《中国财政学》教学课件-第八章 财政支出政策分析

中国社会科学院大学编写组中国财政学财政支出政策分析第八章第八章本章目录第一节支出政策分析关注的主要问题第二节财政支出效果分析方法第三节社会成本收益分析方法第八章财政支出政策分析一、支出政策分析关注的主要问题中国财政学支出政策分析关注的主要问题财政支出的理由：现代国家的政府职能范围不断扩充，但显然并非无所不包——为什么政府要干预一些领域？国家治理体系有效运转的基础保障解决公共产品和服务供给不足的主要方式促进社会公平的重要手段引导资源配置符合国家战略目标的有效途径第八章财政支出政策分析一、支出政策分析关注的主要问题中国财政学党的十八届三中全会《决定》指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”——2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第八章财政支出政策分析一、支出政策分析关注的主要问题中国财政学财政支出的有效方式：有哪些方式？直接生产并供给公共产品和服务（案例：义务教育？）政府采购（案例：疫苗）政府的转移性支出（案例：低保）政府的投资性支出（案例：地铁）第八章财政支出政策分析一、支出政策分析关注的主要问题中国财政学财政支出的有效方式：哪些因素影响支出方式的选择？政策目标和优先事项支出方式的可行性和效果（讨论：医疗卫生领域的“保供方”和“保需方”之争）制度和社会环境（讨论：为什么美国的大学教育有很多是私立学校？）第八章财政支出政策分析一、支出政策分析关注的主要问题中国财政学财政支出的影响（政策效果评估）

公共政策需要循证决策：要把财政支出的影响或效果评价作为重要政策参数，不断完善评价机制和方法，优化政策设计，以提高财政支出收益。

财政支出的影响一般是多维度的。第八章财政支出政策分析一、支出政策分析关注的主要问题中国财政学财政支出影响的评价标准能否改进效率？福利经济学第一定理在现实中不一定成立，需要政府干预来提高效率。（案例：新能源汽车）需要结合执行情况，关注政策的经济成本和收益。能否改进公平？市场机制一般较少关注公平，财政支出解决公平问题至关重要。关注政策对不同群体之间收入、财富和机会分配的影响。

财政支出需要兼顾效率和公平：在对财政支出进行评价时，需要综合考虑具体政策目标，并分析政策对效率和公平两方面的影响，以便对财政支出政策作全面评估。第八章财政支出政策分析二、财政支出效果分析方法中国财政学财政支出效果分析方法财政支出归宿：回答的是“谁在财政支出中受益”及“受益者得到了多少好处”等问题。确定财政支出的受益人衡量受益人在财政支出中的受益量对归宿分析结果的公平性评价第八章财政支出政策分析二、财政支出效果分析方法中国财政学财政支出归宿分析框架第八章财政支出政策分析二、财政支出效果分析方法中国财政学财政支出效果分析思路注重过程和短期效果的分析思路（公共管理学科）案例：1966年奥克兰就业项目

政策目标是为黑人提供3000个就业岗位，但实际上只提供了20个岗位。原因是各部门利益无法协调的问题，海军、建设团队和经济发展机构无法达成一致，资金无法及时拨付，最终导致政策停滞。这一案例激发了学术界对政策执行过程的研究兴趣。第八章财政支出政策分析二、财政支出效果分析方法中国财政学注重过程和短期效果的分析思路

可以在事前、事中和事后三个阶段分别开展预评估、过程评估和效果评估。

---事前预评估可以了解各个利益主体的需求，从而对政策设计进行完善。事中过程评估，可以了解政策在执行中遇到的阻力，不断优化政策的执行力度。事后效果评估，则可以分析政策最终的效果如何，是否达到预期的直接目标。政策规定的方案和措施是否按照原计划展开，如资金、人员等是否及时拨付？政策执行影响对象是否是预定的目标群体？政策执行机构和具体工作人员是否具备预期的能力？第八章财政支出政策分析二、财政支出效果分析方法中国财政学财政支出效果分析思路注重实质效果的分析思路（经济学科）案例：国家贫困地区义务教育工程（“义教工程”）

1995年开始，国家教委和财政部在中西部地区22个省选择了852个贫困县为项目县，筹集了127.56亿元财政资金，实施以改善项目县小学、初中办学硬件为主要内容的国家贫困地区义务教育工程。教育部和财政部的评估：生均校舍面积等办学条件；在校生数量及辍学率等。经济学者（汪德华等，2019）：受益儿童成年后的受教育年限显著提高约0.7年，但其收入并未显著提高。第八章财政支出政策分析二、财政支出效果分析方法中国财政学支出政策效果评估的定量方法

政策评估定量分析的基本思想：因果推断。政策评估是一种事后评估，主要目标是剥离其他一切因素的干扰（其他条件不变，CeterisParibus），来评估政策干预对社会关心的结果变量的影响。

“反事实”分析：即如果没有政策干预，将会发生的事实。“反事实”与实际情况的差异即为政策的效果。但，“人不能两次踏入同一条河流”，人也不能同时踏入两条河流。

各种政策评估方法的精髓，就是合理模拟出“反事实”。第八章财政支出政策分析二、财政支出效果分析方法中国财政学随机实验（田野实验）2019年诺贝尔经济学奖颁发给班纳吉（AbhijitBanerjee）、杜弗洛（EstherDuflo）、克雷默（MichaelKremer）三人，理由是“将实验的方法引入贫困研究并作出巨大贡献”。

