残疾人社会保障概论

残疾人社会保障概论沈阳市残疾人联合会宋振虹第四章社会保障管理一、

社会保障管理模式社会保障管理体制是指国家为实施社会保障事业而规定的从中央到地方的各种社会保障管理机构、管理原则和管理机制的总和。世界各国社会保障管理体制因其政治、经济、文化、历史背景和民族传统不同而有很大差异。根据政府介入的程度，可以概括为政府管理、自治管理与民间管理等模式;按照集权程度，则可以分为集中管理、分散管理、集散结合管理等模式。

(一)集中管理模式

集中管理模式，是把养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险以及其他社会保障项目全部统一在一个管理体系内，建立统一的社会保障管理机构，集中对社会保障各项目基金的筹集、待遇给付以及运营监督等实施统一的管理。特征有：一是社会保障决策权统一集中在中央;二是社会保障预算权统一，即编制和执行全国范围内的社会保障预算;三是政府间的社会保障联系是一种直接的双重联系，即地方各级政府不仅要在横向上对同级政府负责，还要在纵向上服从中央政府的指令;同时，地方社会保障收支规模与基本结构要由中央政府决定。

优点：一是有利于社会保障的统一规划，统一实施，统一监督，避免了政出多门、多头管理所产生的诸多利益冲突，使社会保障功能更有效地发挥;二是有利于社会保障各项目之间、社会保障运行机制各环节之间的协调和社会保障基金的集中管理，并在

一定范围内调剂使用，真正发挥社会保障的互济功能;三是有利于降低社会保障管理成本，控制管理费用;四是对社会保障业务和基金的集中管理，还有利于增强透明度，便于加强社会监督。

局限性主要体现在：一是某些社会保障项目的管理与政府业务主管部门往往难以协调，进而影响管理效果。如失业保险、工伤保险与劳动就业部门的就业促进、工伤预防等工作往往很难协调配合;二是这种模式往往以国家行政管理为主，受行政干预较多。英国、新加坡即实行这种模式。

营项相:门会府，(二)分散管理模式

分散管理模式，是不同的社会保障项目由不同的政府部门或机构管理，并各自建立一套社会保障执行机构、资金营运机构及监督机构，各保障项目之间相互独立，资金不能相互融通使用。其基本特征有：一是各级政府及社会保障部门事权独立;二是各级政府社会保障部门预算独立;三是政府间的社会保障联系是间接的，政府将社会保障事务委托给社会保障经办机构管理，只对社会保障进行监督，并根据各类保险项目的财务状况进行必要的平衡。

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优点：一是各管理机构具有较大的自主性，能根据自己所管理社会保障项目特点制定详细、周全的管理法规，较灵活地适应社会保障发展的需要;二是管理的独立性强，能根据客观实际，及时调整保障项目和内容，较灵活地适应社会生活的需要。局限性体现在：一是管理机构多，管理成本高，如德国养老保险的管理费用占所缴养老保险金的3％，而同期日本、美国的养老保险管理费用只占l％;二是因机构庞杂和相互独立可能导致一些工作的重复，给被保险人和保险机构管理增添了难题。德国是实行分散管理模式的典型。

(三)集散结合管理模式集散结合管理模式,是指将社会保障中共性较强的项目集中起来,实行统一管理,而将特殊性较强的项目单列出来由相关部门分散管理。集散结合管理的显著特征,是根据社会保障项目的不同,把集中统一管理和分散自主管理有机地结合起来。

优势主要体现在：一是它既能体现社会保障社会化、一

体化的要求，又能兼顾个别项目的特殊要求;二是有利

于调动各方面的积极性，提高工作效率，降低管理成本，更好地促进社会经济发展。美国、日本等国采用集散结

合管理模式。

可以认为，集散结合管理模式兼具了集中管理模式和分散管理模式的优点，而又在一定程度上避免了两者的缺点。当然，这种模式的顺利实施需要有较为有利的内外部条件和管理环境。•二、社会保障管理的基本原则

