财税法学第四版全套课件

“十五”普通高等教育本科国家级规划教材“十二五”普通高等教育本科国家级规划教材主编刘剑文副主编熊伟、施正文财税法学（第四版）第一章财政法总论01第一节财政法概述02第二节财政法的体系和渊源03第三节财政法的地位和功能04第四节财政法的原则★重点提示：现代财政法是建立在民主宪制基础上、以增进全民福利和社会发展为目标的法律。财政法固然是调整财政关系之法，但在不同的历史时期，在不同的社会和不同的国家，财政关系所体现的内容大不相同。第一节财政法概述（一）财政法是“调整财政关系之法”★将“财政法”界定为“调整财政关系之法”，凸显了财政法自己独特的调整对象。而且这种界定方法颇具中性色彩，既不涉及到意识之争，也不涉及到法律的价值追求，可以适应各个历史阶段不同国家的情况。（二）不同的历史时期，财政关系所体现的内容不同★奴隶社会和封建社会时期——君主专制基础上的财政法★资产阶级时期——民主统治基础上的财政法★社会主义时期——公有制基础上的财政法财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。一、财政法的概念概述1（三）现代财政法是建立在民主宪制基础上、以增进全民福利和社会发展为目标、调整财政关系的法律规范的总称。1.民主宪制是财政法的制度基础★财政法的民主性体现为，财政权力来源于人民，人民可以通过选举组成代议制机构，也可以直接通过全民公决行使财政权力，决定和监督重大财政事项。★财政法与宪法的关系表现为，财政法涉及到公权力的分配，因此必须在宪法的框架下运行。2.财政法目标在于增进全民福利，促进社会发展★财政法——以维护和保障基本人权，促进人权保护水平不断提高为基本宗旨。★财政支出法、管理法——通过规范管理，提高财政资金使用的效益，增进全民福利，促进经济发展。★财政收入法——通过调整资源分配、收入差距、景气周期以及保证合理财政支出等职能，消除社会发展过程中的不公平现象，并最大可能地促进经济总量的增长。3.财政法以财政关系为调整对象（下页详述）概述2（一）“财政行为”“财政制度”“财政关系”★财政行为着眼于财政主体的动态过程；财政制度着眼于财政运转的外在环境；财政关系则着眼于财政现象的内在联系。（二）财政关系的内容存在差异★自然经济、自由竞争资本主义时期——筹集财政资金。★垄断资本主义时期——财政的职能开始不断扩展，配置资源、再分配功能、调节经济功能。★社会主义计划经济时期——财政的主要职能是对一切社会资源分配。财政法虽有独立的调整对象，这个对象却表现出综合性，是一个综合性领域，与传统部门法调整对象的单一性有很大区别。二、财政法的调整对象概述3（三）财政关系的内涵★从形式上看——财政关系可以分为财政收入关系、财政管理关系和财政支出关系。财政收入关系的范围主要包括税收征收关系、资产收益关系、公债发行关系、费用征收关系，等等；财政管理关系主要包括财政预算关系、国有资产资源管理关系、国库经理关系、审计监督关系，以及上下级政府之间的财政平衡关系等；财政支出关系主要包括财政给付关系、财政采购关系、财政投资关系等。★从质的属性看——财政关系是一种具有公共性、必须通过国家筹集资金加以实现的社会关系。如果某类物品完全不能通过市场交换而获得，必须由财政全额负担，则可称之为具有完全公共性。如果某类物品部分可以通过市场交换而获得，财政只需负担其差额，则可称之为具有部分公共性。如果某类物品完全可以通过市场交换而获得，不需要财政负担，则可称之为不具有公共性。概述4★从法律视角看——宪法、行政法、刑法、诉讼法、国际法等所有与财政有关的法律规则集于一体的领域法学。为了理顺财政关系，需要处理好国家财政权与人民财产权的关系，需要对国会、政府的财政权进行配置，这是宪法所关注的问题；需要对政府内部的权力进行配置，处理好政府及其职能部门与财政相对人的关系，这是行政法的调整范围；当政府以市场主体的身份采购工程或服务时，需要解决政府的民事主体身份，这是民法的调整范围；如果有涉及公款的犯罪，需要启用刑罚，这是刑法的调整范围；一旦人民对政府的财政行为不服，需要通过诉讼制度予以救济，这是诉讼法的调整范围；跨国的财政行为，如国际财政合作、税收管辖权的分配、双重征税的避免，必须建立国际规则，这是国际法的调整范围。概述5★重点提示：一个完整科学的体系首先必须与上位阶的宪法价值及规范体系相符合，其次必须与其他相同位阶的规范体系相调和，最后还必须保证本身没有相互矛盾的现象。第二节财政法的体系和渊源（一）财政法的体系构建标准★按照传统部门法的视角，财政法可以分为财政宪法、财政行政法、财政私法、财政经济法、财政诉讼法、财政国际法，等等。★鉴于税收在现代国家财政收入结构中至关重要，可按照税收入法、税管理法和税支出法的思路构建财政法的体系。（二）财政法的体系层次★财政基本法、财政平衡法、财政预算法、财政支出法、财政收入法、财政监督法。（下页详述）一个完整科学的体系首先必须与上位阶的宪法价值及规范体系相符合，其次必须与其他相同位阶的规范体系相调和，最后还必须保证本身没有相互矛盾的现象。一、财政法的体系体系11．财政基本法★财政基本法主要涉及财政法的一些基本制度，对财政收入、支出和财政资金的管理都有普遍的效力。财政法的原则、财政权力的分配、政府间的财政关系，财政收入和支出的形式，重要的财政收支制度、预算制度、监督制度等，都需要在财政基本法中加以规定，以体现其重要性和普适性。2．财政平衡法★财政平衡法主要涉及政府间的财政关系，因此又可称为财政收支划分法，它普遍适用于现代社会建立在民主基础上的各国财政实践，是财政分权的产物。中央政府及各级地方政府的收支范围、上下级政府之间的转移支付，都通过财政平衡法予以规范。3．财政预算法★财政预算法是政府财政行为科学、民主、公开、规范的重要制度保障，它主要包括预算编制、审批、执行和监督等方面的法律规定，同时也包括财政资金入库、管理和出库的相关内容。体系24．财政支出法★财政支出法主要包括财政给付法、财政采购法、财政投资法。虽然这几种开支都应该经过财政预算，但其各自的标准、程序、管理和监督本身仍然需要相应的法律规定。5．财政收入法★财政收入法主要包括税法、公债法和费用征收法，除此之外还包括一些特别的财产收益法。★税法学和税收学的角度明显有区别：税法学应重点研究如何促使政府科学征税、规范征税，保护纳税人的合法权益。★公债法的内容主要包括公债规模控制、公债风险预警、公债发行、公债流通和公债偿还。★费用是政府基于一定的受益关系或行政管制目的而征收的收入，包括规费、受益费和特别公课三种形式。6．财政监督法★财政监督法专门规范和保障财政监督机关依法行使财政监督权，其内容涉及财政监督机关的设立、财政监督机关的职权、财政监督的途径与程序等。★财政监督法只限于专门机关的专门监督活动，如审计。体系3（一）财政宪法★宪法中有关财政问题的条款在财政法的渊源中也居于首要地位，成为整个财政法的立法依据和效力来源。★我国现行《宪法》第五十六条、第六十二条、第六十七条、第一百一十七条涉及财政法相关内容。（二）财政法律★根据《立法法》的规定，有关财政的基本制度只能制定法律，税种的设立、税率的确定以及税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。★全国人大及其常委会概括授权国务院立法，虽然从形式上填补了立法的空白，但是从财政税收的性质看，其中的基本制度应该属于禁止授权之列。财政法主要表现为不同的国家机关在其职权范围内所制定的财政规范，如宪法、法律、行政法规、行政规章等。一、财政法的渊源渊源1渊源2（三）财政行政法规★新中国成立以来，国务院制定了大量的财政行政法规，在财政法的规范体系中占有举足轻重的地位。★从《立法法》生效之日起，国务院对法律未作规定的财政税收问题制定行政法规时，必须得到全国人大或其常委会的授权。（四）地方性财政法规、自治条例和单行条例★省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性财政法规。★经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，可以制定财政法规，在经济特区范围内实施。★民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。渊源3（五）部门财政规章和地方财政规章★财政部、国家税务总局可以制定财政规章。省级政府根据法律、行政法规和地方性法规所制定的财政规章，属于地方财政规章。（六）特别行政区的财政法律和其他规范性文件★特别行政区实行高度自治，特别行政区的财政法律包括特别行政区予以保留的原有的法律和特别行政区立法机关制定的法律，它们是特别行政区财政法重要的渊源。（七）国际财政条约★我国同外国缔结的双边和多边条约及协定性质的文件，主要调整的是国家与国家之间的财政税收关系，是财政法的重要渊源。★重点提示：财政法是财政活动的一种外在形式，财政法应当服务于不同历史条件下财政活动的内在需要。在不同的政治经济体制下，由于财政活动的历史基础不同，财政法的地位和功能也有差异。第三节财政法的地位和功能（一）历史发展角度财政法的地位变化★在自由竞争资本主义时代，财政活动的范围被严格限制在“夜警国家”所要求的狭小区域，从部门法的定位来看，这一时期的财政法主要属于行政法的范畴。★垄断资本主义阶段，财政在资源配置、收入分配和经济景气调整方面的作用也逐渐显现出来。财政法的行政法色彩逐渐淡化，而经济法的色彩逐渐增强。依照传统部门法的观点，财政法很难成为一个独立的法律部门，但当这些法律规范融合在一起的时候，又形成了一个有机统一的调整财政关系的法律整体。一、财政法的地位地位1（二）前苏联财政法的发展19181

