城镇雨季内涝排水不畅成因及治理

城镇雨季内涝排水不畅成因及治理城镇雨季内涝是当前我国城镇化高质量发展进程中面临的突出民生问题，直接关系群众生命财产安全和城市运行秩序。根据应急管理部公开的2021-2023年全国洪涝灾害灾情统计，三年间我国县级以上城镇累计发生内涝过程187次，受影响城镇达2512个次，其中积水深度超过50厘米的严重内涝点累计达7649个次，造成直接经济损失超过1200亿元，因内涝导致的人员伤亡事件占汛期城镇安全事故总量的37%。尤其是随着极端降雨事件频次上升，部分城市出现“年年治涝年年涝”的困境，排水不畅的问题反复引发社会关注，系统梳理内涝形成的核心成因、提出可落地的治理路径，是提升城镇安全韧性的必然要求。一、城镇雨季排水不畅的核心成因城镇内涝的本质是短时间内降雨产生的径流量超过排水系统的承泄能力，导致地面积水，其形成是自然气候、工程体系、开发行为、管理机制等多维度因素共同作用的结果，并非单一原因导致。（一）气候变暖背景下极端降雨强度与频次持续上升，形成超标准负荷根据中国气象局《中国气候变化蓝皮书（2024）》公开数据，1961-2023年我国极端强降水事件平均每10年增加4.2%，其中京津冀、长三角、珠三角三大城市群核心区，极端小时雨强超过50毫米的频次，近20年（2004-2023年）比前20年（1984-2003年）增加了63%，小时雨强超过100毫米的极端短历时降雨事件增加了127%。这类短历时强降雨的产流速度快、峰值流量大，极易超出常规排水系统的承载上限：2021年郑州“7·20”极端降雨中，最大小时雨强达201.9毫米，远超国内城市普遍的排水设计标准；2023年福州海西高新区站监测到185毫米/小时的极端降雨，2024年深圳宝安区记录到142毫米/小时的强降雨，均引发了不同程度的片区内涝。此外，城镇建成区的“雨岛效应”进一步放大了降雨强度。中科院大气物理研究所2023年针对全国96个百万人口以上城市的观测研究显示，城区汛期平均降雨量比周边郊区高22.7%，极端小时雨强高27.4%，主要原因是城区硬化地表蓄热能力强，形成的热岛环流会抬升空气对流强度，同时城区高层建筑物增加了地表粗糙度，延长了降雨云团在城区上空的停留时间，进一步增大了城区的降雨概率和强度。（二）排水防涝工程体系存在长期历史欠账，系统过流能力不足我国城镇排水设施的建设速度长期滞后于城镇化扩张速度，存量设施的标准偏低、隐患突出，是导致排水不畅的核心工程原因。一是排水管网设计标准整体偏低。根据2014年修订的《室外排水设计规范》，我国城镇一般地区雨水管网设计重现期为1-3年一遇，重要地区为3-5年一遇，特别重要地区为10年以上一遇，但此前执行的1997版规范中，一般地区设计重现期仅为0.5-1年一遇，重要地区仅为2-3年一遇。住房和城乡建设部2022年城市内涝治理专项排查结果显示，全国城市建成区41.7万公里雨水管网（含合流制管网承担雨水功能的部分）中，设计重现期低于1年一遇的占比达38.2%，1-3年一遇的占比47.6%，达到3年以上一遇的仅占14.2%。同时，传统排水设计普遍采用推理公式法，假设降雨均匀分布，未考虑短历时强降雨的峰值叠加效应，实际过流能力比设计值低30%左右，遇到超标准降雨时极易出现满管溢流。二是管网存在大量结构性与功能性缺陷。2023年全国城镇排水管网检测数据显示，已完成检测的27.6万公里雨水管网中，存在破裂、变形、错位、脱节等结构性缺陷的管段占比21.3%，存在淤积、堵塞、障碍物卡堵等功能性缺陷的管段占比29.7%，其中淤积厚度超过管径1/3的管段占比达11.4%，直接导致过流能力下降40%以上。此外，全国累计排查出排水“断头管”1.1万公里，部分管段因建设时序不衔接，下游未接入主管道或河道，降雨时管内水位快速壅高，直接从检查井溢出到路面。