关于加快推进基本养老服务体系建设的实施方案

关于加快推进基本养老服务体系建设的实施方案为贯彻落实《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》和《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（中办发〔2023〕16号）精神，加快建成覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，结合本区实际，制定本方案。实施周期为3年（2025—2027年），分启动、推进、验收三个阶段推进。一、总体要求1.1工作目标到2027年底，实现以下可量化目标：1.基本养老服务清单制度全面建立，清单事项100%落实到人、纳入财政预算；2.特殊困难老年人月探访率100%，其中失能、独居、高龄老年人每周至少探访1次；3.新建城区、新建居住区配套养老服务设施达标率100%；老城区和已建成居住区通过补建、购置、置换、租赁等方式补齐，达标率不低于90%；4.每千名老年人拥有养老床位不少于35张，护理型床位占比不低于55%；5.街道（乡镇）区域养老服务中心覆盖率100%，社区助餐服务覆盖率不低于90%；6.家庭养老床位建成不少于2000张，经济困难失能老年人家庭适老化改造完成率100%；7.养老护理员持证上岗率不低于90%，每万名老年人配备养老护理员不少于50人。1.2基本原则•保基本、兜底线：优先保障特困、低保、失能、高龄、独居、留守老年人，财政资金优先投向清单内服务事项；•政府主导、多元参与：政府负责清单制定与兜底保障，运营服务优先通过购买服务、公建民营方式引入社会力量；•居家社区机构相协调：服务资源向居家和社区倾斜，新建床位中护理型、家庭型占比逐年提高；•精准识别、动态管理：老年人能力评估结果与享受的服务事项、补贴标准直接挂钩，每年复评1次。二、主要任务2.1建立并落实基本养老服务清单制度1.由区民政局牵头，于方案印发后3个月内发布《XX区基本养老服务清单》，事项不少于国家和省级清单规定的项目，明确每项服务的对象、内容、标准、责任部门、经费渠道。清单内事项分为三类管理：◦兜底保障类（特困人员供养、失能照护等）：由财政全额保障，责任到街道（乡镇），实行“一人一档”；◦普惠服务类（老年优待、助餐补贴等）：面向全体老年人，凭身份信息直接享受；◦重点帮扶类（失能老年人护理补贴、家庭养老支持等）：经评估认定后享受，补贴发放至个人账户。2.清单实行动态调整，每年12月由区民政局组织评估，根据财政承受能力和老年人需求变化提出调整意见，报区政府批准后于次年1月公布。3.建立清单落实台账：各责任部门每季度末5个工作日内向区民政局报送落实情况（享受人数、资金支出、未落实事项及原因），区民政局汇总后报区政府并抄送区财政局。2.2开展老年人能力综合评估1.统一评估标准：按照《老年人能力评估规范》（GB/T42195-2022）执行，评估内容包括日常生活活动能力、精神状态、感知觉与沟通、社会参与四个维度。2.评估组织：由区民政局通过公开招标确定不少于2家第三方评估机构；评估员须持培训合格证上岗，每个评估小组不少于2人。老年人或其代理人可向街道（乡镇）提出申请，街道（乡镇）应在10个工作日内安排上门评估，评估结果5个工作日内告知本人并录入养老服务信息平台。3.结果应用：评估结果分为能力完好、轻度失能、中度失能、重度失能（含完全失能）四级，直接对应服务供给——重度失能老年人纳入政府购买居家照护（每月不少于20小时）或优先安排入住护理型床位；中度失能老年人纳入每月不少于10小时的居家上门服务。评估结果有效期1年，期满前1个月内组织复评；老年人身体状况明显变化的，可随时申请重新评估。4.质量控制：区民政局每年按不低于10%比例抽查评估结果，抽查结论与原评估不一致率超过15%的评估机构，暂停委托并核查整改；发现弄虚作假的，取消委托资格并依法追责。2.3完善居家社区养老服务网络1.街道（乡镇）区域养老服务中心：每个街道（乡镇）建成1处，面积不低于1000平方米，具备全托、日托、上门服务、助餐、老年大学、服务资源统筹六项功能。2025年底前覆盖率不低于60%，2026年底前达到100%。