1938-19404

19283

19262《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法》其中第五章是预算法佐格拉科夫教授的《行政财政法》一书出版，仍认为财政法是行政法的一部分库特利亚列夫斯基教授的《财政法》一书问世，走出了财政法独立的第一步前苏联科学院法学研究所公布了《苏联社会主义法制体系研究提纲》，正式确立财政法作为一个独立部门法的地位★1949年新中国建立之后，法学研究未能得到充分发展，尚未认真讨论财政法地位问题。★改革开放以后，在我国学者编撰的第一部《中国大百科全书》法学卷之中，专列了比较详尽的“财政法”词条。★20世纪80年代中期以来，我国法学界的主流观点将财政法作为经济法的组成部分。（三）我国财政法的地位变迁部门法划分标准建立在社会关系的界限相对明晰基础上，各个部门法分别以单一的法律规范调整某种相对单纯的社会关系。但对于某些错综复杂的社会现象而言，必须由多种法律规范同时调整，综合性法律领域的必要性由此产生。正如金融法、保险法、证券法包容了不同性质的法律规范一样，财政法不同于传统法律部门，足以成为一个综合性的法律领域。地位3财政法是财政活动的一种外在形式，因此财政法应当服务于不同历史条件下财政活动的内在需要。在不同的政治经济体制下，由于财政活动的历史基础不同，财政法的功能也是不一样的。★在奴隶制和封建制社会中，财政的主要职能是获取财政收入，满足以君王为首的统治阶级内部基本的分配需要。★进入资本主义社会后，财政的收入支出职能虽然依旧存在，但财政法的功能却发生了不小的变化。财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义、财政平等主义等，都是人民通过法律对政府财政活动提出的要求。财政法的功能是指财政法在调整财政关系过程中所表现出的一种外在功效、作用。财政法的功能应当从绝对服务于财政职能，转向对财政权力施加控制。二、财政法的功能功能1功能2（一）财政权力授予功能★现代法治社会中，财政法的授权功能是财政活动的前提和基础。★财政法的授权功能在财政组织法中可以得到明显佐证。只有具备财政组织法上的依据，财政机关才能合法拥有财政权力。★财政法的授权功能最初表现为就具体事项所作的具体授权，这种消极行政的模式与自由市场经济时期的国家观是相适应的。功能3（二）财政权力规范功能★财政法的规范功能主要通过财政行为法、财政程序法及财政责任法表现出来：财政行为法一般规定各种财政行为的前置条件、实体标准、程序要求及法律后果；财政程序法则专门规定财政活动的具体程序；财政责任法通过负面的法律责任督促财政机关依法履行职责。★除了规定标准、设置程序、负担责任之外，财政法还可以通过为权力划定边界而起到规范作用。功能4（三）财政权力监督功能★财政法的规范功能和监督功能在目标上是完全一致的，都是为了防止财政权力的滥用和失范。但在具体方式上，前者主要通过制定行为准则而实现；后者则有意设置一种外在的强制，督促财政机关切实履行职责。★为了使财政法的权力监督功能更加深入细致，除了专门的财政监督法之外，财政法一般都赋予权力机关对财政行政机关、财政行政机关对其他公共支出部门、上级财政机关对下级财政机关的财政监督权。★财政相对人对财政行政机关提起的财政行政诉讼，也是人民藉司法途径监督财政权力的有效方式。★重点提示：财政法的基本原则体现财政法的根本精神、对财政行为具有一般指导意义和普遍约束力。财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和财政平等主义是财政法的基本原则。第四节财政法的原则★财政不仅是经济运转的重要推进器，同时还是政治活动的主要资金来源。财政收入的来源和结构，财政支出的投向和比例，其实都反映出国家的政治意图。★为了防止政府藉“公共”之名，不当追求部门及个人的私利，必须在程序上引入民主的机制，保留人民对重大财政事项的决定权，正是实现财政活动公共性的重要保障。一、财政民主主义原则1★财政民主主义要求人民通过一定的程序和方式，行使对重大财政事项的决定权。人民行使权力是由人民代表组成的议会代为行使，因此财政民主主义又被称为“财政议会主义”。★财政民主主义还要求赋予人民对财政事项的广泛监督权。这首先要求财政行为的决策程序、执行过程以及实施效果，具备公开性、透明性等特点。★议会对财政事项行使决定权，可以通过两种法律途径：一是对具体财政问题进行审查批准，二是将有关财政活动的普遍规则制定为法律。★财政法定主义所谓的“法”，应该仅指由人民代表所组成的最高权力机关所制定的法律。★财政“法定”并不要求对一切财政行为都要制定法律，而只是要求财政行为必须具有法律依据，必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。只有在法律允许的范围内，政府才享有财政方面的自由裁量权。原则2二、财政法定主义★财政健全主义的基本内容包括：（1）经常性收支必须维持平衡。（2）公债只能用于具有公共性的建设项目。（3）公债应当遵守实体法上的风险防范机制。（4）公债应当履行程序法上的审查监督手续。原则3三、财政健全主义★资本主义早期，财政健全主义一般要求年度收支平衡，不得在预算中列赤字。进入垄断时期以后，受经济危机的影响，国家财政开支的数额剧增，财政赤字成为各国的普遍现象。★虽然实现财政健全的方式可以调整，但财政健全的理念任何时候都不会过时。收支平衡是实现财政健全的一种方式，也是一种理想的财政状态。原则4四、财政平等主义★财政平等主义是宪法平等原则在财政法中的具体适用。除了宪法上的直接要求外，更重要的是一种公平观的指导。如果不能在财政行为的相对人之间做到平等对待，就会使整个财政法建立在不公平的基础上。★在财政法中，“平等”一词并不代表绝对的平均或无差别。★财政法所追求的公平，既包括起点的公平，也包括过程的公平，无论在实体法还是在程序法上都可以表现为一种平等的对待。678910在财政支出的标准方面，除了公务所需或无法逾越的客观困难外，相同的情况应当相同处理。在最低人权的保护方面，应保障每一个公民的生存权、受教育权等基本人权。在财政集中采购方面，通过公开透明的标准和程序，保障每一个适格供货商中标机会的平等。在财政行政程序方面，财政机关有义务平等对待每一个财政相对人。在财政支出的标准方面，除了公务所需或无法逾越的客观困难外，相同的情况应当相同处理。原则4财政平等主义不同领域的表现12345在政治程序方面，人民享有平等的参与权。在税收课征方面，应当根据纳税人税负能力的大小设计税制。在费用征收方面，平等主要体现在受益的关联度上。在地区间财政关系方面，财政法应该保证最低限度的财政均衡。在社会阶层间的财政关系方面，应保障每一个群体同等的机会和待遇，不能出现制度性歧视。思考题1.如何理解财政法的调整对象为综合性领域？2.财政关系在形式上涉及哪些法律类型？3.财政法内部如何构筑有机的体系？4.财政法的宗旨和功能如何定位？5.如何理解财政法与税法的关系？6.财政法包括哪些基本原则？相互之间的关系如何理解？“十五”普通高等教育本科国家级规划教材“十二五”普通高等教育本科国家级规划教材主编刘剑文副主编熊伟、施正文财税法学（第四版）第二章财政收入法01第一节财政收入法概述02第二节费用征收法03第三节公债法04第四节国有资产收益法05第五节彩票法★重点提示：税收是现代社会国家财政收入的主体，除此之外还包括各种费用、公债、彩票、资产收益等。第一节财政收入法概述（一）财政收入法类型★财政收入法主要包括税法、公债法、费用法、彩票法以及某些特定的资产收益法。（二）财政收入立法目的★一方面在于确认国家征收特定收入的权力，从法律上解决政府行为的合法性问题；另一方面，也在于通过法律约束政府行为，防止其滥用权力，保护公民的财产权。政府通过财政将公民财产转移至自己手中，以此为基础向公民提供必须的公共服务。同时，在宪法的保护下，公民也只依照法律规定的标准和程序向政府贡献财产，政府不得随意侵夺公民财产。一、财政收入法概述概述1★