社会保障管理原则主要包括公开、公正与效

率原则,依法管理原则,属地管理原则,以及与

相关系统协调一致的原

则等,这些原则是建立

社会保障合理的管理体

制的基本依据,也是管

理系统正常、有效地运

行的准则与保证。

(一)公开、公正与效率原则

现代社会保障是公共事

务,它关系到全体社会成员

的切身利益,而支撑社会保

障制度运行的财政基础亦是

社会公共基金,它实质上属

于全体社会成员共有。因此,社会保障制度的运行应当是

透明的,社会保障管理亦必

然要遵循公开、公正与效率

的原则。

要求：首先是社会保障管理机构及其职责应当通过社会成员熟知的途径与方式加以公开化，以便让大众接受必要的社会保障政策信息，明了自己的社会保障权益以及可以申请与上诉的路径及处所;其次，管理机构在社会保障运行中既是责任者，更是社会保障制度公正性的维护者，它应当严格依法保护社会成员的社会保障权益，并对社会保障纠纷采取不偏不倚的态度;再次，效率是管理系统运行最重要的追求目标之一，管理机构是否职责分明、政令是否畅通无阻、管理成本是否低廉、管理资源是否得到最优配置，均是衡量管理效率的基本标志。

(二)依法管理原则•

社会保障法制化及其所具有的强制性，决定了社会保障制度在各个环节均须严格按照现行法律、法规与政策的"肯定的明确的、普遍的”规范运行，并接受社会公开监督。社会保障管理是整个社会保障运行机制中的一个重要环节实行依法管理包括两个方面：一是管理机构及管理岗位的设置需要有相应的法律、法规作为依据，有关法律、法规对此应当有明确而具体的规范；二是管理系统必须依法运行，即管理机构只能在既定的职责范围内行使权力，既不能不作为，也不能越权行事。

(三)属地管理原则•

属地管理原则,即同一地区的社会保障事务适宜由该地区的管理机构统一管理。社会保障制度追求的社会目标是社会公平与社会和谐,它在运行中是一个开放的社会化系统,并需要通过在区域内设置相应的实施机构来完成项目实施任务,实现的也主要是一定区域范围内社会成员之间的共济或互济互助因此,除新加坡等少数城市国家或小国家外,各国的社会保障事务通常都是在国家法律、法规的统一规范下,由各地区组织实施并由各地区的社会保障管理机构负责管理与监督的。

会(四)与相关系统协调一致原则社会保障是一个独立运行的系统，但它与其他社会系统和经济系统却存在着不可分割的联系，从而在运行中需要与其他系统保持协调一致。例如，社会保障管理系统与国家财政系统就需要在社会保障基金管理等方面协调一致;如果社会保障基金进行商业运营，管理系统还应当与金融证券系统等保持协调一致等等。即使在社会保障管理系统内部，不同的管理机构亦需要在明确职责、分工负责的基础上保持某种程度的合作。此外，管理系统还需要与社保障法制系统、实施系统及监督系统保持协调一致

。

三、社会保障管理的内容(一)社会保障行政管理••

内容:依法制定更为具体的社会保障政策及运行规范，对社会保障制度的运行进行日常的监督。任务:确保社会保障制度的规范运行，并对失范现象进行纠正。政府要管理监督社会保障事务，必须依法设置相

应的社会保障管理部门，如中国的劳动和社会保障部、民政部等，在地方各级政府中亦需要设置同样的管理部门，由这些部门专司社会保障管理职责。

(二)社会保障财务管理•

社会保障财务管理包括两个层次：一是政府财政、

审计部门对社会保障财务收支及运行状况进行管理与监督;二是社会保障主管部门对社会保障经办机构的财务收支及运行状况进行管理与监督。

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一般而言，财政部门不仅为社会保障财务活动提供着规范性的依据，而且对重要的社会保障财务运行进行监督;审计部门则通过抽查等方式来实行对社会保障机构的财务的监督。社会保障主管部门亦对其负责管理的社会保障经办机构的财务活动进行监督管理。如劳动和社会保障行政部门对社会保险经办机构财务活动的监督管理，民政部门对有关社会福利机构财务活动的监督管理。社会保障财务管理的环节包括：一是对社会保障基金筹集的管理，检查各责任主体(如国家、单位、个人)是否按法定标准供款，私人和社会团体的捐助是否符合法律的规定等;二是社会保障待遇给付的管理，即对享受者支付养老保险金、医疗补助、工伤保险金、失业补助、最低生活保障金等是否符合法律规范，有无违规现象，有无漏洞等，发现失范时应当及时纠正并处理;三是对社会保障基金运营的管理与监督，确保社会保障基金安全并尽可能地使其

