从“倡导节能”到“考核硬约束”-政府部门落实双碳目标与公共机构节能降碳系统解读

从“倡导节能”到“考核硬约束”

——政府部门落实双碳目标与公共

机构节能降碳系统解读

演讲人：汪立青

为什么现在必须动

顶层政策已经明确三层逻辑

双碳已从“战略口号”进入“十五五攻坚期”宏观(双碳1+N)→中观(政府KPI考核)

→微观(公共机构核算+改造+市场机制)。

核算有了统一标准

《公共机构碳排放核算指南》JS/T303-2026,政府部门的三重身份

Standard

2026-02-27发布、2026-04-01实施，被考核主体(本级机关)+组织者

备案号104111-2026,由国管局归口，中国质(辖区内公共机构)+示范者(率先

量认证中心等起草，是能耗双控转向碳排放双垂范)。

控的技术底座。

十五五硬指标落地交付成果

国管节能〔2026〕161号：以2025年为基数，一套台账(核算)、一张清单(改造项目

2030年单位建筑面积碳排放-8.5%、能耗库)、一个闭环(目标一监测一考核一

-5%、人均用水量-3%,且每年考核。整改)。

双碳宏观背景：从目标到刚性约束

双碳时间轴2030年硬约束目标制度演进主线

2020年9月22日

碳排放强度降低65%以上能耗双控(“十四五”及以前)

习近平主席宣布"2030前(comparedto2005)

碳达峰、2060前碳中和”非化石能源消费占比25%→碳排放总量和强度“双控”

(“十五五”起)

煤炭、石油消费总量“双达峰”

2021年

●考核从“用能多少”转向“排了多少碳”

"1+N"顶层设计出台●新增清洁能源电量覆盖全社会新增用电量

2.4公共机构的战略定位政策节奏对比十五五更严

能源≤1.89亿吨标煤

●考核基数由2020年换成2025年

●财政供养、用能集中、示范性强“十四五”规划用水≤124亿m³

碳排放≤4亿吨●“十四五”欠账要清零重算

●建筑+交通+办公碳排放占全国总量约1/3

2025年单位建筑面积能耗-5%、●形成“阶梯式加压”

●降碳“成本低、见效快”的突破口碳排放-7%、人均综合能耗-6%

“1+N”政策体系全景

“1”:中央顶层意见

《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》

+《2030年前碳达峰行动方案》,确立时间表、路线图、施工图。公共机构专项政策链地方传导路径

“N”的第一梯队：综合类昆2022年能源费用托管意见国家方案

《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》(2024-08)

2024年《能源费用托管

《2024—2025年节能降碳行动方案》(国发【2024)12号)

实施妮程》JS/212024》省取碳达峰行动方案

《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》(2026-04)JS/T301-2024(报党中央国务院审定)

“N”的第二梯队：考核类(本次核心)2026年《核算指南》

《碳达峰碳中和综合评价考核办法》——"5+9"指标体系，将公共机构列为JS/T303-2026市县行动方案

9项支撑指标之一。

2026年161号方案

“N”的第三梯队：领域专项部门年虚清单

能源工业建筑交通彻环经济公共机构

形成“机制+标准+核算层层不留死角

《加快推动建筑领域节能降碳工作方案》+行动”闭环

2024-04

2026关键文件清单

《"十五五"公共机构节能降碳

《碳达峰碳中和综合评价考核办法》《"十五五"碳达峰行动方案》

工作方案》

中办国办，2026-02-26审议批准、国发〔2026〕22号，2026-07发布；国管节能〔2026〕161号，成文

04-12发布、自2026年度起施行；中全国"单位建筑面积直接碳排放降低2026-07-29、2026-08-01公开；

央组织部统筹指导，发展改革委会同3%"、"公共机构单位建筑面积能耗三大板块：推进碳达峰、资源节约、

实施；实行党政同责、一岗双责。降5%、碗排放降8.5%"。绿色生活方式。

《公共机构碳排放核算指南》配套标准(实操必备)上位法依据

JS/T303-2026

《能源费用托管实施规程》JS/T《节约能源法》《能源法》

推荐性行业标准，2026-04-01实施；

301-2024(备案号96588-2024);

规定了核算原则、边界、范围、步(2024-11-08通过)、《公共机构节

2026年6月国管局+市场监管总局发能条例》(将适时修订)、政府采购

骤、方法、数据质量管理6大要素。

布合同示范文本GF-2026-2621法。

GF-2026-2622。

教学参考资料

政府层面对接：综合评价考核办法深度解读

一、“5+9”指标体系构成二、公共机构在其中的位置三、结果评定规则(关键)

