产业政策调控课件

產業政策調控第一節產業政策概述一、產業政策的由來

16～17世紀歐洲重商主義學派曾提出一國要想建立自己的工業，政府必須實施扶植和保護的政策。後來的古典政治經濟學派中也有關於政府要扶植和保護國內工業的論述。現代意義上的產業政策是作為一種經濟上趕超發達國家的政策而提出來的，這種政策思想最初產生於急於趕超英國產業革命成果的德國。在這方面最突出的代表是德國著名經濟學家李斯特，他在考察了英國和美國發展的不同道路後認為，各個國家經濟發展道路都有自己的特殊性，由於德國的經濟發展水準也比較落後，如果不實行保護關稅，扶植本國工業，德國的資本主義工業就無從發展。李斯特的學說對後進資本主義國家的經濟發展產生了較大影響。德國、日本等後進資本主義國家都是依靠國家對工業的扶植和保護才得以迅速發展起來的。一、產業政策的由來率先使用產業政策這一辭彙的是二戰後的日本。日本的產業政策從性質上劃分，可分為鼓勵扶植型和限制調整型兩大類。對鼓勵扶植的產業，在政策手段上主要通過減免稅、財政補助金、政府金融機構融資、外匯配額等方面給予優惠，大力促其發展。同時對政府規定為“不急需產業”的部門，即限制調整的部門，則限制銀行對這些產業融資。隨著日本運用產業政策調節經濟生活取得的成功，產業政策這一辭彙也逐步走出國門，越來越多地受到世界各國的關注。1985年，包括東南亞各國、大洋洲、中南美、北美、中國及日本的50位學者，彙集東京召開了第15屆太平洋貿易開發會議。此次會議的議題為“太平洋區域經濟成長及產業政策問題”。這次會議的召開，標誌著產業政策這一概念正式走向世界，成為一個通用辭彙。一、產業政策的由來我國比較明確和自覺地實行產業政策還是20世紀80年代後半期的事情。1978年農村改革起步以後，整個經濟運行機制和國民收入的分配格局發生了重大變化，傳統計劃經濟體制被打破，計畫機制逐步弱化，客觀上需要用一種新的宏觀經濟管理方式和手段去取代它。這時，日本實施產業政策的經驗被介紹到我國，引起理論界和實際部門的重視，不少單位和部門就產業政策問題展開了研究，到十三大召開的前夕，已有不少研究成果問世，其中一些研究成果被十三大報告所採納。

1988年國家計委成立了產業政策司。1989年2月14日國務院頒佈《中國產業政策大綱》。這是我國政府檔中首次使用“產業政策”一詞。1989年3月15日國務院又作出《關於當前產業政策要點的決定》，這是我國第一個正式的產業政策。進入90年代以來，我國產業政策工作逐漸步入正軌。國家先後制定並頒佈了一系列的產業政策、規劃，如《90年代國家產業政策綱要》、《90年代中國農業發展綱要》以及汽車、電子等專項產業政策。二、產業政策的概念、內容和特徵

（一）產業政策的概念

產業政策是國家干預或參與經濟的一種形式，它是國家（政府）系統設計有關產業發展，特別是產業結構演變的政策目標和政策措施的總和。它包含以下幾方面的內容：1、產業政策的對象是產業結構或產業組織。2、產業政策的核心是經濟結構轉換問題，特別是產業結構高級化問題。3、產業政策欲通過國家（政府）介入資源分配，來彌補市場機制的不足，實施某種程度的計畫化。4、產業政策的目標是產業發展的合理化，即產業結構合理化和高級化，以及產業內部組織結構的優化。5、產業政策不是一項或幾項經濟政策，而是一組具有相互關聯的經濟政策的總和。

二、產業政策的概念、內容和特徵

（二）產業政策的內容一般認為，產業政策主要由產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和產業佈局政策等幾部分組成。

1、產業結構政策。產業結構政策的目標是使產業結構高級化。產業結構政策是一個政策系統，其中包括產業結構長期構想，對戰略產業的保護和扶植，對衰退產業的調整和援助政策等。（1）產業結構長期構想是根據現階段發展水準和進一步發展的要求，根據產業發展演變的規律，提出在較長一段時期內產業發展的目標和方向。（2）對戰略產業的保護和扶植，這是產業結構政策的重點。這裏的戰略產業是指具有較高需求彈性和收入彈性，能夠帶動國民經濟其他部門發展的產業。