保值增值。

在许多国家社会，一般由政府、雇主与劳动者代表三方组成的机构对社会保障基金进行监督管理。理由在于：(1)社会保障基金一般由国家、单位或雇主、享受者承担供款责任，作为基金所有权的自然延伸，三方均拥有当然的管理权;(2)社会保障作为现代文明国家的一项社会政策，各国政府具有不可推卸的管理责任和义务;而单位或雇主作为义务主体，其积极性要调动起来也应参与管理;享受者不仅拥有享受社会保障的权利，而且有缴纳社会保障基金的义务和管理基金的责任，社会保障基金距离享受者越近，越有利于建立公民的社会保障意识，越有利于社会保障基金的管理。•因此,社会保障基金管理组织,应区别于政府行政机构和以营利为目的的企业或商业组织,成为一个由三方代表共同组成的事业性的公共机构。

四、中国社会保障管理体制中国现行社会保障管理体制,是1998年在中央政

府机构改革中确立的,它主要表现为政府对社会

保障事务的管理与监督。在中央政府机构序列中,管理社会保障事务的职能部门主要有劳动和社会

保障部、民政部、卫生部和财政部,其他有关部

门亦不同程度地承担着社会保障管理与监督责任。

（一)劳动和社会保障部劳动和社会保障部是全国劳动和社会保险事务的主管部门，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险以及社会保险基金等均是其管理职责范围内的事务。内设的社会保险事务管理机构有：(1)政策法规司。(2)养老保险司。(3)失业保险司。(4)医疗保险司。(5)工伤保险司。(6)社会保险基金监督司。(7)农村社会保险司。(8)直接事业单位。地方各级政府中的劳动和社会保障行政部门，一般照此设置相应地内设机构。

(二)民政部••••••

民政部是中央政府中又一个十分重要的社会保障主管部门，它负责管理全国的社会救助、社会福利、优抚事业等。内设机构:救灾救济司。(2)最低生活保障司。社会福利与社会事务司。优抚安置局。此外，民政部还设有事业编制的政策研究中心，负责研究社会救助、社会福利等各项民政工作的政策。地方各级政府中的民政部门亦通常照此设置自己的内设机构，专门负责有关社会保障事务的管理。

••(三)其他部门

卫生部不仅负责着全国医疗卫生事业，而且承担着农村合作医疗、全民卫生保健等事务的管理职责;财政部设置有专门的社会保障财务司，负责管理中央财政社会保障支出及财务制度等;审计署设有专门的社会保障审计司，负责对社会保障事务进行审计监督;国家发展和改革委员会亦设有社会发展司等机构，负责制定社会保障发展的中长期规划等。国务院还于2000年设置了全国社会保障基金理事会，它一个事业单位，但它肩负着管理主要源于财政拨款、国有股减持等形成的中央社会保障储备基金的责任，并负责这笔基金的投资营运。此外，一些半官方性质的组织与社会团体，亦不同程度地参与着社会保障事务的管理。如中华全国总工会、全国妇联、中国残疾人联合会等机构就不同程度地参与着社会保障事务的管理。

五、中国社会保障管理的问题与趋势一、中国社会保障管理面临的问题1.社会保障立法滞后。这既是社会保障管理体制的问题，也是整个社会保障制度的问题.我国社会保障制度建立、改革和发展50多年来，至今还没有《社会保障法》这样一部基本的法律，甚至连《社会保险法》也