选址优先利用闲置国有资产，改造须符合《建筑设计防火规范》（GB50016）及老年人照料设施相关消防技术标准，验收不合格不得投入运营。2.社区嵌入式服务：每个社区依托现有场地设置养老服务站点，面积不低于200平方米，提供日间照料、助餐、康复理疗、文体活动服务。站点运营优先采取“公建民营”，运营方通过公开招标确定，委托期限一般为3~5年，年度考核不合格的终止委托。3.老年助餐服务：◦优先模式：依托区域养老服务中心、社区站点设置老年食堂，对60周岁以上老年人给予每餐2~4元补贴，特困、低保老年人每餐补贴5~8元（具体标准由区民政局会同区财政局另行制定）；◦备选模式：老年食堂覆盖不到的小区，与持证餐饮企业签约设立助餐点，签订协议时明确餐食留样48小时、配送时间不超过30分钟（保温箱温度不低于60℃）等条款；◦禁止情形：未取得食品经营许可证的单位一律不得承接助餐服务；对行动不便的特殊困难老年人，必须提供送餐上门服务，不得以人力不足为由拒送。4.家庭养老支持：为照护失能老年人的家庭成员每年提供不少于2次、每次不少于3小时的照护技能培训；推行“喘息服务”，为长期照护失能老年人的家庭每年提供5~10天的短期托养或上门替班服务，费用按70%比例由政府补贴。2.4强化失能老年人照护保障失能照护是本方案投入最集中、风险最敏感的环节，必须作为攻坚重点。1.护理型床位建设：2025—2027年累计新增护理型床位不少于800张。新建及改造床位须配备护理呼叫系统、防压疮气垫、供氧接口，护理单元按1名护理员照护3~4名重度失能老年人配置（日班），夜间按1:10配置并设夜班巡视岗，每2小时巡视1次。2.医养结合：推动每家养老机构与1家以上医疗机构签约合作，签约内容必须包含定期巡诊（每周不少于1次）、双向转诊绿色通道、慢病用药指导三项服务；100张床位以上养老机构内设医务室的比例2027年底前达到80%。家庭医生团队为65周岁以上老年人每年提供1次免费健康体检和健康状况评估。3.长期护理保险衔接：配合市级长护险试点，重度失能老年人申请长护险待遇与政府购买服务、养老机构护理补贴的资金不得重复享受同一服务项目；区医保局每季度与区民政局比对发放数据，发现重复领取的15个工作日内追回并核减次期待遇。4.照护风险防控（风险演化路径及阻断点）：◦跌倒风险：地面湿滑/光线不足→老人独自起身如厕→跌倒→髋部骨折→长期卧床→坠积性肺炎。阻断措施：卫生间必须安装扶手和夜间感应地灯，重度失能老年人床头呼叫器须在一臂范围内，护理员接呼叫后5分钟内到场；◦误吸风险：进食速度过快/体位不当→呛咳→误吸→吸入性肺炎。阻断措施：护理员须经吞咽安全培训，卧床老年人进食必须抬高床头30°~45°，进食后保持该体位30分钟；判定存在吞咽障碍的，改用糊状食物并由护士现场指导；◦压疮风险：长期受压→局部缺血→皮肤破损→感染。阻断措施：卧床老年人每2小时翻身1次并记录，骶尾部等受压部位每日检查，出现I期压疮24小时内上报机构医务室并启动干预；发生II期以上压疮且存在隐瞒不报的，纳入机构年度考核扣分并扣减运营补贴。2.5补齐农村养老服务短板1.依托乡镇区域养老服务中心辐射村级服务点，2026年底前每个行政村建成1处农村互助养老点（可利用村部、闲置校舍改造），配备基本康复器材和助餐能力，由村干部或低龄健康老年人担任互助养老管理员，每人每月给予不少于300元岗位补贴。2.农村留守老年人实行“一对一”结对关爱，由村“两委”成员或网格员结对，每周上门或电话探访不少于1次，探访记录每月报乡镇民政办备案；连续2次探访联系不上的，2小时内报告乡镇并启动应急处置程序（联系亲属、必要时协同公安机关上门查看）。3.特困人员供养服务设施（敬老院）改造升级，2026年底前全部达到二级以上养老机构标准，富余床位向社会老年人开放，开放比例不低于30%。2.6加强养老服务队伍建设1.人才供给：与辖区内职业院校合作开设养老服务订单班，每年定向培养不少于50人；对入职本区养老机构、签订3年以上劳动合同的护理专业毕业生，按专科2万元、本科3万元标准给予一次性入职补贴。2.在职培训：建立“区级示范基地+机构培训点”两级培训体系，新入职护理员岗前培训不少于60学时，在岗人员每年继续教育不少于24学时；培训内容必须包含急救技能（心肺复苏、海姆立克急救法）实操考核，考核不合格不得独立上岗。