国资穿透式监管体系构建与案例介绍

体系构建与案例介绍

冯海顺2026.8

目录

010203

政策解读核心要点体系构建

穿透式监管的战略部署历程

2024年9月2024年12月2025年3月

国务院国资委党委《推动国资国企改革展现

中央企业负责人会议将穿透式监管列为2025年六大重点任务《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作

新气象取得新突破》要加快国资国企在线监

政之一，提出以穿透式监管为抓手完善监管体系，深入推进“-有关事项的通知》要求中央企业建立适应穿透式监管需要的

管系统建设和实用化水平提升，对于“三重

策业一策、一企一策”考核，，健全全级次穿透式监管体系，更内控体系，实现全级次、全链条、全过程、全要素穿透,打破

一大”等重大事项，探索推进穿透式监管

梳好发挥在构建新型生产关系中的重要作用信息孤岛，消除监管盲区

理

地方国企改革和监管工作视频会议指出，要国务院国资委召开地方国资委负责人会议加《关于推动中央企业加快财务数智化转型升

坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿强对重点领域、重点问题的监管，探索实施级的指导意见》提出中央企业进一步推动财

透式监管，较真碰硬解决制约国企高质量发穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级务数智化转型升级，构建智能化穿透式监管

展的突出问题，有效防范化解风险隐患管住一级,不断提升国资监督有效性系统，加快建设世界一流财务管理体系，有

力支撑高质量发展

2024年11月2025年2月2026年1月

全级次：纵向覆盖所有企业层级全链条：横向覆盖业务全环节全过程：时间维度覆盖业务全生命周期:全要素：整合多维核心要素

集团总部事

项目立项

监前资金资产

|

管事

中

二级集团A二级集团B二级集团C决策审批

维|要素

事人员覆盖技术

度后

|执行实施

三级公司三级公司三级公司三级公司

A1B1B2C1动

态

风险

数据

监事后评估

四级公司B11四级公司B12四级公司B22四级公司B22管

其他

帆软|国资穿透式监管体系构建与案例介绍第4页

穿透式监管的战略部署历程

国务院国资委召开穿透式监管工作会议重要意义•完善国有资产管理监督体制机制

√•推动国有企业高质量发展

•

深刻认识加强穿透式监管的重要意义01

•加快构建智能化穿透式监管体系

总体方向

四•切实提升监管效能

•将穿透式监管嵌入国资国企改革重点

任务02

重点任务•深化监管体系改革

☑•建强建好智能化监管系统

•加强重点领域穿透监管

•健全监管闭环03

保障措施•切实加强组织领导

●●●•强化资源保障

•注重人才培养04

•抓好宣贯督导

2026.06.30召开<★>以智能化、体系化、闭环化方式推进穿透式监管落地见效。

帆软|国资穿透式监管体系构建与案例介绍第5页

穿透式监管政策体系从倡导要求到制度闭环

围绕委通过15号文→1号文→2号文→46号令形成“制度适配-底座支撑-穿透执行-追责闭环”的完整链条；

穿透式监管从倡导性要求固化为刚性制度约束，央企需建立与之匹配的数据穿透能力。

15号文(2026年3月)1号文(2026年1月)

定位：内控实施定位：数智化升级

要求全级次、全链条、全过程、全要素穿透明确DRP/全域数字化资源管理平台作为基本底座

聚焦11项突出问题建设统一数据承载平台，打通业务与监管数据链路

分步推进：2026数据中台→2027企业级数据平台

突出问题说明：过度负债、无关多元、多层架构、薪酬乱象、

财务金融风险、控股不控权、虚假贸易、“捞偏门”、靠企吃企、→2028DRP体系

资产闲置及境外风险关键作用：为穿透式监管提供统一的数据底座

(2026年1月)

46号令(2026年1月1日起正式实施)2号文

定位：法治底线定位：风险防范

•监管视角从财务金控扩展至十大重点领域

终身追责•横向穿透：纵向穿透业务全链可见监管数据

•实现“业务发生即监管可见”