三是雨污分流改造不彻底，错接混接问题突出。截至2023年底，全国城市建成区仍有11万公里雨污合流制管网，占排水管网总长度的17.2%，其中老城区合流制管网占比超过40%。现有合流制管网的截流倍数平均仅为1.2，远低于规范要求的2-5，降雨时大量雨水进入合流管，超过污水处理厂承载能力，部分地区为避免污水直排入河，人为压低截流闸开度甚至临时关闭溢流口，导致管内雨水无法排出，形成路面积水。此外，已完成雨污分流改造的区域中，累计排查出雨污错接混接点280万个，部分项目将雨水立管接入污水管、污水管接入雨水管，既影响污水处理效率，也挤占了雨水管网的过流空间。四是排涝通道与泵站能力匹配不足。截至2022年底，全国城市建成区范围内累计有1.2万公里河道、明渠因城市建设被填埋、加盖、缩窄，平均行洪断面比自然状态下缩窄52%，部分河道甚至被完全填埋为建设用地，导致雨水没有顺畅的行洪出路。同时，全国现有城市排涝泵站中，37%建成于2000年以前，设计抽排能力普遍按照“10年一遇24小时降雨24小时排完”的标准建设，抽排流量仅能应对常规降雨，遇到1小时50毫米以上的强降雨时，抽排能力缺口超过50%；27%的排涝泵站未配套建设防倒灌闸门，当河道水位高于排水口高程时，河水直接倒灌进入管网，进一步加剧积水。（三）城镇开发建设过程中的人为扰动，破坏了自然水文循环机制快速城镇化过程中，不合理的开发行为改变了原有地形地貌和水文路径，大幅降低了城镇自身的雨水消纳能力，是导致内涝频发的重要人为原因。一是下垫面硬化率过高，天然滞蓄空间萎缩。自然资源部2023年国土变更调查数据显示，我国城市建成区平均硬化率从2000年的53%上升到2023年的72%，核心老城区硬化率甚至超过85%，硬化地表的径流系数达0.8-0.9，意味着90%的降雨会直接形成地表径流排入管网，远高于自然绿地0.2-0.3的径流系数。与1990年相比，全国地级以上城市建成区范围内的湖泊、坑塘、湿地面积减少了31.4%，累计减少滞蓄容积42亿立方米，相当于300个杭州西湖的蓄水量，大量原本可以就地消纳、滞蓄的雨水全部进入排水系统，大幅增加了管网的排水压力。二是竖向管控缺失，局部汇水关系紊乱。部分地区在城镇开发过程中，未充分考虑排水需求随意调整场地标高，新建小区、道路普遍将地坪填高0.5-1米，导致周边未改造的老城区、低洼地成为相对“盆地”，周边区域的雨水全部汇流到低洼点形成积水。全国排查的3.2万处城市下穿通道中，27%的通道最低点标高低于周边河道50年一遇洪水位，遇到河道高水位时，即使管网满负荷运行也无法排出积水，甚至出现河水倒灌。部分地下车库、地铁出入口的设计标高低于周边路面，未预留足够的挡水高度，强降雨时雨水直接灌入地下空间，造成财产损失。三是施工行为不规范，人为堵塞排水设施。建筑工地周边是内涝高发区域，住建部2023年排查数据显示，建筑工地周边300米范围内的雨水管网堵塞率是其他区域的4.7倍，主要原因是部分施工单位未设置沉淀池，将携带大量泥浆的施工废水直接排入雨水管网，泥浆在管内沉积板结后大幅缩小过流断面，甚至完全堵死管道；部分施工单位随意向雨水口倾倒建筑垃圾、废弃建材，降雨时落叶、塑料袋等杂物堵塞雨水篦子，导致路面雨水无法进入管网。（四）管理运维与应急体系存在短板，系统运行效率偏低排水设施“重建设、轻运维”的问题长期存在，管理机制不顺畅、应急能力不足，进一步放大了排水不畅的影响。一是运维投入不足，管养不到位。按照行业标准，雨水管网年运维经费应不低于每公里1.5万-3万元，才能满足常态化清掏、检测、维修需求，但2023年全国城市雨水管网平均运维经费仅为每公里8700元，欠发达地区甚至不足3000元，部分城市的排水管网连续3-5年未开展全面清掏，管网淤积、堵塞问题无法及时发现。