3.薪酬与激励：建立养老护理员岗位补贴制度，按职业技能等级（初级至高级技师）每月发放200~800元岗位补贴；每年举办1次区级职业技能竞赛，获奖选手优先推荐参加市级评选表彰。2.7强化综合监管1.登记备案：养老机构自设立之日起10个工作日内向区民政局备案；未备案开展服务的，责令限期改正并纳入重点关注名单。2.“双随机、一公开”检查：区民政局会同区消防救援大队、区市场监管局每年对辖区内养老机构按不低于30%比例随机抽查，检查结果20个工作日内向社会公开。检查重点：消防安全、食品安全、服务质量、资金使用、预收费管理。3.预收费监管：养老机构收取会员费、押金的，必须进入区民政局备案的监管账户，按约定用途分期支取；严禁以预收费名义变相集资——违者涉嫌非法集资，由处置非法集资牵头部门依法查处，并列入失信名单（替代方案：机构确有资金需求的，可依法通过银行贷款等合规渠道融资）。4.信用管理：建立养老服务机构信用档案，实行“红黄黑”名单管理：年度考核优秀且无投诉记录的列入红名单，优先承接政府购买服务；存在一般违规的列入黄名单，限期3个月整改；发生重大安全事故、虐待老年人等严重违法行为的列入黑名单，依法处罚并禁止其3年内参与政府购买服务投标。三、保障措施3.1组织领导成立区基本养老服务体系建设领导小组，由分管副区长任组长，区民政局、区财政局、区卫生健康委、区医保局、区住房城乡建设委、区消防救援大队及各街道（乡镇）主要负责人为成员。领导小组每季度召开1次调度会，会后24小时内印发会议纪要并跟踪督办决议事项；各街道（乡镇）明确1名分管领导和1名专职工作人员，名单于方案印发后15日内报领导小组办公室（设在区民政局）。3.2资金保障1.区财政设立基本养老服务专项经费，将清单事项所需经费全部纳入年度预算；福利彩票公益金按不低于55%比例用于养老服务。2.资金拨付实行“预算—执行—绩效”闭环：运营补贴按季度核拨，核拨前由区民政局完成上季度服务量核查（抽查比例不低于20%）；年度绩效评价结果与下年度预算安排挂钩，评价等级为“差”的项目压减或取消预算。3.引导社会资本参与，对符合条件的新建、改扩建养老项目按规定落实建设补贴（新建每张床位一次性补贴标准由区民政局会同区财政局另行制定）和水电气热执行居民价格政策。3.3信息化支撑依托区养老服务信息平台，2025年底前完成全区60周岁以上老年人基础数据、能力评估数据、服务记录“三库合一”，与区医保、卫健数据每季度比对1次。平台须具备服务工单闭环功能：老人下单→平台派单→服务机构接单→上门服务（GPS定位打卡、服务前后拍照留痕）→老人或家属确认→平台结算。服务过程留痕资料保存不少于3年，作为补贴核发和投诉处理的追溯依据。3.4宣传引导每年10月（敬老月）集中开展政策宣传进社区活动不少于20场，重点宣传服务清单申领方式；制作《基本养老服务申领指南》宣传折页，在社区服务站、医院老年科门诊、政务服务大厅免费投放。四、实施步骤与考核4.1阶段安排阶段时间主要任务验收方式启动阶段2025年1—6月发布服务清单；建立评估机制；完成老年人底数摸排；区域养老服务中心建成60%区民政局牵头组织阶段验收，形成验收报告报领导小组推进阶段2025年7月—2027年6月各项建设任务全面铺开；长护险衔接落地；队伍建设达标每半年调度通报1次，落后单位在调度会上作说明并限期整改验收阶段2027年7—12月对照本方案7项目标逐项核验；总结评估；形成下一轮政策建议委托第三方机构开展终期评估，评估报告向社会公开4.2考核问责1.本方案任务纳入区政府对各街道（乡镇）、各部门年度绩效考核，权重由区考核办确定，考核结果分优秀、合格、不合格三档。2.有下列情形之一的，由领导小组约谈单位主要负责人：季度调度连续2次进度排名末位的；清单事项无正当理由未按期落实的；专项资金使用被审计发现重大问题的。3.因失职渎职导致老年人重大安全事故或重大负面舆情的，依规依纪依法追究相关人员责任。4.3异常情形处置•财政资金不能按期到位：责任部门应在预算执行期开始前1个月向领导小组报告，由领导小组统筹调剂或调整当期实施范围，不得因此中断兜底保障类服务；•服务机构突发停运（倒闭、被查处等）：区民政局24小时内启动应急接管预案，优先保障在院老年人基本