国土空间规划编制管控规范课件

政策法规与技术标准专题培训国土空间规划编制管控规范法规体系·编制流程·技术标准·底线管控汇报时间：2026CONTENTS课程导览围绕国土空间规划编制管控规范，以七个模块构建从体系认知到落地实施的完整学习路径。07课程模块法规体系与立法进展·建立认知框架五级三类规划体系·理解层级类型编制审批程序·走通全流程技术标准体系·掌握规程要求底线管控与刚性约束·严守三区三线监督实施与资质管理·落实一张图改革前瞻与最新动态·把握2026方向01020304050607法规体系与立法进展多规合一，一张蓝图绘到底01国土空间规划编制管控规范国土空间规划法的立法进程立法位阶已纳入十四届全国人大常委会一类立法规划并列入国务院

2026年度立法工作计划预备项目推进状态自然资源部已将其纳入拟提请国务院审议的法律草案由法规司、空间规划局负责起草统一标尺国家层面正在统一划定——规划编制审批层级三区三线管控规则用地准入与违法处罚幅度督察体制立法目标固化空间规划改革成效，明晰编制、实施、修改、监管全流程规则，为国土空间治理提质增效提供专门法律支撑。法规体系·编制流程·技术标准·底线管控04/3001020304国土空间规划编制管控规范纲领性文件的制度基石中发〔2019〕18号文

是国土空间规划体系建制的纲领性文件。「多规合一，制度奠基」改革方向主体功能区规划土地利用规划城乡规划等空间类规划融合为统一国土空间规划要解决的问题技术标准不统一内容重叠传导格局中央顶层设计地方逐级落实中央→省→市→县逐级传导广东落实：广东省委、省政府印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干措施》法规体系·编制流程·技术标准·底线管控05/30国土空间规划编制管控规范上位法律与基础法规支撑壹基础法律框架

直接法律依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》与《中华人民共和国土地管理法实施条例》，构成编制管理的直接法律依据。贰地方援引路径

总则列明依据西安市总则列明上述法律，并援引自然资源部关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知等规范性文件。叁2026年新法

规划体系整体定位国家发展规划法出台，首次以法律形式规范国家发展规划，确立发展规划为统领、国土空间规划为基础的整体定位，厘清规划体系纵向关系。2026年3月12日·国家发展规划法出台法规体系·编制流程·技术标准·底线管控06/30国土空间规划编制管控规范地方立法先行探索实践国家立法尚未出台，地方以条例探路先行。四地实践为国家立法积累经验法规体系·编制流程·技术标准·底线管控07/30厦门表决通过2026年10月22日表决通过共七章六十九条2027年1月1日起施行规划制定、修改、实施、监管与空间开发保护利用表决时间体例规模施行日期覆盖范围沈阳初次审议草案于2026年6月29日