此外，全国约30%的城市尚未完成排水管网的全面普查，部分老旧管网缺乏准确的位置、管径、流向资料，管养工作存在盲区。二是部门协同机制不畅，存在管理壁垒。城镇排水防涝工作涉及住建、水利、气象、应急、交通等多个部门，但部分地区尚未建立高效的信息共享和联动机制：气象部门的降雨预报数据精度不足，无法精准到街道、社区尺度；水利部门负责的河道水位信息未与排水部门实时共享，易出现河道水位高于排水口时，泵站仍持续抽排、导致河水倒灌的问题；排水部门的积水点信息未及时同步给交通管理部门，无法提前引导车辆绕行易涝路段。2022年南方某城市内涝事件中，因水利部门未及时通报河道行洪水位、排水部门未及时关闭排口闸门，导致河水倒灌淹没3平方公里建成区，积水时间超过12小时。三是应急处置能力存在缺口。按照内涝防治要求，每平方公里建成区应配备不低于每小时100立方米的应急抽排能力，但全国平均水平仅为每小时47立方米，老城区、城中村等重点区域不足每小时20立方米；多数城市的内涝预警响应为粗放式的等级预警，未针对每个易涝点制定“一点一策”的处置方案，抢险队伍、抽排设备预置位置不合理，出现积水后响应时间普遍超过40分钟。此外，部分公众缺乏内涝防范意识，随意向雨水口丢弃垃圾造成堵塞，降雨时贸然进入积水区导致安全事故，也增加了内涝的影响程度。二、城镇雨季排水不畅的系统治理路径城镇内涝治理不是简单的“换大管、修大泵”，而是涉及规划、建设、管理全链条的系统工程，必须坚持“洪涝统筹、蓄排结合、源头减排、精准施策”的原则，协同推进工程措施和非工程措施，从根本上提升排水系统的承载能力。（一）系统构建四级联动的排水防涝工程体系，补齐设施短板工程体系是内涝治理的基础，要扭转“就排水论排水”的碎片化治理思路，构建“源头减排-管网排放-泵站提排-河湖蓄泄”的完整链条，实现各环节能力匹配。一是科学确定内涝防治标准，强化规划统筹。各城镇要结合自身气候特征、人口规模、重要程度，合理划定排水防涝标准：超大城市、特大城市核心区雨水管网重现期不低于5-10年一遇，内涝防治重现期不低于50-100年一遇；一般城市核心区管网重现期不低于3-5年一遇，内涝防治重现期不低于30年一遇。编制规划时要统筹排水管网标准与河道防洪标准，准确计算河道高水位对排水口的顶托影响，避免出现“管网能排、河道装不下”的问题。二是精准推进排水管网提标改造与隐患整治。改变过去“盲目换大管”的改造模式，先采用CCTV、QV等检测技术对全部管网开展排查，建立覆盖所有管段的数字化GIS台账，精准识别淤积、破损、错接、断头管等问题：对淤积管段全面清掏，对破损管段采用非开挖修复技术加固，对错接混接点逐一整改，对断头管结合路网建设打通连接通道。对管网标准偏低的易涝片区，结合道路改造、城市更新逐步提标改造，优先改造老旧小区、学校、医院等重点区域的管网。按照国家部署，“十四五”期间要完成60%以上的存量隐患管网改造，“十五五”期间基本完成存量低标准管网提标。三是提升排涝通道与泵站的承泄能力。全面排查被侵占、填埋的城市河道、明渠，对违法占用行洪通道的建筑予以拆除，恢复河道行洪断面；对已加盖成为暗涵的渠道，结合城市更新逐步打开恢复为明渠或生态廊道，原则上不得新建暗涵替代明渠。对抽排能力不足的老旧泵站实施扩容改造，所有外排泵站必须配套建设防倒灌闸门和自动水位监测装置，当河道水位高于排水口时自动关闸，防止河水倒灌；下穿式立交、地下空间出入口等重点低洼区域的泵站，设计标准不低于30年一遇，配套双回路供电保障，避免降雨时停电导致泵站停运。在管网排放能力不足的老城区，可结合公园、广场、地下空间建设深层调蓄隧道、雨水调蓄池，降雨峰值时暂时存蓄超量雨水，待降雨结束后再逐步抽排至管网，降低峰值排水压力。