加强建设工程质量安全管理

加强建设工程质■安全管理

为深入吸取1115特别重大火灾事故的教训，切实解决工程建设中

存在的安全生产责任制不落实、施工管理混乱和监管缺失等问题，强化

各类建设工程的监督管理，保证工程质量安全，现就进一步标准本市建

筑市场，强化建设工程质量安全管理提出如下若干看法：

一、全面整顿和标准建筑市场

（一）集中整治工程建设中的违法违规行为。各区县政府、各有关

部门和单位要本着对人民群众生命和财产安全高度负责的精神，充足

认识建设工程质量安全工作的重要性，根据全市整顿标准建筑市场的

统一部署，细心组织，落实责任，针对工程建设中存在的各类违法违规

问题，用一年左右时间集中开展建筑市场的整治和建设工程质量安全

大检查，认真排查事故隐患，堵住质量安全管理漏洞，完善管理措施，

进一步形成以建设工程质量安全为核心的建筑市场管理长效机制，推

动上海建筑行业持续健康有序发展。

（二）严格执行工程建设审批程序。本市新建、改建、扩建建设工

程（包括房屋修缮工程中的改扩建工程和城市基础设备大修工程）必需

根据建设程序规定，严格履行工程立项、工程报建、环境影响评价、规

划答应、征地拆迁、设计文件检查、施工答应和竣工验收等审批和备案

程序。各级建设交通、发展改革、规划国土资源、公安（消防）环保、

安全监管、住房保障房屋管理等部门要依据工程的规模和性质，根据各

1

自职责进一步完善建设管理流程，不得越权审批、不得擅自转变和削减

审批环节。对严峻违反建设程序的建设工程，要依法停止工程施工，运

用财政资金的政府投资工程停止资金拨付，并严格查处违反建设程序

的有关部门责任人和企业法人代表。

（三）全面排查建筑企业质量安全隐患。建筑企业要落实安全生产

责任制，要对企'业内部安全生产规章制度和教育培训制度等情况，以及

对所担当的建设工程开展全面自查，对自查中发现的违法违规行为和

质量安全隐患要按时改正，防止质量安全事故的发生。建设管理部门和

相关管理部门要强化对建筑企业的动态监管，对取得资质证书后降低

安全生产条件的企业，要责令停业整顿、限期改正，经整改仍未到达与

其资质等级相顺应的安全生产条件的，依法降低其资质等级直至撤消

资质证书。对有出借企业资质证书、违反建设工程安全生产规定等违法

行为的企业，要依法从严查处，追究单位法人代表、直接负责主管人员

和其他直接责任人员的责任。

二、强化建设工程质量安全风险源头掌握

（四）建立工程质量安全风险评估管理制度。建设单位对触及建设

工程质量安全重大问题，要在工程可行性研讨报告中进行特地分析，并

提出方案，预留费用。工程初步设计必需到达规定深度要求，细化提出

质量安全防护措施和费用。建设单位要组织有关单位对工程建设过程

2

中可能存在的质量安全重大风险进行全面评估，并将评估结论作为确

定设计和施工方案的重要依据。

（五）科学确定并严格执行合理的工程建设周期。建设单位应当依

据实际情况对工程充足评估、论证，科学确定合理的施工工期。在工程

招标投标时，要将合理的施工工期布置作为招标文件的本质性要求和

条件，任何单位和个人不得任意压缩合理的施工工期；确需作出调整的,

必需经过充足论证，并实行相应措施，增加技术者施费用，确保工程质

量安全。

（六）保证建设工程安仝生产专项经费。建设单位在建设工程预算

中应当根据国家和本市的规定，单独列支安全防护和文明施工措施费、

监理费、检测费等保证工程建设质量和安全的专项经费，专款专用，并

在招标文件或者合同中予以明确。建设单位应当根据合同商定按时足

额支付保证工程建设质量和安全的专项经费，施工单位不得挪作他用。

三、严格建设工程承发包管理

（七）严格标准建设工程招投标活动。各类建设工程的承发包活动