（3）對衰退產業的調整、援助。對衰退產業及時進行救援和調整，有利於減少經濟損失和社會動亂。二、產業政策的概念、內容和特徵

2、產業組織政策。產業組織是指同一產業內企業的組織形態和企業間的關係，是調整和處理同一產業內各企業之間關係的政策。目的在於實現產業組織的合理化。

（1）市場秩序政策，其目的是鼓勵競爭、限制壟斷；（2）產業合理化政策，主要是確保規模經濟的充分利用，防止過度競爭；

（3）產業保護政策，目的是減小國外企業對本國幼稚產業的衝擊。

3、產業技術政策。產業技術政策是產業政策的重要組成部分，它包括兩個方面的內容：一是產業技術結構的選擇和技術發展政策，制定具體的技術標準、規定各產業的技術發展方向，鼓勵採用先進技術等方面；二是促進資源向技術開發領域投入的政策，主要包括技術引進政策、促進技術開發政策和基礎技術研究的資助與組織政策。

二、產業政策的概念、內容和特徵

4、產業佈局政策。產業佈局是產業存在和發展的空間形式。產業佈局政策的目標是實現產業佈局的合理化。產業佈局政策有以下原則：（1）經濟性原則，保證那些投資效率高、經濟效益好、發展速度快的地區優先發展；（2）合理性原則，鼓勵各地區根據自身資源、經濟、技術條件，發展具有相對優勢的產業；（3）協調性原則，促進地區間的經濟、技術交流，形成合理的分工協作體系；（4）平衡性原則，在加快先進地區發展的同時，逐步縮小先進地區與落後地區的差距。

二、產業政策的概念、內容和特徵

（三）產業政策的特徵

1、具有更深層次的國家干預經濟的色彩。其目標是通過調整產業結構來改善供給結構，促使社會總供給與總需求的結構平衡。產業政策的實施，有力地衝擊了古典經濟學中亞當·斯密的“看不見的手”的傳統教條束縛，衝擊了李嘉圖的“國際分工和貿易理論”的羈絆。比凱恩斯主義實施宏觀需求管理，通過國民收入的再分配，間接干預社會再生產的經濟政策又跨進了一步，由需求轉向了供給。

2、具有明確的政策目標。產業政策作為一種趕超政策，其宗旨在於優化產業結構，加速經濟發展，對於本國的戰略產業，實行優惠政策，在資金、技術、原材料等方面予以保證，積極鼓勵發展戰略產業儘快達到領先水準。相反，對於長線產業，就要調整、壓縮，通過截長補短，重點發展的政策，優化產業結構，實現經濟高速增長。

3、具有引導和誘導的性質。產業政策強調通過引導和誘導，使政策目標化為經濟主體自己的目標。國家運用指導性計畫引導、經濟利益誘導，以及經濟立法等措施將企業經濟活動納入政策預期的軌道，使產業政策目標的實現，轉化為市場經濟運作的內在機制。三、產業政策的功能與合理化

（一）產業政策的功能1、規範企業行為產業政策是國家指導性計畫與市場機制有機結合的統一體。產業政策規定產業結構的發展目標。其基本作用是指導市場機制的作用方向，規範企業行為，為產業結構的協調發展提供必要的促進條件和約束條件。2、調整產業結構規範企業行為的目的在於調整產業結構。產業政策從國民經濟的全局利益和長遠利益出發，對所有產業部門進行調查研究和綜合分析，確定影響經濟發展全局的主導產業、瓶頸產業和支柱產業。在上述戰略產業確定之後，就可以對整個產業結構有一個總體調整方針。

3、促進供求結構平衡

調整產業結構，歸根結底就是為了促進供求結構平衡，加速經濟發展。供給結構與需求結構的矛盾是經常存在的。一般來說，解決供求結構的矛盾，不應該也不可能採取迫使需求結構去適應供給結構的辦法，而是應該通過調整供給結構的辦法，來促使供給結構與需求結構的平衡。三、產業政策的功能與合理化

