财务行政课件1

財務行政

第一節財務行政概述

一、財務行政的含義與特點（一）含義財務行政是國家各級行政管理部門為履行行政職能，對公共財政資金的收入和支出實施管理和監督的行政管理活動。為政府有效履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能提供經濟基礎和保障。

“百政之舉，非財不行”

--（清）康有為

“財者，為國之命而萬事之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。”

--(宋)蘇轍

“財政乃庶政之母”

--（英國）亞當·斯密（二）財務行政的特點基礎性。財務行政是國家的政治、經濟、社會和文化等眾多行政管理領域的基礎與根本。公共性。財務行政以滿足社會公共需要為主導目標和工作重心。非營利性。財務行政的動機不是取得相應的報償或盈利，而是滿足社會公共需要，追求社會公共利益。連續性。財務行政作為政府的財政收支計畫，具有很強的週期性和連續性。

二、財務行政的功能資源配置收入分配經濟調節績效監督馬斯格雷夫(RichardAbelMusgrave）

財政預算是指經法定程式審核批准的具有法律效力的政府年度財政收支計畫，是政府籌集、分配和管理財政資金的重要工具。

包括預算編制、批准、執行、決算和審計等環節，反映了公共部門的所有經濟活動，是現代國家政府進行公共財政管理所必需的一種管理工具。

第一節財政預算

財政預算是財政行政發展到一定歷史階段的產物，從預算的產生到發展為現代預算制度，內涵得到了不斷的完善和充實。毛澤東同志曾經深刻指出：“國家的預算是一個重大的問題，裏面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的範圍和方向。”

一、財政預算的特點與類別

（一）財政預算的特點1.公共性財政預算分配的內容和目的都要滿足社會公共需要，預算的運行方式要實現公開、透明和規範。2.計劃性計劃性是指財政預算體現了對財政收支規模、收入來源和支出用途的事先設想和預計。3.法律性法律性是指財政預算的形成和執行結果都要經過立法機構審查批准，是現代預算的一個鮮明特徵。4.統一性預算資金作為集中性的政府財政資金，其規模、來源、去向和收支結構由國家進行統一安排。（二）財政預算的類別1.單一預算與複式預算單一預算又稱單式預算，是指在預算年度內，將全部公共收入和支出編入一個預算，是一種傳統的預算編制方式。複式預算是20世紀30年代在單式預算的基礎上發展演變而來，主要是指在預算年度內將全部預算收支按經濟性質歸類，分別彙編成.兩個或兩個以上的預算，以特定的預算收入來源保證特定的預算支出，並使兩者具有相對穩定的對應關係。一般分為經常預算、資本預算和專項基金預算。2.增量預算和零基預算增量預算，是指財政收支計畫指標是在以前財政年度的基礎上，按新的財政年度的經濟發展情況加以調整之後確定的預算形式。零基預算，是指對所有的財政收支，完全不考慮以前的水準，重新以零為起點而編制的預算形式。3.專案預算與績效預算專案預算，是指只反映專案的用途和支出金額，而不考慮其支出經濟效果的預算形式。績效預算是指根據成本效益比較的原則，決定支出專案是否必要及其金額大小的預算形式。財政預算還有一些其他分類方法，按照收支管理範圍可分為總預算和單位預算，按照預算級次可分為中央預算和地方預算，根據預算的執行可分為經常預算和追加預算，根據預算作用的時間可分為年度預算和中長期預算等。

