完善水生态治理制度 构建水生态治理体系

完善水生态治理制度构建水生态治理体系

完善水生态文明建设的治理体系、提高治理力量，是中

国特色社会主,义生态文明建设理论与实践的重要内容，是我

国治理体系和治理力量现代化的有机组成部分。过去几年，

锦州市水生态治理制度和体系逐步完善，各级“河长制”基

本建立。与此同时，体制运行中一些深层次的问题与冲突照

旧存在，制度建设的系统性和完整性问题比较突出，在很大

程度上制约了水生态文明治理体系的效力发挥，难以支撑水

生态环境质量全面改善和生产进展、生活富有、生态良好文

明进展道路的可持续目标的实现。

一、我市的进展转型与生态文明治理体系改革

改革开放以来，我们我国取得了巨大的经济成就，但也

在短时期内消失各种水资源环境问题，突出表现为水资源铺

张、水环境污染与水生态破坏。可以说，当前我市面临的水

资源环境问题是前所未有的，要在工业化和城镇化过程中同

步应对各项挑战，任务既简单又艰难。

展望将来，一个基本共识是只有逐步达到三方面转折，

我市的水生态环境质量才能消失根本性转变。一是经济进展

方式由资源和要素驱动向创新驱动转型，绿色生产和消费方

式逐步形成；二是随着工业化、城镇化、农业现代化进程和

生态文明建设深化，温室气体排放量、化石能源和其他大宗

资源的消费量达到峰值并进入稳定和下降状态；三是随着绿

色低碳循环进展在各领域逐步落实，各种主要污染物排放量

降至或小于“环境容量”，被破坏的水生态系统逐步恢复。

解决这些问题，关键在于深化改革。只有通过全面深化

改革，解决经济管理与生态环保两方面的体制机制问题，才

能够有效推动各个领域的进展转型。必需将生态文明建设融

入经济、政治、社会、文化建设之中，真正做到五位一体，

同时，生态文明建设自身要与时俱进，不断完善。在这个意

义上，应当超越传统环境管理体制，构建符合我市市情和转

型时代特征的生态文明治理体系。因此，需要对这方面改革

进行深化调研、整体谋划和充分争论，乐观鼓舞各地各部门

进行试点示范，在理论和实践互动的基础上系统推动。

二、对水生态文明治理体系的理解及其内涵特征

治理主体上，形成政府、企业、社会共担责任、共同参

加的格局。所谓治理主体，是生态文明建设的实施者和利益

相关者，包括负责和参加制度构建、政策执行及监督的全部

组织和公民。基于治理理念的要求，生态文明建设及环境爱

护要从政府主导的局面，转向“政府调控、市场推动、企业

实施、公众广泛参加”的模式，治理主体通过合作互动、相

互监督、相互制约，共同爱护生态环境。在治理主体共同参

加的状况下，需要在以下三点做出制度支配：第一，明确各

治理主体在生态文明建设中的职责，处理好政府和市场、政

府和社会的关系，并考虑各自的力量，循序渐进地推动改革

进程；其次，实现治理主体之间的制衡，遵循法治的原则，

实现相互监督、相互制约；第三，治理主体是各利益相关方,

各方之间不仅要有制衡，更要有合作、协调和形成共识共赢

的意愿和行动。

治理手段上，以法治为基础，采纳多元手段，形成一整

套相互协调、相互协作的政策工具。构建生态文明治理体系

需要采纳多元手段，综合运用法律、经济、技术和行政等手

段，推动强制性、市场化、自愿性手段相结合，有效发挥各

种手段的协同效应，以最小的治理成本猎取最大的治理收

益。采纳多元化治理措施，还要避开利益相关方相互冲突，

促进相互协调、用互协作，追求合作多赢。因此，在健全治

理手段的过程中，要考虑不同群体的利益，建立健全沟通互

动机制，促进治理主体也就是利益相关方之间的公平民主协

商。

治理机制上，基于法治的协商民主，实现多方互动，从

对立走向合作，从管制走向协调。治理机制，可以理解为治

理主体间互动、制衡、合作和达成共识的方式。这既包括传

统"统治”或者“管理”要求的自上而下的管控和听从，也

包括治理所要求的自下而上和横向互动，实现公平协商。在

生态文明治理体系中，需要构建各利益相关方公正且相互依

靠的主体间关系，因此他们之间的互动也应更加强调采纳依

法协商的方式，避开仅仅依靠自上而下或简洁强制的方式寻

求共识。这一过程中，将促进各方从相互对立走向相互合作,

从自上而下的管制走向相互之间的协调。要保障各治理主体

拥有充分、公正的参加机会和权利，形成共识，依法爱护生