（二）產業政策合理化1、產業政策必須符合產業結構演變的趨勢和規律，促進產業結構高級化。世界產業結構演變呈現如下趨勢：（1）第二、三產業在國民生產總值中所占比重的演變，由第一產業為主過渡到第二產業為主，再過渡到第三產業充分發展的階段。（2）從資源結構演變過程來看，產業結構已從勞動密集型階段發展到資金密集型階段，進而向技術密集型階段發展。

2、產業政策必須從國情出發，能夠充分發揮本國的資源和經濟優勢產業政策要求從國情出發，揚長避短，發揮自己的優勢，這就需要對國情狀況作深入的調查。

3、產業政策必順適應世界經濟發展的要求，有利於參與國際分工發展中國家參與國際分工，產業政策向出口導向發展戰略傾斜，是一項成功的選擇。4、產業政策必須遵循市場經濟的運行要求，通過市場機制的功能實現對產業結構的調整。四、產業政策的基本理論

（一）產業結構演進的一般規律經濟學家通過大量的統計分析認為，經濟增長不僅是總量增長的過程，而且也是一個產業結構的不斷演變和成長的過程。

1、產業結構的演變是個動態過程，產業結構演變的實質是一個不斷趨於高級化的進程，具有明顯的階段性和較強的有序性。

2、從三次產業結構演變的歷史進程來看，隨著經濟的發展（即人均國民生產總值的逐步提高），對應於不同的經濟發展階段，各國都大致經歷了由“一、二、三”到“二、一、三”再到“三、二、一”的轉變。。3、產業結構演變發展可以分為三個階段：農業化、工業化、資訊化（即後工業化）。其中工業化作為經濟發展中極為關鍵的一個階段，又可分為重工業階段，高加工度階段和集約化階段。4、生產要素方面，從勞動密集型向資本密集型、資本技術密集型再向技術知識密集型產業轉變；在產品的加工程度方面，由採掘產業向原材料產業、初加工工業再向深加工工業轉變；在產業的技術含量方面，由傳統產業向新興產業、高新技術產業轉變；在產業的附加值方面，由低附加值向高附加值再向更高附加值方向發展。四、產業政策的基本理論

（二）主導產業的選擇理論選擇和確定主導產業的理論主要有以下幾種：

1、收入彈性基準。該理論認為：凡是收入彈性大於1的產業，其增長速度高於人均國民收入的增長率，因此，隨著人均收入的提高，收入彈性高的產品在產業結構中的比重將逐步提高。選擇這些產業作為重點產業，符合產業結構的變動方向。

2、生產率上升基準。這裏所說的生產率是指全要素生產率，即產出對全部投入要素之比，而不僅僅是對某一種投入要素（如資本）之比。全要素生產率的上升主要取決於技術進步。以生產率上升為基準選擇重點產業，就是要優先發展代表先進技術的產業。

3、產業關聯度基準。所謂產業關聯度就是指各產業之間的相關程度。產業關聯度高的產業對其他產業會產生較強的前向影響、後向影響以及側向影響，選擇這些產業為重點產業，可以帶動整個經濟的發展。產業關聯度基準的理論涵義很明顯，即政府應重點支持那些能帶動其他產業發展的產業即主導產業。

四、產業政策的基本理論4、產業生命週期理論

（1）新興階段。指由於在某一科學技術領域內出現重大突破，圍繞著該項科技成果出現了一個新產品群而導致一個新的產業部門的出現。（2）朝陽時期。指該產業的產品經過試銷後開始為顧客所接受並進入成批擴大銷售階段。

（3）支柱時期。指產業的主導產品已穩定進入市場並達到暢銷階段。

（4）夕陽時期。指產業主導產品的銷售處於停滯，甚至趨於下降階段。（5）衰落時期。指產業主導產品由於技術、經濟、特別是市場的原因，無論是銷售額還是利潤都大幅度下降，產業發展呈現萎縮的趨勢。四、產業政策的基本理論

