、政策是实现教育均衡发展的三驾马车[4]，要加大对薄弱学校的资金、师资、政策投入力度，提高薄弱初中、高中学校教育质量，保障更多的学生能够享受优质教育。另一方面，鼓励初、高中学校主动迎接“中招新政”所带来的机遇和挑战，全面提升教育质量。促进优质高中开展教育教学改革，从传统的教“好学生”到“教好”学生，在多层次生源并存、因材施教、特色发展等方面深化探索实验，发挥示范引领作用；引导高中学校根据自身的办学特色和培养对象或目标制定不同的综合素质评价标准和依据，建立健全多元综合评价录取体系，倒逼初中学校注重学生的全面发展和能力培养，尽全力保证学生将拥有更多进一步接受优质教育的机会，真正享受到政策红利。 (二)加强舆论引导，避免“碎片化信息”现象，增强公众对政策的有效认知 政策宣传是推动公众对政策目标、政策内容理解的一种手段，是一种重要的政策工具。[5]其目的在于“通过政策与人们普遍具有的价值观和信念的认同而使人们接受政策的努力”[6]，最终推动政策的有效执行。通常情况下，公众所获得的以及愿意接受的政策信息是“碎片化”的。例如，早在2018年，上海市发布《进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的实施意见》(以下简称《中考改革方案》)，其中已提出“推行名额分配综合评价录取的招生办法”[7]，在这一阶段，“知乎”平台上鲜有公众关注该政策；“中招新政”进一步细化了自主招生比例、名额分配方式、综合评价录取程序等内容，引爆了公众的关注热度。由此可见，公众并没有关注《中考改革方案》所提出的“全面考查，注重能力；综合评价，多元录取；促进公平，加强监督；统筹规划，系统改革”的基本原则，更没有关注“完善初中学业水平考试制度、完善初中学生综合素质评价制度、深化高中阶段学校招生录取改革”的改革任务和措施，而是把关注的焦点放在“名额到校、到区”的结果方面，并且，部分公众明确表示对投档和录取顺序细则、名额分配细则存在疑惑。 显然，公众所关注的信息是不全面的、理解是不透彻的，因此，有必要进行有效的政策宣传。一方面，政府可以与高校智库合作，通过出版书刊、举办各种讲座、接受主流媒体采访、发表评论、举办各种报告会和讲座等方式使公众获得权威的、全面的政策信息；另一方面，在新媒体盛行的时代，教育行政部门可以进驻知乎、微博、抖音等社交平台，拓展公众获得全面信息的渠道，以公众喜闻乐见、通俗易懂的方式，如制作动画、拍摄短视频等开展政策宣传工作，推动公众对该政策理解和认同，从而为“中招新政”营造良好的执行环境。 (三)保证“中招新政”透明度，充分发挥公众监督作用 实践证明，不受制度约束和监督的考试招生权力都会造成腐败。[8]在考生规模庞大、考试竞争激烈、家长高度重视子女教育、社会诚信制度有待完善、人情关系盛行的当代中国，保证政策执行过程的公开透明尤为必要。对于“中招新政”来讲，公众最期待的是综合素质评分和名额分配环节的公平公正，因此就务必要保证公众对综合素质评价和名额分配细则、方法以及录取结果等方面的知情权，否则就会引起公众对政策执行科学性、公正性的质疑。 一方面，教育行政部门应对综合素质评价和名额分配的细则、方法进行多轮论证，保证决策的科学性和客观性，且有必要科学、适当地引导公众参与决策之中，例如，尽量安排家长代表、教育领域学者以及社会贤达人士参加初中综合素质评价认定委员会、高中招生录取委员会等，“增加公众对于政策结果的认同度与接受度”。[9] 另一方面，必须保证招生全程公开透明，教育行政部门应设置专项经费，进一步加强各初、高中学校的官方网站建设和维护，确保初中学校对学生综合素质评价的结果、高中学校招生录取实施方案、综合素质等级认定标准和结果、名额分配结果、最终录取结果、申诉渠道、监督电话等能够全面、及时地在权威网站进行公示，保证利益相关者能够以便捷方式获取。 值得注意的是，当下，信息网络已经渗透进人们生活的每个角落，也影响着公众参与