必需依法进行。除依法可以不公开招标的建设工程外，其他建设工程一

律公开招标，工程审批部门应当强化监督，招投标管理部门要从严审核,

严格标准招标人、投标人、评标专家、招标代理机构的行为。招投标中

有虚假招标、串通投标和挂靠借用资质投标等违法行为的，中标一律无

效。同时，对责任单位和责任人按规定依法从严惩罚，并依据情节轻重，

3

取消相关单位一年至三年参与投标的资格，取消评标专家担任评标委

员会委员资格，并予以公告。要进一步完善招标评标方法，安全防护和

文明施工措施费、监理费不作为评标条件；将施工招标中必需由注册建

筑师担任关键岗位列为评标条件；质量员、安全员的数量和人选作为合

同商定内容。

（八）坚定查处转包和违法分包。严禁转包和违法分包中标工程，

分包单位将其承包的专业工程中非劳务作业的部分再分包的，劳务单

位将其承包的劳务作业再分包的，分包无效；有违法所得的予以没收，

责令停业整顿，依法进行惩罚；情节严峻的，依法撤消资质证书和营业

执照；造成重大责任事故的，依法追究企业法人代表和直接责任人员责

任。建设工程的发包单位和承包单位必需依法订立书面合同，明确双方

的权利义务，分包单位对分包工程的质量和安全生产负责，总承包单位

对分包工程担当连带责任。建立本市总承包单位、专业分包单位和劳务

单位数据库，推行分包合同备案制度，总承包单位和分包单位应当将相

关合同报政府有关部门备案。各级质量安全监督机构应当开展定期检

查，发现实际分包单位和合同备案信息不符合的，责令施工单位停工整

顿，并按规定重新办理备案手续。分包单位在申请资质晋级、增项时，

需提交经备案的工程业绩；未经备案的分包工程，不得作为资质审批的

条件。对总承包单位和分包单位的违法行为，管理部门在依法惩罚的同

时，要将惩罚信息记入诚信手册，并在本市建筑建材业管理信息平台上

予以公示。

4

四、切实强化施工现场质量安全管理

（九）强化施工单位的现场管理。施工总承包单位对施工现场的质

量和安全负总责，分包单位（含专业分包单位）应当听从总承包单位的

安全生产管理，不听从管理造成安全生产事故的，由分包单位担当主要

责任。总承包单位应当编制与承包工程的规模、技术冗杂程度相顺应的

施工方案，并在施工现场建立工程管理机构指导现场施工，依据投标方

案和合同确立的人员名单派驻技术、经济管理人员，其中的工程负责人、

技术负责人、工程核算负责人、质量管理人员、安全管理人员必需是与

本单位有劳动合同关系的人员，合同备案时应包括工程管理机构和人

员，总承包单位不得擅自变更技术和经济管理人员。工程施工时，工程

经理和质量安全管理人员应当实施现场管理和监督。施工现场各施工

单位对所承揽工程的质量安全负责，必需根据设计图纸、技术标准、施

工标准、施工方案明确的挨次进行施工，严格执行安全生产要求，认真

落实设计方案中提出的专项质量安全防护措施。对工程的关键部位、关

键环节、关键工序和危险性较大的分部、分项工程，必需制定专项施工

方案，落实安全防护措施，确保施工安全。

（十）强化勘察设计现场服务。勘察、设计单位应当严格根据法律、

法规和工程建设强制性标准进行勘察和设计，防止因勘察、设计不合理

导致质量安全事故的发生。设计应当考虑施工安全操作和防护的需要，

对触及施工安全的重点部位和环节，以及运用建筑材料的性能等耍依

5

规定在设计文件中注明，并对防范质量安全事故提出建议。勘察、设计

单位要强化工程建设过程中的现场服务，在建设工程施工前，向施工单

位和监理单位说明建设工程勘察、设计意图，解释建设工程勘察、设计

文件，指导施工单位根据设计要求和相关技术标准进行施工，对施工不

符合设计的可以要求施工单位予以订正。勘察、设计单位未根据工程建

设强制性标准进行勘察、设计，造成工程质量安全事故，造成损失的，