5项控制指标：9项支撑指标：

旅鼎“公共机构碳排放强度障低”是优秀合格不合格

e磁非放总量9项支撑指标之一，属于碳达峰1项及以上控制

⑥节能5项控制+9呀指标不达标、

磁排故绳度降低碳中和综合评价考核的支撑性

其余合格或3项及以上

嫦炎滑费总量违城乡建设公共机枸支撑全部达标

指标，年度核算、年度考核。支探指标不达标

石油消费总量交通破交易

非化石能派消藏占比公共机构⊗不采用传统“赔值打分”

四、目标分解：上下结合五、实施机制六、传导到部门的三条线

打破过去能耗双控“自上而下”摊派年度开展、次年实施省级行动方寨分解

改由各地按统一要求因地制宜提出目标、

编制行动方案实地抽查/省级行动方案分解

地方自评→部门评估第三方核查

经回家衔楼审核、报党中央国务院审定行业主管部门(教育/卫健/科技)

须剖折原因并机关事务管理部门(公共机构总牵头)

不达标

提出改进建议

单位一把手责任制

差异化、不搞一刀切

公共机构被盯上的核心指标(KPI看板)

十五五三大量化约束(基数=2025年)考核频次能源结构类指标

单位建筑面积碳排放-8.5%上述指标每年度均需考核煤炭消费占能源消费总量比例

≤5%(有条件地区燃煤清零)

单位建筑面积能耗-5%

公共机构人均用水量下降同时用电占能源消费总量比例≥65%

人均用水量-3%是“水资源刚性约束制度考核”

新增重点用能设备能效先进水平占比

碳排放总量2030年前尽早达峰的二级指标

≥80%

十四五末衔接指标(先补课)对照测算方法指标联动提醒

2025年底：单位建筑面积能耗、碳

排放、人均综合能耗分别较2020年年度下降率≈(当年值-2025年基数)÷建筑面积

-5%、-7%、-6%2025年基数×100%

煤炭消费占比≤13%

8.5%÷5年≈年均需降1.7个百分点，若新建扩建推高面积，分母变大反而"

稀释“强度，但总量考核会暴露问题。

新建公共机构建筑屋顶光伏覆盖率须前置发力、不能押注末年

力争50%须双控

《公共机构碳排放核算指南》逐条解读

一、标准基本信息二、适用范围三、核算边界

●编号JS/T303-2026●各级公共机构开展碳排放核算●机构运行/办公/公共服务活动

●发布2026-02-27|实施2026-04-01●归口与主管部门均为国管局●适用"运营控制法"或"财务控制法"

●机关事务行业标准(推荐性)确定边界

●起草单位含中国质量认证中心、国家节能●须保持一致性

中心、电力规划设计总院、天津大学

四、核算范围(三大排放源)五、核心计算公式六、数据质量与特殊处理

①化石燃料燃烧排放排放总量=直接排放+间接排放

(煤、天然气、汽油、柴油)

●附录A给出缺省参数值

直接排放∑(燃料消耗量×排放因子)

②消耗外购电力蕴含的排放E=●转供电、转供热不计入

外购电量×电网因子+●自发自用光伏电量不计(但须单独计量)

间接排放=

③消耗外购热力蕴含的排放外购热量×热力因子●要求保留原始凭证、可追溯、数掘质量管理

回中土!

核算落地：先建"底数账"(政府部门动作清单)

清资产：建空间台账清能源：打通计量清排放：按指南算

楼、院、办公点、站点、电、水、气、市政热、煤、按JS/T303-2026四步：

食堂、车队、机房/数据中油、光伏上网/自用电量、定边界→取活动数据→

心、集中办公区，逐一编绿电凭证；要求分项计量、选排放因子(优先本地化因

码、标注产权与运维主体。智能表计，数据直传平台。子)→算总量+强度。

清口径：三统一清历史：做基线清系统：对接国家平台

建筑面积(产权/使用面积)至少补齐2020-2025年连升级迭代全国公共机构节约

、在岗人数/服务人数、基22021273续数据，既服务"十四五"收能源资源综合信息平台，实

准年统一为2025年，避免横考核，又作为"十五五"降碳现能耗/碳排/用水"一表通

横向不可比。起点。报"。

从“能耗管理”到“碳资产管理”

二、现在(碳双控起步)三、下一阶段：碳资产化

能毛

凯磨

碳阱敛水资源

强度乡束

●抄表、定额、节能宣传、能耗统计●研究制定公共机构碳资产管理政策文件

为主●探索自愿减排方法学

“三位一体”,指标与预算挂钩

缺乏碳排放口径●融入全国碳市场

四、市场化抵消工具五、绿电与绿证六、先发优势

●大型活动碳中和、绿色低碳生活可●推动公共机构参与绿电市场化交易，●谁先建核算台账、先签托管、先上光伏

使用核证自愿减排量(CCER)、碳提升绿电消费比例绿电，谁先掌握“可被认定的减排量”