企业违规集团同步追责十大重点领域

穿透式监管与连带责任双重结构

产权财务会计薪酬

i投资

推动建立采购境外

金融风险军品合同

①可穿透的数据能力供应链单位

②可溯源的数据能力

业务发生即监管可见

③可自证的数据能力纵向：穿透至原始数据消除监管盲区

内控优化数智升级风险防范追责闭环

政策逻辑闭环15号文指导1号文指导2号文指导46号令要求

内控优化数智化升级风险防范追责闭环

帆软|国资穿透式监管体系构建与案例介绍第6页

财务数智化转型升级政策（26年1号文）发文—基本情况

一号文不是再建一套孤立财务系统，而是以DRP连接数据、系统、模型和整改闭环，形成企业全域数智管理能力。

发文单位国务院国资委财务监管与运行评价局（财管运行局）

《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》

政策文件（国资发财评规〔2026〕1号）

一号文财务数智化DRP

122022司库体系建设财务数智化升级DRP经营全域覆盖

形成资金管理数字化基础系统互联、数据贯通全级次、全流程、全要

发文时间2026年1月素管理

基本信息演进背景

要求对象各中央企业司库穿透可视→财务系统互联→管理系统集成→经营全域覆盖

以DRP为依托，推动财务管理体系化、系统集成化、信息数字化、监督智能化、转型一体化升级

2026年底2027年底2028年底“十五五”末

系统互联｜财务级数据中台|管理系统集成｜企业级数据中覆盖经营关键领域｜全级次、所有中央企业基本建成DRP

3模型广泛应用台｜监督穿透智能全流程、全要素管理

整体目标

01财务管理体系化02财务系统集成化03财务信息数字化04财务监督智能化05财务转型一体化

•拓展职能•升级司库•统一标准•问题识别•业财一体

•完善制度•完善共享•常态治理•协同核查•共享生态

4•健全机制•建设战略财务•挖掘价值•整改追责•管理现代化

五大升级方向

15项任务制度与组织→系统与平台→数据与治理→模型与闭环→业务与管理变革

帆软|国资穿透式监管体系构建与案例介绍第7页

穿透式监管政策（26年2号文）发文情况

核心判断：二号文不是增加一张监管大屏，而是以智能化监管系统为枢纽，串起十领域风险识别、核查、整改与结果运用闭环。

发文单位国务院国资委监督局

《国务院国资委关于加强中央企业穿透式监管的指导意见

政策文件（试行）》国资发监督规【2026】2号

二号文穿透式监管智能监管数智化底座监管链路扩展穿透监管体系

12数据标准、系统集成、跨层级、跨部门、跨业系统枢纽、预警核查、

发文时间2026年1月监管模型务贯通整改闭环

基本信息演进背景

要求对象国资委及所监管中央企业数智化成果→全级次数据→十领域扩展→监管闭环

形成治理有责、制度有据、数据可用、系统贯通、模型预警、核查整改、结果运用的穿透式监管能力体系

4类体系支柱5项系统能力1条智能闭环目标导向

领导协同｜智能系统｜监督追数据布局｜数据治理｜系统集自动采集｜自动分析｜自动预上下贯通｜实时在线｜自动预

3责｜制度标准成｜智能预警｜安全保密警｜自动派单｜自动跟踪警｜闭环处置

整体目标

01投资02产权03财务04会计05薪酬

406金融风险07军品业务08采购与供应链09境外单位10合同

十个

治理与责任→系统与数据→智能分析→核查整改→结果运用

重点领域

帆软|国资穿透式监管体系构建与案例介绍第8页

监管政策变化：从业财11类高风险向全域10类重点领域全面扩展

构建央企集团管理重点全域覆盖的穿透式智能化监管体系

2号文监督局《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》

明确要求，依托DRP等系统，将监管触角横向拓宽至10类重点业务领域，纵向穿透至业务单据与底层凭证，消除监管盲区。

26年前：11+N风险场景

违规决策投资、无关多元经营、控股不控权、特殊股权结构、法人户数过多、违规新设法人、

投资产权

控股不控权无关多元投资收益不及预期等违规挂靠、假冒国企等

虚假控股多层架构

财务过度负债、违规拆借、违规融资担保、设立财务数据造假、滥用会计政策、经营业绩假、

“小金库”、账款拖欠等会计财务杠杆假、出清出表假等

违规挂靠虚假贸易2026

过度负债靠企吃企

薪酬分配收入畸高、违规发放补贴、巧立名目滥高风、搞涉众融资、违规兑付薪酬和收

高薪、薪酬不合理倒风险、员履职不力等

逾期应付永续债号文扩到大领益

虚增军品成本、截留滞拨挪用军品资金、违规采购与采购方式不合规、虚假招标、围标串标、虚假

军品业务

贷款掮客薪酬乱象外协外购等供应链贸易、二传手等

财务金融风险军品业务

境外盲目投资并购、恶性竞争、违规招标采购、签约对象、对赌约定、资金结算、纠纷处置、

境外单位合同

捞偏门境外业务风险违规支付佣金等违约责任、权益保护等

帆软|国资穿透式监管体系构建与案例介绍第9页

国资委穿透式监管模型框架（部分）

已建模型在建模型

投资产权财务会计薪酬分配

8个模型7个模型8个模型8个模型8个模型

非主业投资识别产权登记差异过度负债预警三流不一致工资总额超预算

负面清单投资违规新增法人违规拆借预算执行偏离收入畸高

未批先投休眠企业异常融资担保成本费用异常违规津补贴

超计划超授权账款拖欠薪酬倒挂

个人代持股权经营业绩造假

项目进度异常资产减值异常财务杠杆造假薪酬效益脱钩

评估备案异常

投资收益不及预期资产权属不清两金压降造假欠薪风险

法人层级突增

投后整改逾期小金库线索出清出表造假巧立名目滥发

字号违规使用

重大工程全流程风险资产闲置低效研发投入造假影子员工识别

金融风险军品业务采购与供应链境外单位合同

8个模型5个模型8个模型7个模型8个模型

牌照合规准入与合同合规采购方式不合规盲目投资并购未经法审签约

基金实缴不足军费用途偏离虚假招标重大事项决策审签倒置

基金到期未退出围标串标应招未招

成本虚增境外产权失控

基金投向偏离投标主体关联对赌条款

外协外购违规境外采购违规

管理人控制异常供应商资质异常超节点支付

交付质量偏离佣金支付异常

内部人控制贸易真实性履约成果缺失

财经薪酬违规

违规兑付报价规律异常结算支付不一致

人员资产安全

风险敞口异常价格数量异常黑灰名单签约

帆软|国资穿透式监管体系构建与案例介绍第10页

一号文(财管局）DRP和二号文（监督局）穿透式监管的关系

从企业内部“业财数据贯通、智能监督”，走向国资监管“全级次、全领域、全闭环”

一号文夯实数智化与监管底座