依法担当赔偿责任；后果严峻的，责令停业整顿，并依法降低资质等级

或者撤消资质。

（十一）严格建筑材料质量管理。建设单位、施工总承包单位对工

程中运用的建筑材料质量负责，保证建筑材料符合相关标准和设计要

求，严禁运用未经检测或者经检测质量不合格的建筑材料。强化建筑材

料检测管理，健全和完善建设工程检测信息化管理系统，检测单位的检

测数据应当自动录入信息系统，检测完成后，通过信息系统出具检测报

告，确保工程检测数据的客观性和精确性。建筑材料供应商担当建筑材

料施工的，应当具备相应资质。对生产和提供不合格以及假冒伪劣建筑

材料的，建设管理部门应当将其列入不良名单，禁止其产品在本市建设

工程中运用，并联合质量技监、工商等部门依法严格处理。

（十二）落实建设工程中介服务机构责任。工程检测和施工图检查

等中介服务机构应当依法依规开展服务，对所担当业务对应的工程质

量安全负责，对编制虚假检测报告的、施工图检查看法重大失误和弄虚

6

作假的中介服务机构，暂停其承接新的业务，并依法进行处理；情节严

峻的，依法降低或者撤消资质（对审图机构取消认定或者不予再次认

定）。

五、切实落实监理责任

（十三）完善工程监理招投标制度。依法必需进行监理招标的建设

工程，建设单位应当通过招标方式选择监理单位。工程监理招标以监理

大纲、人员、设备配备、单位业绩、社会信誉、企业诚信和服务承诺等

作为评标的主要内容，投标文件应当明确工程总监理工程师等监理人

员。工程监理费按国家收费规定，以工程概算中建安工程费等为计费基

数，按基准费率上浮20%计费。政府投资工程监理费施行国库直拨。

招投标监管部门在办理备案手续时，应当核验监理取费标准。工程监理

单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑构配件和装备供应

单位不得有隶属关系或者其他利害关系。

（十四）提高工程监理现场掌握力量。监理单位应当切实落实施工

现场的监理责任，选派具备相应资格和力量的总监理工程师和监理工

程师进驻施工现场，施行总监理工程师现场负责制，监理日志和监理提

出的整改通知书，必需有总监理工程师或者其托付的监理人员签字。工

程监理应当强化施工现场巡查，现场有施工时，必需有符合规定的监理

人员到现场实施监理。监理应当对分包企业资质和人员到岗情况实施

检查，对于施工现场中的各类违法违规行为要按时发现、按时制止，对

7

质量安全隐患，监理应当要求施工单位停工整顿并书面报告建设单位。

制止无效时，应当按时报告质量安全监督机构。监理未履行对重大安全

隐患催促整改和报告责任的，依法予以惩罚。本市建设工程施行监理向

质量安全监督机构定期报告制度，工程总监理工程师通过监理管理信

息平台，根据管理部门规定的内容，定期向质量安全监督机构报送施工

现场监理情况的报告。

六、强化工程建设从业人员管理

（十五）强化对企业法人代表和注册执业人员的管理。建筑企业法

人代表是企业安全生产第一责任人，依法对本单位的质量安全工作负

总责，要落实企业安全生产责任制，组织企业制定安全生产的规章制度

和教育培训制度，强化对建筑安全生产的管理，实行有效措施，防止伤

亡和其他安全生产事故的发生。有关管理部门要强化对企业法人代表

质量安全方面的法律培训，强化对注册执业人员的管理。勘察设计工程

负贡人、施工单位工程负责人以及工程总监理工程师应当由注册执业

人员担任，并施行严格的岗位负责制。注册执业人员参与法律法规和专

业培训情况，要记入个人执业记录，未按规定参与培训的注册执业人员

不得延期注册。建设管理部门应当强化对注册人员出借证章、重复注册

等行为的查处力度，注册人员的诚信记录，作为单位参与投标的条件。

建设管理、人力资源社会保障、工商、公安等部门要完成企业、人员信