普惠等机制抵销排放●可有效冲减“外购电力蕴含排放”●考核时掌握主动权

公共机构节能降碳六大主攻方向

建筑本体改造能源结构优化终端用能电气化

围护结构(外墙/屋面/门窗)、供

压煤(煤炭≤5%)、气改电、热泵食堂灶具、医疗消毒设备电气化替

暖、空调、照明、电梯、变配电；

供热；屋顶光伏"应装尽装"、新建建筑代；全国公共机构用电占比≥65%。

引导建设二星级及以上绿色建筑，

光伏全覆盖；探索BIPV、智能微电网、

推广超低能耗建筑。

蓄冷蓄热、光储直柔、虚拟电厂。

绿色出行数字与算力降碳资源节约与行为

新增及更新公务用车新能源汽车占数据中心PUE管控(参照十四五大节水(新建改扩建节水器具使用率

比提升、应用尽用；建设充电桩，鼓型/超大型≤1.3)、绿色高效制100%)、反食品浪费、生活垃圾

励智能有序充电、车网双向互动冷、算力设施改造、AI能效诊断。分类、以竹代望、无纸化办公、

(V2G)。135绿色出行。

改造项目优先级排序(政府可照搬的算法)

一、排序原则二、第一梯队(快见效、快回本)三、第二梯队(政策红利强)

按"碳减排量×经济性÷

LED照明+智能控制、空调冷站屋顶光伏(新建公共机构屋顶光伏

"实施难度"综合打分群控、泵房变频、电梯能量回馈力争50%)、充电桩、光储一体化

●优先高排放、高成本、低难度项目一般回收期2-4年叠加补贴与绿电收益

四、第三梯队(化石能源退出)五、第四梯队(投资大、结合大修)六、隐藏大户

燃煤/燃气锅炉淘汰、厨房电气围护结构、冷热源整体更换、蓄数据中心/机房PUE压降、24小

化、煤改电/气改电蓄冷蓄热、BIPV时运行的实验室、医疗消毒

单位面积碳排放常是普通办公楼的

对应煤炭占比从13%压到5%宜与装修改造、城市更新同步3-5倍，优先做能效碳效诊断

没钱怎么办：市场化机制与合同能源管理

能源费用托管政策依据优先适用对象合同关键参数

●国管局、发改委、财政部《关●列入重点用能单位名录的；单●履行期限一般≥5年、≤10年

于鼓励和支持公共机构采用能位建筑面积能耗超过同类型定(投资运营类不宜超15年);能

源费用托管服务的意见》额基准值的；锅炉、空调、照源基准以项目实施前1-3年

(2022-09-07),明确托管是照明等主要系统能效未达到强为基期；托曾费用列入单位预

合同能源管理(EMC)的一种制性国标二级以上的公共机算，视同能源资源及运维费用

形式。构。列支。

规模化打包标准与合同文本其他资金渠道

●集中办公或多单位统一牵头的，●《能源费用托管实施规程》JS/T●节能降碳中央预算内投资、设

宜集中打包形成托管项目，发301-2024;2026年合同示范文本备更新资金、绿电交易收益、

挥规模效应，联合采购。GF-2026-2621、整县(区)框架碳普惠/CCER收益；零碳公共机

GF-2026-2622,已纳入全国合构试点集成应用。

同示范文本库。

教学参考窦料

组织机制：别让机关事务一家扛

一、分级分类责任体系二、部门分工矩阵三、一把手责任制

(161号文明确要求)

发改：目标、行动方案、考核统筹；

机关事务管理部门做实

机关事务：公共机构总牵头；

本级管理、加强对下级

财政：预算、绿色采购、托管付费机制；

指导；有关主管部门抓

住建：绿色建筑标准；

好本行业本系统公共机节能降碳纳入单位主要负责人述职与绩

构。教育/卫健/科技：学校、医院、效考核，实行“党政同责、一岗双责”,

科研院所挖潜。对标国家考核办法。

四、第三方力量五、能效碳效分级六、能力建设

記许服务公司会计需求边

能源审计机构、节能服务公司、碳核开展规模以上公共机构能效碳效分节能培训、理论实务研究、专业人才

算机构、电力需求侧服务商；托管级，针对性实施诊断，“抓大头”而非队伍；加强计量统计与数据真实性管理

期须第三方效果评估。平均用力。(考核明确核验数据真实性)。