（二）全流程落实海绵城市理念，强化源头雨水减排从源头减少雨水径流产生，是缓解排水压力最经济、最有效的手段，要将海绵城市要求贯穿城镇开发建设全过程，让城市像海绵一样“渗、滞、蓄、净、用、排”。一是严格落实新建项目海绵管控要求。所有新开发的住宅小区、道路、公园、商业项目，必须严格落实年径流总量控制率不低于70%的要求：硬化地面中透水铺装占比不低于40%，道路绿化带采用下凹式设计，比路面低10-15厘米，引导路面雨水流入绿化带渗滞；小区内配套建设雨水花园、下沉式绿地、小型储水设施，就地消纳降雨产生的径流，从源头减少进入管网的雨水量。二是严格保护天然滞蓄空间。划定城镇水体蓝线和绿地绿线，严禁随意填埋、占用湖泊、坑塘、湿地等天然滞蓄空间，对已经被填埋的坑塘、河道，具备条件的要结合生态修复逐步恢复。在城市外围、河道沿线建设湿地公园、城市绿地，预留足够的滞洪空间，比如武汉市2016年内涝后，严格落实湖泊保护制度，在166个湖泊周边建设生态缓冲带和蓄滞空间，累计新增滞蓄容积3000万立方米，2023年遭遇与2016年相当的降雨时，内涝点数量从192个降至18个，治理成效显著。三是强化开发建设的竖向管控。城镇竖向规划要优先保障自然排水路径，不得随意改变原有地形坡度导致汇水紊乱；新建项目的场地标高要与周边区域排水系统衔接，严禁通过填高场地将雨水转嫁到周边低洼区域；地下空间、下穿通道的入口标高要高于当地50年一遇内涝水位0.5米以上，配套建设固定式挡水板和应急排水设施。严格落实施工工地排水管控要求，所有工地必须建设三级沉淀池，施工废水经沉淀达标后才能排入市政管网，工地周边雨水口要设置临时拦污设施，防止泥浆、垃圾进入管网，对违规排放泥浆造成管网堵塞的施工单位，要依法从重处罚。（三）健全精细化运维管理机制，提升应急处置能力排水设施“三分建、七分管”，要扭转“重建设、轻运维”的倾向，建立常态化、精细化的管养机制，确保设施稳定发挥作用。一是落实常态化运维保障。各地要将排水管网运维经费纳入财政预算，确保运维经费达到行业标准要求，配齐专业运维人员和设备，每年汛前对所有雨水管网、检查井、雨水篦子、泵站、闸门开展全面清掏和检修，及时疏通淤积管段、更换破损设施。推广“管网长制”，参照河长制的管理模式，为每一段管网、每一个易涝点明确专属责任人，负责日常巡查、管养和问题处置。加快建设智慧排水管理平台，在管网关键节点、易涝点安装水位、流量监测设备和视频监控，实时掌握管网运行状态，出现水位异常、堵塞等问题时自动报警，将处置响应时间从传统的40分钟以上压缩至15分钟以内。二是建立多部门联排联调机制。打破部门信息壁垒，建立住建、水利、气象、应急、交通等部门的实时信息共享平台，气象部门要提升降雨预报精度，实现提前2小时预警到街道、社区尺度；水利部门要实时共享河道、水库的水位数据，排水部门根据降雨预报和河道水位，提前24小时启动预排工作，降低内河、管网水位，腾出足够的调蓄容积承接降雨。比如南京市建立城防指统一调度的联排联调机制，每次强降雨前提前将内河水位预降0.8-1米，排空管网内存水，可腾出300万立方米的调蓄容积，有效缓解了管网排水压力。三是提升应急处置能力。按照标准配齐应急抽排设备、抢险物资，在易涝点、下穿通道等重点区域提前预置抢险队伍和设备，每个易涝点制定“一点一策”应急预案，明确不同降雨等级下的值守人员、封路阈值、抽排方案。定期开展内涝应急演练，重点针对地下空间、地铁、老旧小区等区域，演练人员疏散、积水抽排、交通疏导等环节，提升应急响应效率。同时加强公众宣传引导，普及内涝防范知识，引导公众不向雨水口丢弃垃圾，不贸然进入积水区域；开通公众上报渠道，鼓励市民通过政务平台上报积水点