未出台。社会保障管理所依据的只是一些制度性决定、意见以及部门法规、条例等，致使社会保障制度不规

范，不同地区和不同所有制之间社会保障存在很大差

别，特别是社会保险制度更是多种多样，社会保险的

强制性和权威性难以发挥，已形成的利益格局难以调整。

2.社会保障缺乏统一管理。表现在社会保障的宏观管理上，除了社会救助、社会福利和社会优抚基本上由

民政部门统一管理外，社会保险和医疗卫生事业都处

于多头管理状态。特别是社会保险的管理涉及到劳动、人事、卫生、民政财政、银行、商业保险、审计、司

法、教育、工会、妇联以及党的组织部门等许多部门。虽然国务院明确规定社会保险工作由劳动部门综合管

理，但长期以来，由于各有关部门所处的地位不同以

及局部利益的驱动，认识很不一致，在实际工作中经

常发生矛盾，难以综合规划和统一协调。在管理政策

上，各定各的办法，各有各的政策界限，难以统一政

策；在资金管理上，各守各的条块壁垒，资金过于分

散，不能通融调剂，资金整体使用效益差；在社会保

障待遇方面差异很大，同样是劳动者，由于参加不罚

部门的社会保险，得到的社会保障待遇却存在明显差

别。

3.政事不分，监督检查不力。即社会保障的决策、经办、监督由同一个部门负责，行政与事业、实施与监

督、宏观调控和微观管理混在一起，结果造成监督不

力，管理部门滥用职权，社会保障基金被挪用、滥用，浪费现象严重，腐败孳生，引发一系列社会矛盾。只

有严格地区分行政管理与业务管理、业务管理与监督

检查的界限，坚持行政管理与业务管理分开、业务管

理与监督机构分设的原则，才能建立起科学、有效的

管理体制和运行机制。

4.责权不明确，管理层次不清晰。科学地划分各级政府和有关部门的管理职能和管理权限，正确处理好宏观调控和微观管理之间的关系，是完善社会保障管理体制的重要环节之一。我国社会保障管理在这方面存在明显的问题。如一些地方和部门不顾国家规定的养老保险享受条件和待遇标准，擅自降低退休年龄，违规为一些职工办理提前退休。有些地方不顾本地经济发展水平和国家、企业的承受能力，盲目提高养老金标准，使养老金的替代率超过100％。有

些地县强调本地区利益不按时足额上缴省级调剂金，使养老保险省级统筹基金调剂能力大大削弱。上述做法不仅会造成社会保障管理的混乱，而且会使刚刚建立的统一的企业职工养老保险制度形同虚设。

5.社会公共福利性组织缺位，企业社会负担过重。对社会成员而言，社会化大生产和现代化的生活方式均

使家庭的保障功能大为削弱，许多问题需要依赖社会

并通过各种社会福利性组织才能得到解决。在发达国

家，社会福利性组织已经发展成为一个十分庞大的组

织体系，并在社会保障发展中发挥积极作用。在中国，这种社会福利性组织很不健全，只能由企业来代行社

会组织的功能，并通过发挥这种功能来消除职工的后

顾之忧，这样使得社会保障变成了“企业保障”。

二、社会保障管理的发展趋势1.社会保障决策的集中化与业务管理的分散化。社会保障政策的制定逐步集中于一个部门，负责全面规划，这样才能协调各方面的利益，使社会保障各制度、计

划和项目之间协调互补，共同编织起社会保障的安全

网络；而社会保障业务管理机构和服务设施要靠近群

众，以便同保障对象保持经常的密切联系，及时了解

群众的情况和问题，为群众提供方便和高质量的服务。当前，除了建立社会保障制度比较早的国家如德国、

法国等还保留着原来的“自治管理”的历史传统外，

后来逐渐建立起社会保障制度的国家的基本养老，伤

残、遗属保险，一般都采取决策由国家集中统一管理，而服务下放给社区来管理的方式。

2.社会保障管理的法制化。社会保障组织管理的正常化、科学化运行，需要从规范与模式方面给出明确的规定性，即制度化，并建立带有强制性的、体现国家意志的制度即法制化。社会保障法制化管理具体包括：建立和完善社会保障

立法，将社会保险各个项目、社会救助、社会福利以

及社会优抚等都纳入法制管理范畴；明确社会保障权

利义务关系，将老年人、儿童、残疾人、妇女等一切

社会成员的社会保障的权利义务关系全部纳入法律体

系，使每一个人的权利义务互相联系、互相对等、互

相统一；健全法律体系，完善法律配套工程，真正从

全社会范围、从一切生活领域保护社会成员的正当权

益，惩罚违规行为，树立社会保障法的权威性，使其

产生社会效应；进行社会保障机构自身的法制化建设，加强组织职能、资金物资、工作计划与规划等方面的

法制化管理。

3.社会保障管理的社会化。所谓社会化的社会保障管理，是相对于国家化组织管理和传统家庭保障模式而言的，是指社会团体、自治组织、集体单位、私营组织等参与社会保障管理。优点：一是可以调动社会力量，运用各方面的财力、物力，提高社会保障能力；二是既有利于提高社会保障的水平，也克服了社会保障国家化而导致的财政负担重等问题；三是有利于形成合理的社会保障管理体制，发展社会化社会保障，由全社会共同承担社会保障责任，共同享受社会保障权利，共同履行社会保障义务，运用各方面的财力、物力，把社会问题化解在基层和社区，有利于社会的稳定与发展；四是适应了家庭核心化和家庭功能向社会的转移以及人口老龄化的需要；五是有利于调剂和改善人际关系，强化社会成员的社会公德意识，促进精神文明建设。