完成初次审议，公开征求意见。南京·广州已出台已先行出台国土空间规划条例。法规体系·规划统一性统一体系，禁止另设规划壹体系排他地方立法普遍确立统一国土空间规划体系，体系外不得另设其他空间规划。贰批准即依据经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据，任何单位和个人应当遵守规划、服从规划管理。叁修改有门槛规划一经批准不得擅自修改；确需修改须经原审批机关同意并依法定程序执行。体系铁律所有空间性安排，必须回到统一框架内。法规体系·编制流程·技术标准·底线管控0808/30五级三类规划体系纵向传导，横向协同02国土空间规划编制管控规范五级三类的体系架构纵向五级体现事权层级与传导关系横向三类体现功能分工总体规划综合性顶层蓝图，统筹全域资源保护与开发，划定三区三线详细规划实施层面的法定审批依据，精准界定地块用途与管控指标相关专项规划聚焦特定领域、特定区域，须服从总体规划约束编制人员须先定位任务坐标，再判断编制路径法规体系·编制流程·技术标准·底线管控10/30国国家省省市市县县乡乡镇国土空间规划编制管控规范五级层级的职责分工壹战略层国家级·省级规划明确国土空间总体格局，守住生态与粮食安全底线，向下级下达刚性管控指标。贰传导层市级·县级总体规划承上启下，统筹三区三线布局、产业布局、生态修复、乡村发展与基础设施体系。叁实施层乡镇级规划细化各村地块用途、乡村建设、耕地保护、生态管控要求，直接指导村庄规划与乡村建设许可办理。编制人员据此判断本级规划的管控深度与传导义务。法规体系·编制流程·技术标准·底线管控1111/30国土空间规划编制管控规范三类规划的功能边界壹总体规划确定长远发展格局，是各类开发保护建设的综合安排。贰详细规划城镇控制性详细规划与村庄规划，是核发规划许可、建设用地审批的法定依据；每一地块的用地性质与建设管控指标，均以详细规划为准。叁相关专项规划须服从总体规划约束，不得突破底线管控要求。实务边界三类规划职能清晰、不可互相替代，是编制实务中反复校验的边界。法规体系·编制流程·技术标准·底线管控12/30交通、能源、水利、市政等基础设施教育、医疗、文化、养老、体育等公共服务设施自然保护地、生态环境、文物保护等重点领域国土空间规划编制管控规范专项规划的目录清单管理准入前提未列入目录清单的专项规划，一律不得编制或批准实施。清单怎么定01自然资源主管部门会同发展改革、财政等部门确定年度编制计划02明确编制依据、目的、进度安排03报同级人民政府批准后纳入目录清单数量怎么控同一部门原则上仅组织编制一项专项规划内容相近的应当合并编制，避免重叠冲突鼓励空间关联领域合并编制，严控数量与规模工作要求承接任务前，先核清单；规划导向从数量扩张转向质量提升。法规体系·编制流程·技术标准·底线管控13/30编制审批程序法定程序，刚性执行03国土空间规划编制管控规范市级总体规划的审批路径法定主体·四环相扣壹组织编制市人民政府组织编制贰审议市人民代表大会常务委员会审议叁审查省人民政府审查同意肆审批报国务院审批各环节法定主体明确，编制人员须据此倒排工作节点规划内容落实发展战略落实国家、省、市发展战略统筹划定“三区三线”作为空间管控的核心底线安排“三生空间”统筹生产、生活、生态空间安排明确目标与要求明确城市发展目标、功能定位、空间格局与保护要求法规体系·编制流程·技术标准·底线管控15/30国土空间规划编制管控规范规划修改的法定情形修改原则经依法批准的总体规划，任何单位和个人不得擅自修改；确需修改的，须经原审批机关同意，按法定程序和权限执行。上位规划变更01上位国土空间总体规划提出修改要求行政区划调整02因区划变动确需修改国家战略调整03因重大战略部署确需修改重大项目落地04国务院批准的重大项目建设需要评估体检触发05经城市体检、规划评估确需修改审批机关认定06审批机关认为应修改或法律法规规定的其他情形编制人员把握不随意启动修改程序，也不在具备法定理由时延误修改。法规体系·编制流程·技术标准·底线管控1616/30国土空间规划编制管控规范专项规划的编制要求内容构成六类空间利用内容缺一不可01目标指标02空间布局03协调分析04管控要求05重点项目06时序安排布局约束空间布局须符合国土空间布局和底线管控要求，细化重点项目与工程布局，明确用地需求，提出空间安排方案。期限与衔接规划期限原则上与国土空间总体规划一致，并与国民经济和社会发展规划相衔接。底图与依据以国土空间基础信息平台统一底图为基础，遵循总体规划要求，不得违背总体规划强制性内容，并依法开展环境影响评价。落地要求空间性安排须分层级对应落实到详细规划。法规体系·编制流程·技术标准·底线管控17/30国土空间规划编制管控规范详细规划的编制与审批详细规划是用途管制与"一书三证"核发的法定依据。城镇单元单元—地块两级编制组织设区的市、县（市）自然资源主管部门批准本级人民政府备案本级人大常委会+上一级人民政府层级单元详细规划→地块详细规划约束地块指标可在单元内平衡，总和不得突破单元约束指标乡村单元村庄规划编制程序组织乡镇人民政府编制村庄规划前置村民会议或村民代表会议同意审批上一级人民政府公告草案公告时间不得少于