在不同的历史时期和不同的经济体制下，政府财政收入来源不一样，财政收入法的功能和理念存在根本的差异，财政收入立法的重点也存在差异。封建制时期——官产收入，如土地收入、盐铁专营等；资本主义时期——税收、公债、行政收费、政府性基金等，税收法律相对发达；公有制的计划经济体制——国有经济成分占绝对比重，投资利润成为政府主要收入来源，国营企业法；★

在权力专制时期，创造相关的财政缴纳义务，保障政府获得财政收入，制裁财政违法行为，是财政收入法的主要功能。★

在民主宪制时期，法律的主要作用在于保护公民权利，维护公民的财产和自由，财政收入法的功能同样经历转型。概述2二、财政收入法的历史视角★

在现代法治观念的指导下，税法已经成为限制课税权，保护公民合法财产的法律。除此之外，行政收费法、公债法、彩票法等，虽然法律规制形式不一，但其出发点都是一样的。★

尽管税法是财政收入法的核心，但本书其他部分已对此安排专门章节，因此本章的内容只涉及费用征收法、公债法、国有资产收益法和彩票法。概述3三、财政收入法的体系★重点提示：基于受益负担理论，行政费用除了规费和受益费，还包括基于特定经济社会政策需要，以专项基金方式收取和使用的各种政府性基金。第二节费用征收法★在财政法上，行政费用可以从两个层面上来理解：从狭义上讲，费是指基于受益负担理论，以现实和潜在的对待给付为要件，在政府与公民间形成的价格关系和债权债务关系，包括规费和受益费。从广义上看，行政费用除了规费和受益费，还包括基于特定经济社会政策需要，以专项基金方式收取和使用的各种政府性基金，类似于我国台湾地区和德国法上的“特别公课”。费用征收法1一、行政费用的财政法意义★

就理论框架而言，税与费的区别表现在：其一，在公共产品理论视角下，税基于纯公共产品而产生，费基于准公共产品而出现；其二，在公民社会理论视角下，税的征收以强制性和无偿性为原则，费的征收以公民意思自治和对等交易法则为基础；其三，在公法上债务关系的视角下，税和费在产生和性质、构成和内容、效力和实现等方面也存在诸多的不同。税与费的区别★

就实践样态而言，税与费区别主要有：其一，从外在表征上看，税与费在产生前提、强制性、征收方式和款项用途上存在诸多不同；其二，从内在取向上看，税的征收体现为量能负担原则，费的征收体现受益者付费原则；其三，从现代社会税费功能延展上看，税发展出目的税和诱导税，费的内容中出现了政府性基金；其四，在立法理念上，税的规制奉行法定主义，费的规制主要在行政法层面，即在基本事项法律保留的前提下政府裁量决策。费用征收法2（一）行政事业性收费的设定★

行政事业性收费严格执行中央、省两级审批的管理制度。★

收费项目按隶属关系分别报国务院和省级政府的财政部门会同计划（物价）部门批准；确定和调整收费标准，按隶属关系分别报国务院和省级政府的计划（物价）部门会同财政部门批准；重要的收费项目和标准制定及调整应报请国务院或省级人民政府批准。★

行政性收费中的管理性收费、资源性收费、全国性的证照收费和公共事业收费，以及涉及中央和其他地区的地方性收费，实行中央一级审批。★

省以下各级政府无权审批设立行政事业性收费项目或调整收费标准。二、行政事业性收费法费用征收法3（二）行政事业性收费标准的审批★

2018年5月，《行政事业性收费标准管理办法》正式实施，对中国境内行政事业性收费标准的申请、受理、调查、论证、审核、决策、公布、公示、监督、检查等，做出了具体规定。★

