短板下的聚焦：乡村教师政策演变分析-基于《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》实施十年的思考

——基于《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》实施十年的思考教育大计，教师为本。教师队伍建设的短板在乡村，补短板，强根基键环节。2010年7月，国家印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)明确要求，“以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质”,“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务(职称)等方面实行倾斜政策，完善津贴补贴标准”,“建设农村艰苦边远地区学校教师周转宿舍”,“对在农村地区长期从教、贡献突出的教师给予奖励”。2015年，国务院办公厅印发《乡村教师支持计划(2015-2020年)》,顶层设计了乡村教师队伍建设的政乡村教师队伍建设的政策要求成为备受学者关注的研究究趋势看，“这些研究以2015年《乡村教师支持计划(2015-2020年)》的出台为分水岭：此前，主值转变的特征”[2];从内容演变看，呈现出“由被动应对向主动呼应过渡、由关注部分人向关注所有人过渡、由强调基本合格向促进个体持续发展过渡”[3];从政策发展看，呈现出“政策变迁由调整恢复向全面深化逐步转变、政策取向从独立单一到综合灵活日趋完善、政策对象由隐性到显性渐渐凸显”[4];从政策效果看，“有效提高了乡村教师队伍的整体质量，促进了乡村教师的专业发展，为教育扶在前人研究的基础上，本研究认为：在《纲要》的总体部署下，十年间，政府(一)招聘优秀高校毕业生为切实推进落实《纲要》,2010年国家启动实施“国家教育体制改革试点”,明确提出“建立中小学新任教师公开招聘制度和办法”[6]。2012年为加强教师队伍建同年，为深入推进义务教育均衡发展，强调“吸引优秀高校毕业生到农村学校或大批优秀高校毕业生”[9]的政策指向，成为乡村学校招聘优秀高校毕业生的工队伍”[10]的政策要求，成为乡村学校招(二)深入推进“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”2006年，为推进新农村建设，进一步解决乡村师资总量不足和结构不合理等问题，教育部等4部委联合印发《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划》,招募高校毕业生到西部“的边境县、少数民族自治县和少小民族县可安排在农村生源占60%左右的县城学校”[11]。2010年，按《纲要》要求继续实施好特岗计划，到2012年，中央“特岗计划”在原有实施范围的基础上，将“六盘山区等11个集中连片特殊困难地区和4省藏区县、中西部地区国家扶贫开发工作重点县、纳入国家县和少小民族县”[12]纳入实施范围。2015年以后，随着乡村教育改革的不断深入，该计划不再向县城学校补充教师，并将实施范围扩大到中西部老少边穷岛地区、连片特困地区(2016年-区三州”等深度贫困地区县(2019年)村小、教学点。中央“特岗计划”深入到最边远、最贫困的地区，并有效带动了各省探索实施地方“特岗计划”,缓解了乡村学校教师不足问题。(三)实施免费：公费师范生培养为改善师范院校生源质量，2007年启动实施《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法》,提出教育部直属6所师范大学“实施免费师范生教育，师范生在校学习期间免除应先到农村义务教育学校任教服务二年”[13]。2018年，为进一步提高教师教育质量，探索优秀教师范生免费教育政策”调整为“师范生公费教育政策”,任教服务期调整为6年，到城镇学校工作的公费师范生应到农村学校服务1年。由免费到公费政策的变化是进一步吸引优秀(四)开展高校毕业生、在职骨干教师和优秀退休教师多渠道支教提出“从2006年开始，每年招募2万名高校毕业生，安排到乡镇从事支教、支农、4]。截止到2019年，该政策依然全面推进，其中的“支教”作为“三支一扶”的重要组成部分，在补在实施高校毕业生支教的基础上，2012年教育部等五部门联合下发《关于印发〈边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划实施方案>的通知》[15],提出：从2013年-2020年，每年选派3万名优秀幼儿园、中小学(含普通高中，下同)和中等职业学校教师到“三区”支教着该政策的深入推进，支教范围进一步下沉。2019年该政策开始着重向“三区三州”等深度贫困地区倾斜[16],有效缓解补充了该区域乡村教师数量不足问题，并带动了乡村教师业务水平的有效提升。2018年，为进一步加强乡村教师队伍建设，充分利用退休教师优势资源，调动优秀退休教师继续投身教育的积极性，教育部、财政部联合启动《银铃讲学计划》,招募65岁以下的校长、教研员、特二、强化乡村教师工资待遇保障政策(一)给予连片特困地区乡村教师生活补助，并逐步推广至全国落实乡村教师生活补助虽然在相关教师政策中均有提及，但真正切实落实得益于中央2013年1号文件提出的“设立专项资金，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助”[17],并通过地方实施，中央奖补的方式有效落实。到2013年底，共有14个省份的219个县下2.49万个学校的32.23万乡村教师享受到该项政策，平均补助标准为每人每月258元。中央财政奖补资金9.15亿元[18]。到2017年底，该政策首次实现了22个省集中连片特困地区县的全覆盖，725个集中连片特困地区县的8.25万所学校和127.18万乡村教师获益。各地共投入补助资金49.20亿元，人均月补助标准为322元。