二、財政預算的程式財政預算的程式一般包括預算編制、預算審批、預算執行、決算編制和預算監督幾個過程。我國的預算管理實行統一領導、分級管理和權責相結合的原則，分為中央、省、市、縣和鄉共5級預算，省級及其以下預算稱為地方預算。（一）預算編制（二）預算審批（三）預算執行（四）決算編制（五）預算監督財政資金的收入和支出管理是財務行政的主要內容，通過財政收入將社會資源集中到政府手中，再通過財政支出由政府支配使用。曾有人做過形象的比喻，說政府要思考的就兩件事：如何收稅+如何把錢花出去？第三節財政收入與支出一、財政收入財政收入是國家為滿足行政職能需要，通過一定形式和管道集中起來的貨幣資金，是國家佔有的以貨幣表現的一定量的國民總收入。按收入形式分為稅收收入、政府收費收入和債務收入；按是否納入預算體系分為預算內收入和預算外收入；另外還有經常性收入和臨時性收入等分類方法。國際貨幣基金組織把政府的財政收入分為稅收收入社會交款收入贈與收入和其他收入4類影響財政收入水準的因素包括經濟發展水準、收入分配體制以及價格水準等。經濟發展水準反映了一個國家生產消費的豐裕程度和經濟效益高低，一般而言，財政收入規模和經濟發展水準成正比。（一）稅收收入按照通常的定義，稅收收入是國家為了實現其職能，憑藉政治權力，按照法律規定的標準，強制取得的財政收入。馬克思曾深刻指出，“國家存在的經濟體現就是捐稅”。稅收收入是世界各國財政收入的主要形式，一般具有強制性、無償性和固定性的特點。

1.稅收要素納稅人。又稱納稅主體，指稅法規定的負有納稅義務的單位和個人，可以是公民或居民等自然人，也包括依法成立的能獨立行使法定權利和承擔法定義務的社會組織等法人。課稅對象。或稱稅收客體，是稅法規定的徵稅目的物，也是稅種之間區別的主要標誌。現代國家的課稅對象主要包括所得、商品和財產三大類。課稅標準。徵稅時的實際依據，對於紛繁複雜的課稅對象而言，稅收需要統一的標準對課稅對象進行計量。稅率。稅率是對課稅對象徵稅的比例，是國家稅收制度的核心，反映徵稅的深度，體現國家的稅收政策。2.稅收分類從不同的角度可以對稅收進行不同的分類。按照課稅對象的性質可分為商品稅、所得稅和財產稅，按照稅源可分為直接稅和間接稅，按照課稅標準可分為從量稅和從價稅，以及中央稅和地方稅的劃分等。（1）商品稅。商品稅泛指所有以商品為徵稅對象的稅類，課稅對象普遍，以商品和非商品的流轉額為計稅依據，大多使用比例稅率，計征簡便。商品稅主要包括增值稅、營業稅、消費稅、關稅、土地增值稅及一些地方性工商稅種。增值稅是對商品價值中增值額部分課征的稅收，是在許多國家廣泛採用的一個稅種，增值額指企業生產商品過程中新創造的價值，分為生產型、收入型和消費型3種類型。消費稅的課稅對象是消費品的消費收入，從事生產和進口應稅消費品的單位和個人均為消費稅的納稅人，消費稅採取從價定率和從量定額的徵稅辦法。關稅是世界各國普遍徵收的一個稅種，是指一國海關對進出境的貨物或者物品徵收的一種稅。按徵收方法分為從價關稅和從量關稅，按徵稅商品流向分為對進口和出口商品徵收的進口稅和出口稅。營業稅是以納稅人從事經營活動的營業額為課稅對象的稅種，包括提供應稅勞動和服務、轉讓無形資產或銷售不動產等營業行為。（2）所得稅。

所得稅是對所有以所得額為課稅對象的稅種的總稱，是國家籌措資金的重要手段，也是促進社會公平分配和穩定經濟的重要手段。

所得課稅備受各國重視，是有效的再分配手段和穩定經濟的重要工具，被稱為“內在穩定器”，構成了西方發達國家財政政策的核心內容。

所得稅主要包括企業所得稅、個人所得稅。（3）財產稅。財產稅是對納稅人擁有或支配的應稅財產就其數量或價值額徵收的稅收。財產稅是歷史最悠久的稅收，以財產價值或財產收益為計稅依據，是一個稅收體系。財產稅課稅較為公平，有利於促進社會資源合理配置，但因財產和資源的生成和增長速度較慢，一般不是一個國家的主要稅種，多為地方稅種。（二）政府收費1.政府收費的範疇政府收費是指政府因履行直接服務職責或者提供公共物品和設施而向社會公眾收取的費用，也是國家財政收入的組成部分。政府收費主要包括使用費和規費。