5、規模經濟理論。由於生產費用中固定費用和可變費用的構成及市場開發的過程性等因素的影響，產業發展客觀上存在著生產費用最低的最優經濟規模。在未達到最優規模以前，單位生產費用處於遞減過程，繼續擴大規模會增加利潤。6、技術開發理論。技術和其他商品不同，它是一種難以按一般市場原則進行交易的知識財富。

知識財富具有三個特點：一是技術本身常具有公共財富的特徵；二是技術開發伴隨著技術與市場的雙重風險；三是技術開發需要相對較長的週期和一定規模的投入。技術的這些特性影響，削弱了企業技術開發和投資的積極性。因此，在技術開發過程中，政府的政策干預是促進技術不斷進步的重要條件。

五、國外產業政策的比較和評價（一）國外產業政策的不同類型及比較

1、以結構政策和組織政策為主要內容，具有明確的結構目標和企業競爭力目標的產業政策，如日本。2、以指令性計畫為主要內容，以結構變化為主要目標的產業政策。3、以補救性政策為主要內容，以形成產業自我調整機制為主要目標的產業政策。以美國、德國為代表。上述三種不同類型的產業政策存在著以下主要區別：1、是以結構政策為主，還是以組織政策為主的區別。2、是以直接干預為主，還是以間接干預為主的區別。3、是以主動干預為主，還是以被動干預為主的區別。4、是以積極發展國有企業為主，還是以發展私有企業為主。五、國外產業政策的比較和評價

（二）產業政策的作用及評價

1、產業結構高級化政策對於促進產業結構向高級化轉換，推動國民經濟在新的產業結構基礎上不斷發展具有積極的作用。

2、限制貿易可以保護國內產業。

一種政策是保護和扶植以幼小產業為主、沒有政策干預就難以自立的產業。另一種是培養與國外壟斷企業競爭能力的政策。

3、對特定產業領域進行的產業改組、合併政策有利於規模經濟效益和新興產業發展。

4、各種資訊指導為彌補企業資訊方面的局限性、完善市場機制發揮了重要作用。產業政策也有其局限性：（1）根據產業政策採取的措施總要伴隨著財政負擔的增加等代價。（2）貿易保護政策造成大量“貿易摩擦”，導致國家間關係的緊張，甚至引發“貿易戰”或“貿易制裁”。

第二節中國產業政策的歷史回顧

一、我國產業政策的歷史回顧（一）經濟恢復和“一五”時期的產業政策

（二）“大躍進”和經濟調整時期的產業政策（三）“文化大革命”時期的產業政策（四）1978年至1989年的產業政策（五）九十年代以來的產業政策

二、經驗和教訓

1、地方利益的驅動，是干擾產業政策實施的主要阻力2、產業政策執行機制不健全，職責不清，降低了產業政策的約束力3、產業政策手段軟弱，力度不足4、政策體系不完善、不配套及逆導向在一定程度上抵消了產業政策的效力

第三節中國產業發展的現狀、調整方向和政策措施

一、我國產業發展的現狀及問題（一）產業結構

1、農業發展滯後，農業生產的後勁不足

2、基礎產業發展速度較慢

3、第三產業發展比較緩慢

4、支柱產業發展程度較低

（二）產業組織結構

1、“小”，企業規模普遍偏小，規模不經濟

2、“散”，產業發展和產品生產分散，產業集中度較低

3、“全”，企業“大而全”、“小而全”的現象嚴重4、“亂”，競爭秩序混亂，“過度競爭”和“行政性壟斷”並存

一、我國產業發展的現狀及問題（三）產業技術1、產業技術整體水準低2、技術改造和技術開發投入不足3、科技成果轉化率低，科研開發與應用脫節4、引進技術的消化、吸收進展遲緩（四）產業佈局1、地區發展不平衡的狀況加劇2、地區產業結構趨同二、我國產業發展的調整方向和政策措施