东部省份的北京、上海、浙江和广东4省(市)以及天津、辽宁、福建的部分地区也实施了乡村教师生活补助政策[19]。到2018年底，中西部22个省份725个集中连片特困地区县，有724个县实施该政策，覆盖8.21万所乡村学校，受益教师127.21万人，其中，包括189个“三区三州”县和143个“三区三州”以外深度贫困县，受益教师分别为18.79万人和31.83万人。各地共投入补助资金49.43亿元，人均月补助额为324元。中西部15省扩大实施范围，将424个非集中连片特困地区县纳入补助范围。东部8个省自主实施乡村教师生活补助政策，覆盖281个县(市、区)2.15万所学校的68.8万名乡村教师，总投入达62.74亿元，人均月补助额为759元[20]。(二)依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并向乡村教师倾斜《纲要》实施后，在相继发布的相关政策文件中，均者高于国家公务员的平均工资水平”,落实绩效工资，并向乡村教师倾斜。具体实施的相关策略到2016年以后逐步细化，政策要求“健全长效联动机制，核定义务教育学校绩效工务员实际收入水平，确保县域内义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员的平均工资收入水平”[21]。到2018年，政策强调“进一步落实和完善乡村教师工资待遇政策，核定绩效工资总量时向两类学校(乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校)适当倾斜，统筹考虑当地公务员实际收入水平，加强督促检进义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入(三)不断完善乡村教师医疗养老等社会保障乡村教师作为教师队伍的重要组成部分之一，其医疗养老均纳入教师队伍建设整体中。2012年我2015年该政策进一步补充为，“在现行制度架构内，做好乡村教师重大疾病救助工作”[9],自此，乡(一)统一城乡教师编制标准，并向乡村学校倾斜为贯彻落实《纲要》提出的“逐步实行城乡统一的中小学编制标准，对农村边远地区实行倾斜”的政策要求，2014年，国家统一部署城乡的中小学教职工编制标准，即“高中教5、初中为1:13.5、小学为1:19,并按照严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡的要求，由省级政府负总责，实行总量控制，确保核定后的中小学教职工编制不突破现有编制总量”[2时。面对众多的乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校，仅为解决小规模乡村学校面临的实际问题，2018年，为适应新时代教师队伍建设改革需要，政策进一步增加教师总量。落实城乡统一的中小学教职工编制标准的方式核定”[10]。同年5月，为实现城乡师资配置基本均衡的目标，并按上述政策要求进一步细化乡(二)调整结构比例，建立适合乡村教师的职称评定标准提出的建立统一的中小学教师职务(职称)系列的政策要求，2015年，我国全面深化中小学教师职称职称(职务)晋升的机会不断增加。(三)推进县域内义务教育学校教师校长轮岗交流机制，促进城乡教师资源合理配置实行县(区)域内教师、校长交流制度是义务教育均衡发展改革试点之一。为切实推进该政策，2014年启动实施义务教育学校校长教师交流轮岗政策，提出“加快建立和不断流动。城镇学校、优质学校每学年教师交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%,其中骨干教师交流轮岗应不低于交流总数的20%”[27]。明确了城镇学校向乡村学校在必行。2018年新时代教师队伍建设改革进一步要求“深入推进县域内义务教育学校教师、校长交流学区(乡镇)内走教制度”[10]。在这一政策的部署下，针对乡村小规模学校，政策强调，推进乡镇中岗、统筹使用、轮流任教”[22]。2019年，为全面提高义务教育质量，在坚持遵循上述国家提出了“加大县域内城镇与乡村教师双向交流、定期轮岗力度，建立学区(乡镇)内教师走教制度”(一)注重免费：公费师范生的定向优秀生源培养从2007年教育部在直属6所师范大学实施免费师范生政策到2018年调整为公费师范生，虽然表市)实施地方师范生免费教育，每年培养补充4万余名毕业生到农村中小学任教”[29],建立起定向面(二)开展乡村优秀青年教师、中西部乡村中小学首席教师在职培养为促进乡村青年教师成长，2018年教育部启动实施《乡村优秀青年教师培养奖励计划》,提出“5年内每年遴选300名乡村优秀青年教师，通过奖励和培养相结合的方式，通过名2019年为中西部乡村地区造就一批基础教育领军人才，教育部在安徽、河南、陕西、甘肃4省试点启动实施《中西部乡村中小学首席教师岗位计划》[31](三)示范“国培计划”:中西部农村骨干教师培训项目2010年我国正式实施“中小学教师国家级培训计划”(以下简称“国培”),这是最典型的国家紧缺薄弱学科骨干教师开展的培训，以改善紧缺学科师资力量。2011年中西部乡村幼儿园教师培训纳入“国培”。2014年中小学校长培训纳入国培，实施边远贫困地乡村校长助力工程和中西部乡村校长培训项目。2015年重点集中支持中西部乡村教师校长培训，并采取多种有效方式，改进培训内容，贴近一线乡村教师实际需求[33]。2017年重点向中西部贫困地区基层倾斜，优先支持贫困县乡村教师校长培训和教师素质能力提升[34]。2018年-2019年重点开展乡村教师培训扶贫攻连片特困地区县、国家级贫困县、“三区三州”等深度贫困地区县[35]。2020年，基于新冠病毒的特国培计划的初衷一方面提高中小学教师特别是乡村教师队伍整体素质，另一方面重在发挥示范引(四)细化乡村教师、校园长培训指南乡村教师作为中小学教师的重要组成部分，既有中小学特殊性。基于此，为提升乡村教师培训的实效性，2016年，教育部印发《送教下乡培训指南》《乡村训的针对性和实效性，2017年，教育部