如何理解和判断群众自治组织的原告资格

如何理解和判断群众自治组织的原告资格?

行政诉讼中的原告资格指的是在行政诉讼中，公民、法

人或其他组织必须具备一些什么条件才可以以自己的名义

提起诉讼。原告资格是对起诉人可以成为原告的限制。《行

政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及

其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有

权提起诉讼。从起诉条件看，首先原告必须与行政行为有利

害关系，即行政行为侵犯了起诉人的合法权益；其次原告必

须是法律上具有独立人格的公民、法人或其他组织。群众自

治组织是否符合上述条件？

根据《宪法》和《村民委员会组织法》、《城市居民委员

会组织法》的规定，城市和农村按居民居住地区，设立居民

委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会

和村民委员会是建立在我国社会的最基层，与群众直接联系

的组织；是在自愿的基础上，由群众按照居住地区，自己组

织起来，自我管理、自我教育、自我服务的社会组织。一直

以来，基层群众性自治组织的法律地位并不清晰，因其缺乏

独立法人地位而面临许多问题，阻碍基层组织的发展和群众

进步的愿望。2017年10月1日起实施的《民法总则》第一

百零一条第一款规定，居民委员会、村民委员会具有基层群

众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事

活动。为促进基层群众性自治组织的发展，《民法总则》赋

予了居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人

资格。法人资格的明确，为它们成为诉讼法上的适格主体扫

清了障碍。

实践中，涉及群众自治组织作原告的，主要是农村集体

土地行政案件。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地

行政案件若干问题的规定》第一条确定了农村集体土地的权

利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关

作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起

诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。而依据《土地

管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农

民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管

理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集

体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、

管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村

集体经济组织经营、管理。由此看出，集体土地为农民集体

所有，由村集体经济组织或村委会经营管理。所以，依法享

有集体土地所有双的农村集体经济组织、村民委员会或村民

小组，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵

犯其合法权益的，可以作为原告向法院提起诉讼。主张农村

集体土地所有权的，对集体经济组织所有的土地征收、征用、

登记、发证等行为提起诉讼的，村民委员会都可以村民自治

组织的身份作为原告，提起行政诉讼。

现实中，村民委员会提起土地行政诉讼的并不多，更多

的是村民委员会或农村集体经济组织成员以集体经济组织

名义提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地

行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农

村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，

过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体

经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的

行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉

讼。这样规定是加大土地保护的力度。对过半数村集体经济

组织成员赋予原告主体资格，是对土地违法行为和相关的不

履行职责行为的规制，更大力度地保护集体土地所有权。实

际上，村委会本身就是土地违法行为主体的情况很多，如不

赋予集体经济组织成员诉权，则土地违法行为难以及时发现、

纠正、查处。综上，农村集体经济组织成员如能够证明其与

被诉行为具有法律上的利害关系，便可以自己的名义起诉。

同时，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件

若干问题的规定》第四条还规定，土地使用权人或者实际使

用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的

行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。该规定对土

地使用权人也赋予了相应的诉权。故涉及农村集体土地的行

政案件，以群众自治组织一一