4.社会保障管理的系统化。社会保障管理体制应系统化，即机构健全、功能配套、程序合理。系统化有两个方面的要求：一是系统的完整性。完整的社会保障体制应具备社会保险、社会福利、社会救助、社会服务等全方位的结构，它们各自也应该是一个完整的体系。例如，社会保险项目应该是齐全的，包括生、老、病、死、伤、残、失业等；社会福利的项目应包括收养、康复、收容、疗养等；社会服务应扩大服务内容与服务对象的范围，既要有物质生活服务，又要有精神文化生活服务。二是系统的有序性，要在组织机构之间建立科学合理的关系，实现整体化的功能效应。当代国家社会保障涉及生、老、病、死、伤残、孤寡、妇女、儿童、失业等多个方面，随着这些社会保障项目与内容的建立，必然要求建立相应的组织管理机构，进行分门别类的组织管理。但是，不论组织机构的功能如何划分，组织分工如何细密，都需要中央或地方政府设立一个统一管理、协调的部门，这就是高度分化基础上的高度综合。

【案例讨论1】多龙不治水的社会保险管理格局在1998年以前,中国的社会保险管理体制是多个部门分割管理,它源于计划经济体制下国家机关不同职能部门的设置。当时的情形是,劳动部门管理和经办国有企业和部分集体企业职工的社会保险,民政部门管理和经办农村的养老保险,人事部门管理和经办国家机关事业单位的养老保险等,中国人民保险公司亦管理和经办着部分城镇集体单位职工的养老保险,卫生部门管理着国家机关事业单位的医疗保险,劳动服务公司管理和经办着部分单位职工的失业保险。此外,就养老保险而言,国务院还先后批准电力部门、铁路部门、邮电部门、水利部门、建设部门(中建总公司)、金融部门、石油天然气部门、民航部门、煤炭部门、有色金属部门、交通部门等11个部门单独管理和经办着本行业职工的养老保险。这样,社会保险实际上分别由4个部门、11个行业再加上中国人民保险公司、劳动服务公司等企业分割管理和经办。这种多头管理和多头经办的格局,被称为多龙治水。而根据中国的传统说法,龙多是不治水的。

在这种管理格局下,应当统一的社会保险制度被多头分割,不仅管理机构与经办机构重复设置,管理与运行成本成倍增加,而且这种各自为政的局面造成了应当统一的社会保险制度无法统一,国家失去了对社会保险制度的宏观调控和综合平衡能力,地方因多头管理与经办,还激化了不同单位职工之间的矛盾。各项社会保险制度改革在相互扯皮中根本无法获得推进,各级政府的大量精力被迫放在处理各管理部门与经办机构的关系上,社会保险制度改革更加艰难。1998年,九届全国人大第一次会议批准国务院机构改革,才结束了社会保险多头管理与经办的混乱不堪的局面,全国社会保险事务的管理职责被统一到劳动和社会保障部,从而为社会保险制度的统一与健康运行创造了条件。然而,现阶段社会保险尤其是养老保险改革深化中的问题实际上还与当年多头管理有关,其后遗症相当严重。•多头管理造成的不良后果,表明了社会保险应当采取集中管理,这是确保制度统一、管理高效的前提条件•【案例讨论2】企业因不参加社会保险而败诉于某等6人系某私营企业1998年5月招用的农民工，经过几年的培训和锻炼，他们很快成了厂里的技术骨干。2001年6月，双方签订了5年期劳动合同，自2000年6月1日起至2006年5月31日止。自2004年5月开始，于某等人多次与老板协商参加养老保险、工伤保险、医疗保险事宜。老板总是以制造厂是私营企业，他们又都是农民工，以及劳动合同上没有要参加社会保险的约定为由。拒绝他