30日法规体系·编制流程·技术标准·底线管控18/30技术标准体系统一标准，规范编制04国土空间规划编制管控规范首个国家技术规程出台全国首个·国家标准《省级国土空间规划编制技术规程》GB/T43214-2023全国首个国土空间规划编制技术规范类国家标准发布2023年9月7日实施2024年1月1日组织自然资源部承担中国国土勘测规划院专家29

位空间规划领域专家整合范围01原省级主体功能区规划02土地利用总体规划03城镇体系规划04海洋功能区划核心价值确立陆海全域覆盖的规划编制框架，为省级规划编制与实施监督提供技术支撑，是编制人员的直接技术依据。法规体系·编制流程·技术标准·底线管控20/30国土空间规划编制管控规范技术规程的核心机制双导向问题导向+目标导向问题侧

找问题·识风险通过资源环境承载能力、国土空间开发适宜性评价，以及利用状况评估、风险评估，研判空间安全、利用、品质问题与气候变化、人口变化风险目标侧

明定位·定路径结合省域实际明确总体定位和主要目标，细化实现路径三类协调机制区域·功能·要素区域协调省际生态协同保护、跨区域产业协同布局、基础设施互联互通功能协调区分农业空间、生态空间、城镇空间，实施差异化策略要素协调从安全保障、功能完善、品质提升三维度统筹自然资源、历史文化与空间支撑要素法规体系·编制流程·技术标准·底线管控21/30国土空间规划编制管控规范成果规范与强制条款法规体系·编制流程·技术标准·底线管控22/30成果交付三要件11章文本省级规划文本必须包含

11个核心章节，缺一不可统一坐标规划图件采用

2000国家大地坐标系，比例尺原则上不低于

1:50万强制底线强制性条款聚焦三条控制线划定规则生态保护红线永久基本农田城镇开发边界技术路线三阶段壹基础分析贰方案编制叁成果输出统筹自然地理格局与经济社会发展现状，制定生态保护与城镇布局等专项方案，最终形成文本、图集、数据库等规范化成果。编制人员须按此框架组织交付，确保坐标统一、章节完整、底线强制。国土空间规划编制管控规范配套技术标准矩阵法规体系·编制流程·技术标准·底线管控23/30已发布配套标准GB/T39972-2021一张图实施监督信息系统技术规范TD/T1086-2023综合防灾规划编制规程TD/T1087-2023主体功能区优化完善技术指南TD/T1074-2023城乡公共卫生应急空间规划规范TD/T1073-2023城市时空大数据应用基本规定编制统一基准坐标系2000国家大地坐标系高程基准1985国家高程基准分类与制图用地分类、制图规范、数据库标准，符合自然资源部相关指南以上标准共同构成可检索、可执行的技术标准矩阵。底线管控与刚性约束三条控制线，不可逾越05国土空间规划编制管控规范三条控制线的管控逻辑三区定功能，三线划边界三区城镇空间农业空间生态空间永久基本农田保护红线划定后不得擅自占用或改变用途；确需占用须报国务院审批，并落实同数量、同质量补划。生态保护红线严控开发建设，仅允许不破坏生态功能的有限人为活动。城镇开发边界边界外原则上不新增城镇开发用地，推动存量低效用地盘活更新。底线思维三条控制线，共同构成不可逾越的刚性底线法规体系·编制流程·技术标准·底线管控25/30国土空间规划编制管控规范三条控制线