审批收费标准应当遵循以下原则：公平、公正、公开和效率的原则；满足社会公共管理需要，合理补偿管理或者服务成本，并与社会承受能力相适应的原则；促进环境保护、资源节约和有效利用，以及经济和社会事业持续发展的原则；符合国际惯例和国际对等的原则。费用征收法4费用征收法5★

根据收费的不同性质实行分类审核12345行政管理类收费资源补偿类收费鉴定类收费考试类收费培训类收费6其他收费类别的收费（三）行政事业性收费法的改进★从我国行政事业性收费的实践看，随着我国财政法治建设的推进，其征收在逐步规范化，但与法治目标还有很大的差距，具体表现以下两个方面：第一，行政事业性收费的征收缺乏法律依据。第二，行政事业性收费的标准仍存在含糊之处。★从财政法治的要求出发，我国行政事业性收费还有很大的规范空间。希望立法机关能再将“行政收费法”列入立法规划，对行政事业性收费的设定、申请、审批、标准、公布、实施、监督、法律责任等做出必要规定，将其纳入法律之治。费用征收法6（一）政府性基金的界定★

政府性基金相当于德国法上的“特别公课”，是政府基于特定的政策目的，或为弥补财政收入的不足，针对特定或不特定人征收，并设定特定用途的一种费用。★

政府性基金是介于行政事业性收费与一般性税收之间的财政工具。★

政府性基金与行政事业性收费、税收之间并非泾渭分明，政府为完成特定目的究竟采用何种财政工具，存在一定的自由裁量空间。三、政府性基金法费用征收法71.设定政府性基金的依据★政府性基金实行中央一级审批制度，遵循统一领导、分级管理的原则。2.政府性基金的审批★国务院审批的情形★财政部审批的情形3.政府性基金的征收和缴库★实行国库集中收缴制度。★政府性基金收入应按规定及时、足额缴入相应级次国库，不得截留、坐支和挪作他用。（二）我国政府性基金的法律规制费用征收法84.政府性基金的预决算管理★遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。★政府性基金使用单位——同级财政部门——同级政府——同级人大常委会；★财政部汇总形成全国政府性基金预决算草案，经国务院审定后，报全国人大常委会审查批准。5.政府性基金的目录清单管理★财政部、省级财政部门、征收机构★按照“清费立税”原则，强化税收筹集财政收入主渠道作用，限制并逐步减少基金项目，清理规范的具体做法是：（1）对违规设立的基金一律取消；（2）对按规定设立的基金，通过清理、整合、改税等措施，减少项目数量；（3）对存在较大收支结余的基金降低征收标准；（4）加大对小微企业减免基金力度，扶持小微企业发展；（5）对保留的基金公布目录清单，推进收支公开透明，强化监督管理；（6）取消、停征有关基金后，相关部门和单位依法履行职能和事业发展所需经费通过一般公共预算统筹安排。（三）政府性基金的清理与规范费用征收法9327项28项23项21项2000年201520162020★重点提示：从财政健全的角度出发，无论是国债还是地方债，都要坚持风险管控，防止过度举债引发债务危机，产生代际不公平的问题。第三节公债法公债是政府向社会筹集资金所形成的债务，公债是债的一种特殊形式，具有以下特点：★从法律关系主体来看，公债的债权人既可以是国内外的公民、法人或其他组织，也可以是某一国家或地区的政府以及国际金融组织。★从法律关系的性质来看，公债法律关系的发生、变更和消灭较多地体现了政府单方面的意志。尽管与其他财政法律关系相比，公债法律关系属平等型法律关系，但与一般债权债务关系相比，又体现出一定的隶属性和国家政策性。★从法律关系实现来看，公债属信用等级最高、安全性最好的债。公债法1公债的职能：★弥补财政赤字是公债的最基本功能。★政府利用公债调剂财政收支过程中所发生的季节性资金余缺。★公债还有进行宏观调控国民经济运行的职能。公债的类型：★定期公债和不定期公债；★国内公债和国家外债；★自由公债和强制公债；★上市公债和和非上市公债；★财政公债和建设公债等；★国债与地方债。一、政府公债概述国债法是调整国债发行、流通、转让、使用、偿还和管理的法律规范。（一）国债的发行★国债发行主要涉及国债发行审批、国债发行数量、国债发行方式等问题。★2006年起，我国参照国际通行做法，采取国债余额管理方式管理国债发行。（二）国债的流通★国债流通市场包括有组织的市场，即交易所市场，也包括场外交易市场。我国国债既可以在证券交易所流通，也可以在银行间债券市场交易。公债法2二、国债法律制度国债余额管理1.国务院每年向全国人大作预算报告时，报告当年年度预算赤字和年末国债余额限额，全国人大予以审批。2.在年度预算执行中，如出现特殊情况需要增加年度预算赤字或发行特别国债，由国务院提请全国人大常委会审议批准，相应追加年末国债余额限额。3.当年期末国债余额不得突破年末国债余额限额。4.国债借新还旧部分由国务院授权财政部自行运作，财政部每半年向全国人大有关专门委员会书面报告一次国债发行和兑付等情况。5.每年一季度在中央预算批准前，由财政部在该季度到期国债还本数额内合理安排国债发行数额。（三）国债的偿还★

直接偿还法。政府或其委托的金融机构按照发行国债时所规定的偿还条件偿还，可以一次性全部偿还，也可以分期分批偿还。★

买销偿还法。在国债的最终偿还期以前，政府在证券市场收购国债。以这种方法来偿还国债，一般成本低，并能体现国家的经济政策。★

抽签偿还法。政府通过定期抽签以确定应偿还的国债，一般以国债的号码为抽签依据，一旦公开抽签确定应偿还国债的号码，所有相同号码的国债都同时予以偿还。★

轮次偿还法。政府按照债券号码的一定顺序分次偿还。公债法3讨论：谢百三诉财政部案三、地方债法律制度（一）地方政府性债务问题的由来★一方面，制止地方政府违法违规融资行为；另一方面为解决地方财力不足的问题，探索解决地方债负担的方法，试点由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。★