2.政府收費的種類我國政府收費的種類和專案較多，按收費的內容大致可以分為以下幾類：第一類是政府專項收入，包括排汙費收入、水資源費收入、教育費附加收入、礦產資源補償費收入、探礦權採礦權使用費及價款收入、國家留成油銷售後上繳收入等。二類是政府行政事業性收費收入，是指國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據法律、行政法規、地方性法規等有關規定，依照國務院規定程式批准，在向公民、法人提供特定服務的過程中，按照成本補償和非盈利原則向特定服務對象收取的費用，如公安、農業、交通和建設等行政事業性收費收入。第三類是政府罰沒收入，指執法、司法機關依照法律、法規、規章的規定，對違法違章者實施經濟罰款的款項、沒收的贓款和贓物變價款，如一般罰沒收入和緝毒緝私罰沒收入等。第四類是國有資本經營收入。第五類是國有資源（資產）的有償使用收入。最後一類是其他政府收費收入。

3.政府收費與稅收的關係一是稅收與政府提供的商品和服務沒有直接聯繫，而收費與政府提供的特定商品和服務有直接聯繫。二是稅收是政府一般的籌資手段，而收費往往是作為部門和地方政府特定用途的籌資手段。三是稅收收入作為政府的主要收入，必須納入預算內統籌使用，而收費有所不同。四是稅收的法治性和規範性強，而收費的法治性和規範性相對較差。（三）公債收入公債收入是政府舉借的債務收入，或者說是政府取得財政收入的一種有償形式，包括中央政府和地方政府的債務收入，通常將中央政府的債務收入稱為國債收入。國債收入是指中央政府在國內外發行債券或向外國政府和銀行借款所形成的國家債務收入。被稱為“金邊債務”。1.公債的政策功能彌補財政赤字。籌集建設資金。調節經濟運行。2.公債負擔與償還公債都會形成一種社會負擔，其衡量指標包括：一是歷年累計的公債餘額占國內生產總值的比重，稱為公債負擔率。二是債務依存度，指當年公債發行額占中央財政支出的比重，體現了中央支出對債務的依賴程度。三是當年國債債息支付額占中央財政經常收入的比重，用來衡量政府的償還能力。二、財政支出財政支出是指在市場經濟條件下，政府為提供公共物品和服務、履行管理職能、滿足社會共同需要而進行的財政資金的支付，是國家將通過各種形式籌集的財政收入進行分配和使用的過程。財政支出的規模和結構既反映著政府介入社會生活和經濟生活的範圍、領域和力度，也反映著財政在經濟生活和社會生活中的地位。國際貨幣基金組織則把財政支出具體分為一般公共服務、國防、教育、保健、社會保障和福利、住房和社區生活設施、其他社區和社會服務、經濟服務以及無法歸類的其他支出等。按照財政支出的性質一般分為購買性支出和轉移性支出。

（一）購買性支出購買性支出又稱消耗性支出，是指政府購買商品和勞務，包括購買進行日常政務活動所需要的或者進行政府投資所需要的各種物品和勞務的支出，由社會消費性支出和財政投資性支出組成。1.社會消費性支出社會消費性支出是政府直接在市場上購買並消耗商品和服務所形成的財政支出。國防支出。行政管理支出。教科文體衛支出。2.財政投資性支出財政投資性支出是政府將從國民收入中籌集起來的財政資金用於國民經濟各部門的一種集中性、政策性投資。（二）轉移性支出轉移性支出是指政府按照一定方式，將一部分財政資金無償地、單方面轉移給居民和其他受益者，主要由社會保障支出、補貼支出和稅收支出等組成。