态环境和促进形成绿色进展方式。

治理功能上，实现生态系统及其服务功能的整体爱护,

保证环境公共产品和服务的有效供应，并促进实现绿色转型

和进展。理论上，生态系统的整体性、相互关联性和服务功

能多样性，打算了只有从整体动身优化配置各相关要素，才

能产生最优服务功能。实践上，只有在生态文明治理体系中

充分考虑生态系统的完整性和关联性，以及绿色转型进展的

渐进性、协同性和创新性，通过政府、市场、社会等各种政

策措施的综合应用，才能保障生态系统的供应、调整、文化

及支持服务功能作用的全面发挥，最大程度地供应规模化、

优质化、多样化的环境公共产品和服务，满意社会日益提高

的环境质量、平安健康和可持续进展的需求。

三、当前生态文明治理体系改革进展及存在的问题

第一，生态文明治理体系改革的顶层设计还有提升空

间，部分改革内容存在肯定交叉重复。环保机构监测监察执

法垂直管理制度改革与新环保法强调的“地方政府对本辖区

的环境质量负责”存在肯定冲突；按流域设置环境监管和行

政执法机构与河长制，以及现行的流域机构的关系尚未理

顺。同时对社会参加的重视程度及基础性、程序性制度支配

都还不够。

其次，部门职能交叉照旧严峻，改革任务的部门间协调

难度较大。例如《生态环境监测网络建设方案》确定的部门

间环境监测数据互联共享等工作，因部门协调等因素进展较

慢。由于缺乏跨部门协作的长效机制等缘由，由“某部门牵

头、会同其他部门实施”的机制，往往因“其他部门”责任

不到位而实施不力。总体来看，因体制分割导致的制度碎片

化问题照旧突出，行政效率仍有待改善。

第三，部分治理主体的力量不足，延缓了治理体系改革

进程。中心改革意图的精确贯彻实施有待加强，

一些地方对中心政策的理解消失偏颇，特殊是近年改革文件

密集出台，文件数量多、专业性强，一些地方有选择性地推

动改革，或者简洁地实行“一刀切”方式加以贯彻；一些地

方短期内找不到兼顾进展和爱护的新进展方式，普遍反映

“不知道怎样做才能改善环境质量”。环保企业力量不足，

在处理政府和市场关系方面存在“放得下、接不住”问题，

如社会检测机构在水质监测方面的力量较弱。公众对生态环

保的关注大多停留在与自身利益直接相关的领域，公众环境

诉求高而自觉爱护环境的实践相对滞后，做不到知行合一。

四、进一步攻坚克难，深化改革，推动生态文明治理体

系改革与治理力量建设

（一）推动综合、高效、协调的大部制改革，理顺部门

关系

依据全部权和监管权相分别、开发与爱护相分别的原

则，进一步削减职能交叉，通过推动综合、高效、协调的中

心大部制改革，形成以绿色低碳循环进展综合管理、水资源

管理与监管、水生态环境爱护及监管为主的体制格局，为推

动职能整合、改革分头设立的爱护地、部门规划、监测标准

等奠定体制基础，提高体制运行效率，转变制度体系碎片化

的局面。

（二）组建跨行政区域、流域管理机构，进一步理顺中

心地方关系

成立跨行政区的区域水生态环境监管机构，将执法力气

划归该机构进行管理；整合现有流域管理机构，探究实行流

域综合管理，将流域作为整体大系统，统筹水质水量规划、

爱护，协调调度上下游、全流域生产生活生态用水，实现最

有效爱护和采用。

生态文明治理体制改革是系统工程，建议要结合地方政

府力量推动改革进程。建立严格的问责和激励机制，违法的

严峻追究责任，有成果的大力嘉奖鞭策。建议实行指导、培

训和完善立法询问过程等多方面措施，各地应能依据本地区

实际依法准时优化措施、调整标准，使地方水生态环境爱护

工作有法可依，措施宽严适度。

（三）更多采纳市场激励手段，合理区分政府和市场的

界限边界

争论整合建设项目的环境影响评价、防洪评价、水土保

持评价、节能节水评价等跨部门的一些制度，科学制定节能

环保的综合评价方法和考核机制，转变企业反复接受各行政

部门审查审批的局面，提高政府监管效率。进一步健全环境

爱护的市场体系，激发企业活力。

（四）建立健全社会参加的渠道机制，促进社会参加

全面推动信息公开，提倡全民参加和多元共治，提高公

民环境意识，让每个人都成为依法爱护环境的参加者、建设

者、监督者。一是完善社会组织与公众参加生态环境决策的

机制，建立政府与社会各界的沟通协商机制，在政策周期中

的各个环节，进行充分协商，尤其