自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。（二）《预算法》修改后的应对措施★新《预算法》修订，对地方政府债券制度作了大幅度的调整，具体体现在该法第三十五条。★《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）公债法4（三）地方政府专项债券的法律问题★地方政府债券分为一般债券和专项债券，一般债券没有直接收益，以一般公共预算作为主要偿还来源，且不对应具体项目；★专项债券则是为有收益的特定项目融资，对应具体项目，由项目未来收益作为偿还来源，不纳入财政预算，不计入赤字。★专项债券由各地按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平、公正的原则。★专项地方债的品种主要有：棚改债、土地债、轨道交通债、高速公路债等等。公债法5市、县政府省政府债券投资人发债主体（名义债务人）筹资主体★重点提示：中国是社会主义公有制国家，有大量的国有企业。什么情况下应当设立国有企业，什么情况下不需要，这是财政投资法需要考虑的问题。第四节国有资产收益法★国有资产收益是指国家凭借资产所有权取得的各种收益的总称，既包括经营性国有资产收益，也包括非经营性国有资产收益和资源性国有资产收益。狭义的国有资产收益是指经营性国有资产收益。★在现代国家中，财政收入除了“税收”这个支柱外，还有其他一些虽不占主导地位、但仍发挥重要作用的收入形式，这其中就包括国有资产收益。★不管是现在还是在未来，如何对资产收益的入库、管理、开支进行规范，始终是法学上一个非常重要的命题。国有资产收益法1一、国有资产收益概述+4.7%-1.5%-0.1%2019年国有企业利润数据概况（财政部2020-1-21）国有资产收益法2地方国有企业利润总额13308.3亿元国有企业利润总额35961亿元国有企业税后净利润26318.4亿元国有企业成本费用利润率6.0%+8.7%+5.2%中央企业利润总额22652.7亿元（一）经营性国有资产收益概述★经营性国有资产是指投入企业生产经营或者按照企业要求经营使用的国有资产。★新中国成立到改革开放之前，国有企业的利润全部上缴国家，企业所需要的资金由国家统一拨付。★改革开放之后，我国开始国有企业“放权让利”的改革、“利改税”改革。★1994年1月1日起，国有企业实行统一税制，并“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上缴”的分配制度。★2007年国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志着国家正式以所有者身份向国有企业收取资本收益。国有资产收益法3二、经营性国有资产收益法律制度(二)经营性国有资产收益的收缴制度★《国务院关于实行国有资本经营预算的意见》规定，各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上缴的国有资本收益，主要包括：（1）国有独资企业按规定上缴国家的利润；（2）国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息；（3）国有产权（含国有股份）转让收入；（4）国有独资企业清算收入（扣除清算费）及国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入；（5）其他收入。★从2007年上缴国有资本收益至今，财政部三次提高上缴比例，上缴企业的范围也逐步扩大。从2014年开始，国有资本收益上缴比例最高已经达到25%，到2020年，该比例将达到30%。国有资产收益法4（三）经营性国有资产收益的使用制度★国有资本收益的使用范围包括三个方面：（1）资本性支出（根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出）；（2）费用性支出（用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出）；（3）其他支出。★国有资本收益的使用监管——公共预算：加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。未来，逐步取消独立的国有资本经营预算，将其纳入一般公共预算体系。国有资产收益法5★资源性国有资产是指人们在现有的知识、科技条件下通过开发能够带来一定经济价值的国有资源，如土地、森林、矿产、水资源、海洋资源、无线电等。★《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）规定，国有资源有偿使用收入包括：国有资产收益法6三、资源性国有资产收益制度土地出让金收入，新增建设用地土地有偿使用费，海域使用金，探矿权和采矿权使用费及价款收入，场地和矿区使用费收入，出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入,政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入，以及利用其他国有资源取得的收入。★行政事业单位国有资产是行政事业单位履行国家所赋予的公共服务职能的物质基础,具有非盈利性。★行政事业单位国有资产收益与经营性国有资产收益没有差别，都应该建立相应的规范制度，保证收益的收缴、使用的规范，纳入财政法治的范畴。★按照“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，进一步加强行政事业单位国有资产管理。坚持所有权和使用权相分离。行政事业单位国有资产的所有权属于国家，使用权在单位。坚持资产管理与预算管理相结合。通过资产与预算相结合，管控总量、盘活存量、用好增量，促进资源配置的合理化，提高资产的使用效率。坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合。通过对预算管理和财务管理流程进行必要的再造，实现资产管理与财务管理紧密结合，实物管理与价值管理紧密结合。国有资产收益法7四、行政事业类国有资产收益制度★重点提示：我国目前采取公益金的形式，发行权由政府设立的组织垄断。彩票公益金的提取比例、中央与地方之间的分配、政府职能部门之间的分割，这是其中的基础性问题。第五节彩票法★

彩票是指国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。★彩票具有下列法律特征：（1）公益性；（2）垄断性；（3）射幸性；（4）自愿性；（5）要式性。彩票法1一、彩票的概念和特征★彩票实际上不仅是金融问题，也是财政分配问题，我国彩票监管历经了最初的多头监管，到以中国人民银行监管为主、其他部门配合，再到现行的以财政部监管为核心，民政、体育、工商、公安配合的过程。与过去多头监管比较，现行彩票监管体制一定程度上保障了我国彩票的有序发展。★我国现行彩票法律监管的缺陷也是明显的：首先，国家体育总局下设的体彩中心及民政部下设的福彩中心进行彩票的发行销售，让体育总局和民政部发挥监管职能，其效果可想而知。其次，财政部的监管对象是国家体育总局和民政部，在目前的行政管理体制和法制环境下，这种依靠“行政部门监管行政部门”的做法作用十分有限。最后，财政部门的彩票监管职能相对有限。财政部并没有成立专门的彩票管理机构专司彩票业的监管，而仅仅是由财政部综合司负责制定规章、政策以及市场监管。彩票法2二、彩票监管法律制度

19911

19954

19995

19943

19932《国务院关于加强彩票市场管理的通知》彩票法3《国务院办公厅关于体育彩票等问题的复函》《国务院关于严格彩票市场管理，禁止擅自批准发行彩票的通知》国务院决定，彩票监管职能由中国人民银行转移至财政部《国务院关于进一步加强彩票市场管理通知》《中国人民银行关于加强彩票市场管理紧急通知》