（一）產業結構的調整方向及政策

1、大力發展農業，強化農業的基礎地位，這是當前我國經濟發展的首要任務

2、切實加強基礎設施和基礎工業

3、振興支柱產業

4、大力發展第三產業

（二）產業組織結構的調整方向及政策措施

1、促進大型企業的發展，充分發揮規模經濟效益2、鼓勵企業發展橫向經濟聯合3、鼓勵企業間開展公平競爭，反對各種形式的壟斷和不正當競爭行為

4、推動企業間的兼併5、積極引導小企業的發展二、我國產業發展的調整方向和政策措施（三）產業技術政策的重點和措施產業技術政策的重點是：堅持以資訊化帶動工業化，以工業化促進資訊化，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化路子。同時，還要繼續促進應用技術開發，鼓勵科研與生產相結合，加速科技技術成果的推廣，推動引進和消化國外的先進技術，顯著提高我國產品的品質、技術性能，大幅度降低能耗、物耗及生產成本，努力提高我國產業的技術水準。國家將採取以下措施，促進產業的技術進步：優先發展資訊產業，積極發展高新技術產業；堅持用高新技術和先進適用技術改造提升傳統產業，大力振興裝備製造業；加快發展服務業特別是現代服務業；增加對科學技術研究和發展的投入，逐步提高其占國民生產總值的比重；分行業制定並實施對產業發展有重大作用的關鍵技術研究和開發計畫；支持和鼓勵對引進先進技術的消化和創新，增強企業自主開發新產品的能力，鼓勵企業加強與科研機構和大專院校的聯繫，加快科技成果商品化的速度。二、我國產業發展的調整方向和政策措施

（四）產業佈局政策的重點和措施

產業佈局政策的重點是：繼續發揮經濟較發達地區優勢並加快其發展的同時，積極扶持欠發達地區的經濟發展，逐步縮小經濟發達地區與欠發達地區的差距；鼓勵各地區選擇適合本地條件的重點產業和優勢產業，實現全國經濟的合理佈局。國家將原有地區傾斜政策變為產業傾斜政策；對中西部地區開發建設中的重大專案給予必要的支持；鼓勵中西部地區大力發展鄉鎮企業；進一步推動各地經濟、技術交流，促進地區間形成合理的分工協作體系。第四節產業結構政策的制定與實施

產業政策的核心，是確定並加速發展戰略產業。

一、積極扶植主導產業

在經濟發展的每一個具體階段上，總有某一個產業起著主導作用，帶動整個產業結構向高水準發展。主導產業至少具備兩個特徵：（1）它的收入彈性和生產率發展水準高於其他部門，因而其發展速度可以超過其他部門；（2）是它與其它產業部門有著廣泛而密切的相互聯繫，其他產業對這種產業有著強烈的需求。我國的主導產業應具有這樣一些特點：第一，產品有巨大的社會需求，收入彈性高，在一個較長時期內供不應求；第二，與其它產業部門有較強的聯繫，它的發展能帶動其他許多部門的發展和產業結構高度化；第三，產值在國民生產總值中佔有較大的比重，對經濟全局有舉足輕重的影響；第四，是反映當代技術進步的新型產業，效益較高，具有規模產業的可能性，發展前景看好。一、積極扶植主導產業按照上述要求，我國的主導產業應該是以重化工業、機械工業和電子工業為主，這是因為：

1、從總體上看，我國工業正處於近代工業的成長成熟階段，向現代化工業演進的基礎剛剛開始形成。按照發展經濟學用工業內部結構變動來表達工業發展階段的觀點來看，我國大體上處於初期工業所占比重下降，中期工業和後期工業所占比重上升和加速發展階段。

2、從50多年來我國各工業部門增長速度來看，除石油工業外，只有化學工業和機械工業增長速度長期穩定地高於全國工業速度；相反，食品工業和紡織工業的增長速度則在每個時期都低於全國工業總平均增長速度。我國的主導產業應當選擇重化工業和機械工業。3、技術密集的電子工業在我國的發展雖然還比較落後，但其需求量正在迅速擴大，我國現代化工業需要電子工業裝備和改造，較高層次的消費需求也需要電子工業來滿足，從發展趨勢上判斷，電子工業應當作為我國的主導產業。二、指導瓶頸產業和支柱產業的發展

1、指導瓶頸產業的發展。瓶頸產業又稱短線產業，指產業連鎖中成為缺口的產業部門。這些產業部門由於供給能力過弱，成為產業結構高度化及國民經濟增長的瓶頸。同時，伴隨瓶頸產業