所谓随机试验或田野实验（fieldexperiment），就是随机地把人（学生、教师、农民等）分成实验组（干预组、处理组）和对照组（控制组），人为地对实验组实施某种政策干预，再与对照组进行比较，看干预的效果。方法谱系：控制实验；生物或医学的双盲实验（药品）；随机实验——实验室实验、田野实验、问卷实验关键机制：随机分组可实现实验组和对照组在群体特征上不存在内生性的差异（一般要进行统计检验），对照组可视为实验组的“反事实”需要讨论：结果的外部有效性；组织的难度；适用的范围；伦理问题。第八章财政支出政策分析二、财政支出效果分析方法中国财政学双重差分法（Difference-in-Difference,DID）第八章财政支出政策分析二、财政支出效果分析方法中国财政学断点回归（RegressionDiscontinuity,RD）

存在一个政策断点（如分数线；八七扶贫攻坚计划）：在很短的样本区间内，样本是否受到政策影响可以近似地认为是一个随机事件，也就是实验组和对照组除了是否受到政策影响外其他因素没有显著差异。带宽选择：多小的区间内的样本才可以看作是可比的两种类型：精确断点、模糊断点第八章财政支出政策分析二、财政支出效果分析方法中国财政学政策评估方法的简单比较第八章财政支出政策分析三、社会成本收益分析方法中国财政学社会成本收益分析方法

成本收益分析方法（Cost-BenefitAnalysis）是一种评估项目、政策或决策优劣的经济学方法，广泛用于企业投资、金融投资、政府政策制定等领域。它的核心思想是用统一的标准（通常是货币价值）衡量项目、政策或决策的成本和收益，并进行比较分析以决定其是否值得实施。

具体做法是先确定支出或项目所需花费的成本、未来能够得到的收益，再以一定的贴现率计算出未来成本或收益的现值，最终将全部的成本现值与收益现值进行比较。第八章财政支出政策分析三、社会成本收益分析方法中国财政学社会成本收益分析方法案例讨论：中国高铁网络的建设截至2023年底，我国高铁网络中盈利的里程仅为2300公里，占全部里程的6%，具体来看为京沪、京津、沪杭、沪宁、宁杭、广深港高铁线这六条线路。2024年全国铁路新建里程有望接近2000公里。从企业角度如何看不盈利的路线？从社会角度如何看？第八章财政支出政策分析三、社会成本收益分析方法中国财政学社会成本收益分析方法

分析思路类似于企业投资评估中的成本收益分析，即比较项目的净现值提供决策参考，但其成本和收益的内涵不同于企业的成本、收益。企业支出与财政支出的目标不同：企业追求自身利润最大化，财政支出的目标是社会福利最大化。非政府部门和政府部门的定价方式不同。社会净收益＝社会收益−社会成本＝（内部收益＋外部收益）−（内部成本＋外部成本）第八章财政支出政策分析三、社会成本收益分析方法中国财政学财政支出成本和收益的计算市场价格与影子价格（shadowprice）由于公共产品和服务的特殊性质，其价格往往不是正常的公平交易价格。

影子价格：是指资源投入对产出的边际影响，即经济处于最优状态时，增加一个单位的资源投入，产出变量增加的单位数量。估算方法：机会成本方法和支付意愿方法。非货币化的成本与收益公共产品和服务的提供往往不涉及市场交易，不仅没有市场价格，甚至无法描绘消费者偏好或需求曲线。常用估计方法：时间价值估计法；生命价值估计法（《你的生命价值多少？》）。第八章财政支出政策分析三、社会成本收益分析方法中国财政学社会贴现率的选择

社会成本收益分析中，未来成本与收益需要按一定的贴现率折算为现值，贴现率的选择直接影响项目评估结论。社会贴现率反映的是社会对当前消费与未来消费的权衡，通常不同于企业投资使用的市场利率。贴现率越高，远期收益（如长期公共项目的社会效益）的现值越低，评估结论可能截然相反。实践中需要结合政策目标、项目期限和代际公平等因素审慎确定。

（讨论：对高铁这类使用期限长达数十年的基础设施项目，应采用较高还是较低的社会贴现率？）第八章财政支出政策分析三、社会成本收益分析方法中国财政学风险评价

风险，就是决策产生的实际结果可能与预期结果产生偏离，未来的情况与我们的预期可能有差异。

常用决策准则：期望最大值法、最大最小标准法、最大最小缺憾法第八章财政支出政策分析三、社会成本收益分析方法中国财政学社会公平影响评价

成本收益分析给出的是总收益与总成本的比较，但财政支出的影响在不同群体之间分布并不相同，因此还需要评价政策的社会公平影响。分析政策成本和收益在不同收入、不同地区、不同群体之间的分布。结合财政支出归宿分析，判断政策是否改善了低收入和弱势群体的处境。公平评价与效率评价相结合，才能对财政支出政策作出全面评估。

（讨论：一项总净收益为正、但收益主要流向高收入群体的支出政策，是否值得实施？）第八章财政支出政策分析三、社会成本收益分析方法中国财政学小结政府为什么要花这笔钱？如何更有效地花钱？政府花钱产生什么影响？财政支出政策分析应当坚持以公平和效率为主要判别标准。政策评估基本思想社会成本收益分析方法分