20097

20016《国务院关于进一步规范彩票市场管理的通知》《彩票管理条例》（1）集中筹资、统收统支模式★把全部彩票公益金纳入国家或地方财政预算，由国家或地方财政部门统一支配使用。如法国、荷兰、韩国等国。（2）集中筹资、分项专用管理模式★全部彩票公益金都不纳入财政预算，而是直接转入有关部门，用于各类具体用途。如美国、澳大利亚、日本等国。（3）集中筹款、混合使用模式★一部分公益金被交给财政部门，纳入国家或地方的财政预算，剩余部分用于其他具体用途。三、彩票公益金的管理模式★早期阶段监管缺失：彩票发行具有临时性，一般是“谁发行，谁使用”；★1994年中国人民银行主管阶段：中国人民银行、民政部门、体育部门先后联合或单独制定了一系列彩票公益金监管规范；★1999年财政部主管阶段：财政部进行了一些有益尝试，2004年明确彩票公益金属于非税收入；从2008年起，财政部将中央集中彩票公益金的收支纳入政府性基金预算管理。彩票法4★彩票资金由彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金三部分组成，任何一部分资金的增加或减少都会影响另外两部分资金的比重。★财政部《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》（财综[2015]94号）：1.严格限定彩票奖金比例。在坚持比例返奖的原则和国务院批准的最高限度以内，根据彩票需求状况及不同彩票品种的特性拟定。2.切实保障彩票公益金比例。彩票公益金比例最低不得低于20%。3.合理控制彩票发行费比例。按照彩票品种特性、发行规模和发行方式等合理拟定：传统型、即开型彩票发行费比例最高不得超过15%，乐透型、数字型、竞猜型、视频型、基诺型等彩票发行费比例最高不得超过13%。彩票法5四、彩票资金的构成与彩票公益金1.彩票发行探索阶段★20世纪80年代中期我国开始了发行彩票，基本特征是：彩票围绕某一次活动或者项目进行，收益也只是用于该活动。2.彩票公益金的体育、福利专用阶段（1987年—2000年）★1987年“社会福利奖券”，1994年体育彩票，该阶段的特征是：福利彩票和体育彩票所筹集的彩票公益金分别由民政部门和体育部门使用，福利彩票和体育彩票实际上成为民政和体育部门筹集资金的手段。3．彩票公益金使用范围的全面拓展阶段（2001年—2004年）★在保证民政和体育部门既得利益的基础上，从2001年起，中央财政将集中部分彩票公益金用于补充全国社会保障基金。后来彩票公益金的使用范围拓展到红十字人道主义救助、残疾人事业、农村医疗救助、城市医疗救助等十多个领域。4．彩票公益金使用范围进一步扩大阶段（2005年—至今）★自2005年起，中央和地方按50∶50的比例分享彩票公益金。2006年中央分享的彩票公益金在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间按60％、30％、5％和5％的比例分配。专项公益金使用范围进一步扩大。彩票法6五、彩票公益金的分配与使用思考题1.请比较税、规费、政府性基金的异同。2.确定行政事业性收费的征收标准应考虑哪些因素？3.政府性基金收入纳入一般公共预算管理是否恰当？4.如何控制地方政府发债的财政风险？我国在清理地方债方面采取了哪些措施？5.我国有哪些类型的国有资产收入？如何有针对性地规范其收缴和使用？6.彩票可否以财政收入为目的？彩票公益金可用于哪些用途？对彩票可能带来的社会问题应该如何规制？“十五”普通高等教育本科国家级规划教材“十二五”普通高等教育本科国家级规划教材主编刘剑文副主编熊伟、施正文财税法学（第四版）第三章财政支出法01第一节财政支出法概述02第二节预算授权制度03第三节支出基准制度04第四节国库集中支付制度05第五节集中采购制度★重点提示：财政支出是财政主体为实现公共目的将财政资金转移给特定第三人的法律行为。财政支出领域的主要制度包括预算授权制度、支出基准制度、国库集中支付制度、政府集中采购制度。第一节财政支出法概述1.财政支出是财政主体的行为★政府对外进行的所有开支，都可以界定为财政开支。2.财政支出的标的是财政资金★从广义上看，财政主体所掌管和支配的所有资金都属于财政资金。3.财政支出的对象是财政主体之外的第三人★财政支出的对象包括企业、个人、公共机构、事业单位等。4.财政支出的目的是提供公共产品或服务★凡属与提供公共服务无关的项目，不得动用财政资金，只能采用市场化手段完成。5.财政支出应受到法律的严格规制★财政支出必须坚持民主和法治原则，保障财政支出的合目的性、合规性与必要性。财政支出是财政主体为实现公共目的，通过给付、投资、采购的方式，将财政资金转移给第三人的行为。一、财政支出的定义概述1主要支出科目情况如下：1.教育支出34913亿元，同比增长8.5%。2.科学技术支出9529亿元，同比增长14.4%。3.文化旅游体育与传媒支出4033亿元，同比增长2.3%。4.社会保障和就业支出29580亿元，同比增长9.3%。5.卫生健康支出16797亿元，同比增长10%。6.节能环保支出7444亿元，同比增长18.2%。7.城乡社区支出25681亿元，同比增长16.1%。8.农林水支出22420亿元，同比增长6.3%。9.交通运输支出11413亿元，同比增长1.2%。10.债务付息支出8338亿元，同比增长12.6%。2019年，全国一般公共预算支出238874亿元，同比增长8.1%。其中，中央一般公共预算本级支出35115亿元，同比增长6%；地方一般公共预算支出203759亿元，同比增长8.5%。概述2二、财政支出的形式及其法律规范（一）财政支出的形式具有多样性，根据其中权利义务关系的不同，大体上可以被分为三种，即财政给付、财政采购、财政投资。1.财政给付★财政给付不同于财政拨款，是政府向第三人无偿提供资金的行为。2.财政采购★政府为提供公共服务必须大量从事采购活动，将货币资金转换成工程设施、固定资产、日常物品或劳务服务。3.财政投资★财政资本性行为，包括成立新的国有企业，也包括向现有企业增资，其特点是承担投资风险，也享受投资利润。概述3（二）我国财政支出领域以问题为导向，实行综合或单项立法：★《预算法》属于综合性立法，《企业国有资产法》《政府采购法》《招标投标法》等属于单项立法。★中共中央和国务院印发《党政机关厉行节约、反对浪费条例》属于行政法规。相比数量有限的法律和行政法规，到目前为止，我国财政支出法大部分仍表现为规范性文件。总体而言，虽然效力层级不高，内容缺乏体系性，我国财政支出法律制度还是大体成型，对规范财政支出发挥了应有的作用。概述4★重点提示：财政支出必须经过预算授权，如果没有预算授权，政府不得进行支出，这是现代法治国家的基本准则。第二节预算授权制度（一）预算授权制度的意义★第一，预算授权是财政民主主义的要求。政府的财政权力来源于人民，其具体行使也需要经过人民授权。预算授权就是将权力关进制度笼子的良方。★第二，预算授权是现代财政制度的要求。预算授权属于一年一定的经常性活动，不仅可以监控政府的总开支，还可以掌握不同类型的具体开支，深入到政府的日常业务中去，为控制和监督政府提供了便利手段。★第三，预算授权是政府科学管理的要求。相比政府的自觉自省，通过代议制机构对财政开支实行预算授权，这种模式的效用更加持久和可靠，更能提高财政资金使用的效率。（二）与预算授权相配套的制度★政府对于经济社会发展的规划，财政支出项目的绩效评估，财政资金的全过程监控，还有财政信息公开及民众参与。一、预算授权制度的意义预算授权14.预算授权的原则性与灵活性没有预算依据的经费不得开支，在此前提下，预算授权也需要考虑情势变更的因素，从制度设计上兼顾政府施政的灵活性。2.预算授权是应申请而为的授权政府根据施政需要编制资金使用计划，申请立法机关授权，立法机关审议批准政府提交的预算草案，完成预算授权程序。3.未经预算授权的开支违法经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。1.预算程序即财政授权的过程预算法就是财政授权法，没有预算的授权，政府无权进行开支。二、预算授权制度的基本内容预算授权2三、违反预算授权的法律责任★违反预算授权的财政开支必须被追究法律责任。要做到这一点，一是需要建立良好的监督追责机制，二是要明确违法行为的法律责任，二者缺一不可。★《预算法》第十章专门对违反预算授权的法律责任加以规定，大部分涉及财政支出行为。各级政府及有关部门——责令改正。负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员——行政责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。★到目前为止，还未出现因为违反预算法而被追究责任的个案报道。由于局限于行政责任，追责主体是政府自己；承责主体也只限于负有直接责任的主管人员。实践中政府财政支出很难严格遵守预算授权，也缺乏遵守规则的动力和压力。预算授权3★重点提示：支出基准和预算授权分从实体和程序两个方面约束政府财政开支。支出基准既可以作为预算编制的依据，也是预算执行时政府实际开支的依据。第三节支出基准制度★支出基准是指事先确定的财政支出标准，包括数量方面的基准，也包括行为方面的基准。★