息的共享。

8

（十六）强化施工作业人员管理。标准建筑施工用工行为，保障工

人的合法权益，在市、县区两级财政布置的教育费中应当单独列支建筑

施工作业人员培训教育经费。总承包单位对劳务分包企业的施工现场

管理、劳务作业和用工情况负有监督管理责任。各用工单位运用劳务人

员，应当是有劳动合同关系或者劳务合同关系的人员，并施行实名制登

记和发放人员信息卡。中心城区的建设工地施行工人刷卡上下班制度。

建设、施工单位和劳务分包单位要强化建设工程施工作业人员的职业

技能和安全培训，尤其要做好新入工地非专业人员上岗、转岗前的培训,

全面提高其操作技能和安全生产意识。安全监管、建设交通、质量技监

和公安（消防）部门应当强化对特种作业人员的教育和培训管理。企业

特种作业人员必需依据安全生产的规定持证上岗，一经发现施工单位

特种作业运用无证人员施工的，要立刻责令停工整顿。建立政府、部门、

行业协会和企业多层次培训体系，营造职.业技能等级与劳动酬劳挂钩

的市场环境，逐步完成关键岗位技术工人经培训持证上岗。

七、强化建设工程质量安全监督管理

（十七）加快建设工程根本制度建设。各有关部门要依据建设工程

质量安全管理的实际情况，根据加快完善本市建设工程法规规章体系

的要求，抓紧制定和修订本市建设工程质量安全管理和建筑市场管理

方面的地方性法规，并加快建设工程承发包管理、监理、检测等方面政

府规章的制定修改，认真梳理配套的标准性文件，按时补充和完善建设

9

工程质量安全管理所亟需的制度标准。进一步完善建设工程标准、标准

体系。

（十八）强化各级建设工程质量安全监督机构建设。健全建设工程

质量安全监督机构，将各级建设工程质量监督机构调整充实为独立的

质量安全监督机构，并给予建筑市场稽查职能。各级政府要依据辖区内

建设工程质量安全监管职责和工程建设的规模，保证质量安全监督机

构专业技术人员的配备，并保证质量安全监督机构和人员的经费，以及

开展建材质量专项抽检的经费。市建设交通委应当制定建设工程质量

安全监督标准，进一步标准建设工程质量安全监督机构的监管行为，强

化考核，建设一支责权明确、行为标准、执法有力的质量安全监管队伍。

对在建设工程质量监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的工

作人员，依法赐予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（十九）加大对工程建设中违法违规行为的查处力度。建设工程质

量安全监督机构必需强化对建筑活动参与各方执行法律、法规和强制

性标准情况的监督检查，改善检查手段，强化明查暗访，实施有效监督。

各专业管理部门要依据部门职责分工，强化对建设工程质量和安全的

监督管理，对建筑市场的各类违法违规行为依法实实施政惩罚，对情节

严峻的，应当依法责令停工整顿，直至撤消从业资质证书。依法强化对

工程质量和安全事故的调查处理，严格事故责任追究，对发生重特大事

10

故的企业，施行社会公告的制度，并向本市投资管理部门通报，限定新

增工程的审批，向银行金融机构通报，限定其新的工程融资。

（二十）运用信息化手段促进建筑市场监管公开透亮。创新政务公

开方式，建立全市统一的建筑建材业管理信息平台，通过信息平台向社

会公布工程立项、规划答应、工程招标、企业及注册人员情况、施工答

应、合同备案、竣工验收等各类信息。充足利用信息化手段开展执法评

查、质量考核、满意度测评等工作，促进建筑市场监管公开透亮、公正

公正。完善建筑市场诚信体系，对建筑企业发生重大质量安全事故，以

及转包和违法分包工程、拖欠民工工资等违法违规行为，按时在建筑建

材业管理信息平台上公示。进一步完善