1.社會保障支出社會保障制度是國家通過立法而制定的社會保險、救助、補貼等一系列制度的總稱，作為社會性事業，政府的介入和財政支出不僅有助於彌補市場失靈，也能增強社會抗拒風險的能力，提高整個社會的福利水準。2.財政補貼支出財政補貼是一種影響相對價格結構，能夠改變資源配置結構的政府無償支出，主要是為了實現特定的經濟和社會目標而向企業或個人提供的一種補償。從政府角度看，支付是無償的，從領取補貼者角度看，則意味著實際收入的增加。3.稅收支出稅收支出是以特定的法律條款規定的、給予特定類型的活動或納稅人以各種稅收優惠待遇而形成的財政收入損失或放棄的財政收入，也可以從另一角度看成財政支出，因此西方發達國家將稅收支出列入財政預算支出，屬於政府的間接性支出，實質上也是財政補貼支出。稅收支出分為照顧性稅收支出和刺激性稅收支出，第四節財務行政改革

新中國成立以來，適應不同時期政治經濟形勢發展的需要，我國的財務行政管理也從體制的層面進行了多次變革，從建國初期的高度集中管理逐步轉向統一領導、分散管理，變革的重點主要是圍繞中央政府和地方政府的財政收支範圍和許可權展開。一、財務行政改革歷程新中國成立後，在計劃經濟體制下我國實行高度集中統一的財務行政管理。1950年中央政府頒發了《關於統一國家財政經濟工作的決定》，建立了統收統支的財務行政體制，在全國範圍內統一管理財政收支，各地方的主要收入一律結繳中央金庫，地方開支由中央核定並按月支付，建立了統一的預決算、審計和財政監察制度。1978年黨的十一屆三中全會後我國進行了經濟體制的全面改革，財務行政由高度集中趨向逐步放開，形成相對分散的局面。（一）收支包乾的財務行政1980年起我國開始實行劃分收支、分級包乾、分灶吃飯的財務行政體制。明確了中央政府和地方政府的收支範圍，財政收入實行分類分成包乾，分為中央財政固定收入、地方財政固定收入、固定比例分成收入和調劑收入，財政支出按企事業單位的行政隸屬關係劃分，地方政府在劃定的收支範圍內自求收支平衡。（二）分稅制的財務行政分稅制是根據市場經濟的原則和財政理論確立的一種分級財政管理制度，它將國家的全部稅種在中央政府和地方政府之間進行劃分，以此確定中央財政和地方財政的收入範圍。二、財務行政改革的方向我國的財務行政目標是建立以滿足社會公共需要為主旨的公共財政管理制度，更好地履行服務型政府職能。財務行政改革的方向是根據事權所確定的支出責任合理界定中央與地方各級財政的支出需求，按照事權與財力相匹配的原則調整各級政府的財權劃分和轉移支付安排，合理安排地方政府財力與責任，逐步明確各級政府對收入的立法權。案例：地方政府的土地財政問題近些年來，全國各地土地出讓金收入增長迅速，2001年全國土地出讓收入占地方財政收入的比重只有16.6%，2009年該比例已上升為48.8%，全國土地出讓金也高達1.6萬億元。有學者研究發現，如果計入土地出讓金收入，2009年中國全口徑政府收入實際已突破10萬億元，約占GDP的32%，期間該比例甚至一度超過50%。地方政府嚴重依賴土地出讓金等相關收入，是為“土地財政”。土地財政，從收入來源看，主要包含兩大類：一是與土地有關的稅收，如耕地佔用稅、房地產和建築業的營業稅、土地增值稅，等等。目前，地方政府重點徵收的是房地產稅和建築稅，有些地方這兩項稅收甚至占地方總稅收收入的百分之三四十。二是與土地有關的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出讓金，出讓金占地方預算內收入的比重已達百分之四五十，少數地方甚至超過預算內收入。

以上兩部分收入有內在的聯繫：政府出讓土地，獲得非稅收收入——出讓金，企業特別是房地產企業得到土地搞開發，又可增加政府的稅收——房地產稅和建築稅。對地方政府來說，這似乎是個良性迴圈。在這個迴圈中，源頭是出讓國有土地使用權。顯然，要維持這個迴圈，就必須不斷出讓土地。而要不斷出讓土地，就要不斷徵收農民的集體土地。可見，土地財政是一種土地擴張與征占的機制。從理論上看，土地出讓金是若干年期的土地使用權價格，實際上是政府向企業一次性收取若干年的地租。土地財政的形成，就內因而言，主要是現行土地管理制度。反思中國土地管理的制度安排，一個突出