支出基准既可以作为预算编制的依据，也是预算执行时政府实际开支的依据。★

科学合理的支出基准，能真正发挥其配合预算的作用。★

支出基准之所以有存在的必要性，除了合法性方面的考虑外，效率方面的追求也是重要因素。如，对于工资福利、会议费和差旅费等大量反复发生的项目，事先确定标准并普遍适用于所有对象，可以有效降低预算过程中的协商成本，提高人们对财政行为和自身利益的可预见性。一、支出基准制度的意义支出基准1（1）法定支出★法定支出的开支标准或增长基准由法律直接规定。如立法机关对教育经费支出加以规定。（2）支出定额★支出标准固定不变，只要符合条件，就必须按章执行。如国务院对公务员工资的标准加以规定。（3）支出限额★规定支出的下限或上限，作为编制预算和实际开支的依据。如中央对会议经费的限额管理。（4）禁止支出事项★禁止支出本身就是一种基准，它从反面对财政支出构成限制。如中央停止新建楼堂馆所的规定。二、支出基准的表现形式支出基准2★支出基准可以表现为法律、行政法规、规章或者地方性法规，在其效力范围内，任何机构或个人都不得违反。★支出基准属于强制性标准，突破基准即构成违法，需要被追究法律责任。★财政开支要想取得合法性，既要得到预算授权，也要符合支出基准。★政府在编制预算草案、确定支出项目的具体金额时，必须依照支出基准进行计算。各级人大在审批预算草案及支出项目时，也必须对照支出基准，审查是否存在超标准开支。支出基准也是审计机关审计预算执行情况的依据。超标支出不管是否有预算授权，都将成为审计整改的对象。三、支出基准的法律效力支出基准3★重点提示：国库集中支付的实质，就是将政府所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行开设的账户，所有财政支出均通过这一账户进行拨付，以进一步增强财政资金支出的透明度，提高财政资金的使用效益。第四节国库集中支付制度★现代意义的国库担负着保管、管理财政资产和负债，反映预算执行情况的职能，由“库藏”管理发展成全面的财政管理，传统的“财产”国库逐步发展为“财政”国库。★法律依据：1950年政务院《中央金库条例》、1985年国务院《国家金库条例》、1994年全国人大《预算法》、1995年全国人大《中国人民银行法》。★

我国长期实行经理国库制，而不是代理国库制。中国人民银行是法定的国库经理单位，而不是财政部门的代理人，遵从财政部门的指令行事。国库最基本的职责是办理国家预算收入的收纳、划分和留解，以及办理国家预算支出的拨付。一、国库的法律地位及其职能国库法11950年，政务院公布《中央金库条例》各级金库均由中国人民银行代理金库款的支配权属于财政部各级金库间存款的运解调度权属于中央总金库1985年，国务院发布《国家金库条例》中国人民银行具体经理国库各级库款的支配权分别属于同级财政机关2014年，全国人大修改《预算法》政府的全部收入上缴国库中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门国库法22001年，国务院推出《财政国库管理制度改革方案》，要求逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政制度，标志着国库集中支付制度改革试点正式启动。★建立国库单一账户体系后，相应取消各类收入过渡性账户，预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出，并通过零余额账户处理日常支付和清算业务。★按照不同的支付主体，支出拨付分别实行财政直接支付和财政授权支付。在直接支付模式下，财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户；在授权支付模式下，预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。二、2001年国库集中支付改革国库法3国库法4国库单一账户体系的构成国库单一账户体系的构成及功能：★财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。★财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户，在商业银行为预算单位开设零余额账户。★财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。★财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的零星支出活动，并用于与国库单一账户清算。★经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。国库法52005年底，所有中央部门全部纳入了国库集中收付制度，基本形成了新的预算执行管理机制。2007年，正式启动了财税库银电子缴库横向联网工作以及公务卡改革，试点支付电子化。2013年，全国全面推进电子化支付。2014年，修改《预算法》，“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府的全部收入和支出实行国库集中收付管理”。2014年，国务院要求规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率，全面清理整顿财政专户。三、国库集中支付制度改革的进展国库法6★重点提示：实施政府集中采购的目的，在于规范政府采购行为，提高财政资金使用效益，保护供应商的合法利益，建立公正、透明、规范的采购市场。第五节集中采购制度（一）集中采购★《政府采购法》：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。（二）财政性资金★《政府采购法实施条例》：财政性资金是指纳入预算管理的资金；以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。（三）门槛金额★门槛金额指法律设定的适用集中采购模式的的最低金额标准。在我国《政府采购法》中体现为“集中采购目录”和“采购限额标准”两种技术性指标。政府采购制度的适用范围以“政府采购”的法律概念为中心，但又并不完全重合。一、集中采购制度的适用范围政府采购法1（四）不适用政府采购法的情形《政府采购法》规定，特定类型的采购活动不适用该法。具体包括：★军事采购法规由中央军事委员会另行制定；★

采购人使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可以适用其规定；★

因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用该法。政府采购法21.公开透明原则★政府集中采购必须公开进行，这是各国通用的原则，贯穿在政府采购整个过程中。2.公平竞争原则★政府集中采购要通过公平竞争选择最优的供应商，取得最好的采购效果,所有参加竞争的供应商机会均等并受到同等待遇，不得有任何歧视行为。3.公正原则★政府集中采购不仅要求结果公正，也要求操作过程的公正。4.诚实信用原则★政府采购各方都要诚实守信，不得有欺骗背信的行为，以善意的方式行使权利，尊重他人利益和公共利益，忠实地履行约定义务。二、集中采购制度的适用原则政府采购法3三、集中采购的当事人政府采购法4采购当事人采购人是指使用财政性资金进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。采购人不包括国有企业。采购人采购人采购纳入集中采购目录的项目，必须委托集中采购机构代理采购。采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构采购。采购代理机构供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。供应商党章的总体框架——总纲部分四、政府集中采购的方式1.公开招标公开招标属于无限制性竞争招标。公开招标的优点是程序透明、竞争范围大，有利于节约财政资金。2.邀请招标邀请招标方式采购：（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。3.竞争性谈判竞争性谈判是指采购人或者采购代理机构直接邀请三家以上供应商就采购事宜进行谈判。采用竞争性谈判方式采购：（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（4）不能事先计算出价格总额的。4.单一来源采购采用单一来源方式采购：（1）只能从唯一供应商处采购的；（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。5.询价采购询价小组根据采购人需求，从符合相应资格条件的供应商中确定不少于三家的供应商，向其发出询价单并让其报价。询价小组在此基础上进行比较，确定成交供应商。政府采购法5（一）政府采购合同性质★行政合同、民事合同、混合契约？★《政府采购法》规定，政府采购合同适用《合同法》，采购人和供应商之间的权利和义务按照平等、自愿的原则以合同方式约定。★政府采购合同的性质，很难完全从民事合同的角度予以概括，其与财政支出有关的公法特性必须予以重视。（二）政府采购合同形式★政府采购合同应当采用书面形式。★中标、成交通知书具有法律效力。★政府采购合同合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。五、政府采购合同政府采购法6（三）政府采购合同的履行★经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。★政府采购合同履行中，采购人可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的10%。（四）政府采购合同的变更、中止与终止★政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。★政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。政府采购法7一幅图六、政府采购的质疑与投诉政府采购法8★供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。供应商在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。采购人应当在收到供应商的书面质疑后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。★供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。政府采购监督管理部门应当在收到投诉后30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。思考题1.财政支付行为有哪些构成要件？2.上下级政府之间的转移支付是否一种财政支出？3.财政支出有哪些类型？针对不同类型的财政支出，法律管制的程度和方式是否应该有所区别？4.如何理解预算法案给政府在财政支出方面的授权？哪些是违反预算授权的行为？5.我国国库是如何设置的？你觉得国库应该由央行还是财政部管理？6.财政机关在政府采购中需要履行哪些职能？7.财政支出基准在公务行为中通常以哪些方式体现？“十五”普通高等教育本科国家级规划教材“十二五”普通高等教育本科国家级规划教材主编刘剑文副主编熊伟、施正文财税法学（第四版）第四章预算法01第一节预算和预算法02第二节预算制度的原则03第三节预算管理职权04第四节预算收支范围05第五节预算管理过程06第六节预算监督和法律责任★重点提示：预算是国家管理经济社会事务和政府实施宏观调控的主要手段之一，在整个国家财政体系中居于核心地位。第一节预算和预算法★预算是经法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位一定期间的财政或财务收支计划，具有计划性、法定性、政治性、预测性、公开性等基本特点。★预算分国家预算和单位预算。单位预算是指实行预算管理的国家机关、社会团体、事业单位的经费预算和企业的财务收支计划与计划有关的部分。国家预算是政府的基本财政收支计划，它是国民经济预算的重要组成部分，是国家组织分配财政资金的重要工具，是国家宏观调控的主要经济手段。预算是国家管理经济社会事务和政府实施宏观调控的主要手段之一，在整个国家财政体系中居于核心地位。一、预算预算1★预算的机能1．政治机能。2．财政机能。3．财政统制机能。4．经济政策机能。5．计划机能。“预算是一种制度，它以复杂的技术、精确的数据告诉人民，他们的政府打算做什么、正在做什么，以及做了些什么。正是通过数据与图表，预算界定了政府活动的范围，确定了政府与社会之间的界限，进而划定了公共领域与私人领域的边界。”——【美】乔纳森.卡恩★预算权力是一种非常重要的政治权力，预算制度也成为了现代市场经济国家进行收入分配和宏观经济调控，以及控制政府行为的重要工具。扩展阅读预算2二、预算法（一）预算法是调整预算关系的法律规范的总称。★广义上的预算法，泛指一切规定有关预算方面内容的法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章等。★狭义上的预算法，专指国家立法机关制定的预算法律。（二）预算法的宗旨★根据《预算法》第一条的规定，我国预算法的立法宗旨是，规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。预算3★重点提示：预算制度的原则包括两个方面的内容：一是贯彻于预算编制、审议、执行、调整等各个预算环节，指导具体预算行为的原则，称之为“预算原则”；二是预算法律制度从构建到实施所应当遵循的原则，称之为“预算法原则”。第二节预算制度的原则（一）完整性原则★预算完整性原则要求对一切以政府为主体的资金收支活动都要在预算中予以全面反映和管理，不允许在预算规定范围外还有任何以政府为主体的资金收支活动。★我国《预算法》从两个方面贯彻了预算的完整性原则：一是规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；二是规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。（二）统一性原则★首先，全国性的财政预算方针政策，国家的财政收支计划，以及全国性的财政预算规章制度必须由中央统一制定。★其次，政府之收入与支出必须编列于统一预算。★最后，预算编制的科目设置，编制方式应力求统一。预算原则贯彻于预算编制、审议、执行、调整等各个预算环节，指导具体预算行为。一、预算原则原则1（三）公开性原则★其一，预算案、法定预算、预算执行结果等文件和数据应该有规律的、以易解和易获取的方式方法对外公开，确保公众易于了解相关资讯。★其二，预算审议除涉及国家安全应采取保密期保守秘密的部分之外，应该完全公开，使编制和审议机关一并接受社会和民众之监督。★其三，对于预算之批评应该完全自由，并且“不得因此蒙受任何不利益”。原则2原则3（四）年度性原则★预算年度性原则是指国家预算必须按预算年度编制，预算年度经费应以该年度之收入来支应该年度之支出，不应把本预算年度以外的财政收入列入本年度预算中。★我国预算年度采历年制，自公历一月一日起，至十二月三十一日止。★跨年度预算平衡机制是对单一年度预算平衡机制的一种改进，是指在财政预算编制、执行等环节，建立健全跨年度的、合理的平衡机制，其主要内容：一是预算编制要考虑跨年度平衡。二是规范超收的使用和短收的弥补。三是弱化对收入预算的考核，收入预算从约束性转向预期性，促进依法征管。四是加强对支出政策和支出预算的审查，硬化支出预算约束。原则4（五）统筹兼顾原则★预算的整个过程应当体现综合预算的思想，必须兼顾不同群体之间、各个地区之间的公共需求，统筹经济、社会、政治、环保等多方面的需要，以有限的财政资源实现社会公共利益的最大化。★我国预算法第三十七条规定：“各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制”，“各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。”（六）勤俭节约原则★预算的过程应当突出厉行节约，严格控制一般性支出、降低行政运行成本，反对铺张浪费、贪污腐败，实行预算支出最小化，从而最大限度地提高财政资金的使用效率。★我国预算法第三十七条规定：“各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。”原则5（七）量力而行原则★预算的编制与执行必须与政府的财政收入相匹配，以政府的财力为基础安排预算。★贯彻量力而行原则需要平衡“量入为出”与“以支定收”两种政府理财观。（八）讲求绩效原则★预算的过程应当以结果为导向，提高财政资金的使用效率，强调指出的产出效益和质量评价，政府应当优先将财政资金安排在效率最高的公共项目上，最大程度增进社会公共福利。★我国《预算法》第十二条确立了讲求绩效原则，体现了绩效预算的理念。（九）收支平衡原则★预算的过程应当确保政府的支出维持在收入的范围内，从而达到预算收入与预算支出在总量上基本相等、结构上合理协调的结果。★贯彻收支平衡原则需要重点关注两个方面的内容：一是政府在预算编制时尽量不列赤字，在预算执行过程中严格控制赤字率和公债率；二是建立健全跨年度预算平衡机制。（一）预算民主原则★预算民主原则，指预算编制、批准、执行、调整、监督的整个过程均应体现人民的参与和决定权。★