2025年亏损国有企业改革实施方案

2025年亏损国有企业改革实施方案为纵深推进国有企业改革深化提升行动，加快破解部分国有企业长期亏损、效益偏低、核心竞争力不强的突出短板，切实提升国有资本配置效率和运营质量，筑牢国有经济高质量发展的微观基础，结合各级国资监管机构监管企业实际运营情况，制定2025年亏损国有企业改革实施方案。一、总体要求坚持以市场化、法治化、专业化为导向，以“减亏、扭亏、增效、提质”为核心，聚焦亏损企业的病灶根源，坚持精准识别、分类施策、标本兼治，不搞“一刀切”“运动式”改革，通过存量盘活、机制转换、结构优化、风险出清，推动亏损企业尽快实现实质性扭亏，坚决杜绝“纸面扭亏”“数字扭亏”，切实把国有企业的活力和效率释放出来。到2025年末，纳入改革范围的全级次亏损国有企业实现“四个明显提升”：一是减亏扭亏成效明显提升，连续3年以上亏损的低效无效主体出清率达到100%，主业类亏损企业实质性扭亏为盈比例不低于60%，留存亏损企业亏损总额较2024年压降60%以上，整体减亏面不低于75%；二是运营效率明显提升，亏损企业平均管理费用率较2023年下降3个百分点，全员劳动生产率较2024年提升15%以上，“两金”（应收账款、存货）占流动资产比重压降至40%以内，平均产能利用率提升至75%以上；三是发展质量明显提升，亏损企业研发投入强度平均达到3.5%以上，其中制造业类企业研发投入强度不低于5%，主业营收占比平均提升至85%以上，非主业资产剥离完成率达到100%；四是抗风险能力明显提升，亏损企业平均资产负债率较2024年下降5个百分点，无分歧民营企业账款清偿率达到100%，历史遗留问题化解率达到100%，不发生重大债务风险、稳定风险和国有资产流失事件。二、全面开展精准摸排，科学划定亏损企业类别2025年1-3月为集中摸排期，按照“全级次、全口径、全覆盖”要求，各国有企业集团对所属各级子企业（含全资、控股、实际控制的企业，以及挂靠经营的各类主体）开展拉网式排查，重点梳理2022-2024年三个会计年度的核心经营数据，包括营收结构、利润构成、现金流状况、资产负债规模、带息负债到期情况、“两金”占用明细、主业匹配度、研发投入占比、人员结构与薪酬水平、近5年重大投资项目盈亏情况、历史遗留问题存量、涉诉涉访及合规风险情况，逐户建立“一企一档”亏损台账，所有数据经企业内部审计部门初审后，由具备A级资质的第三方会计师事务所出具专项审计报告，确保账实相符、数据精准，严禁通过费用递延、往来款挂账、资产虚增、关联交易调节等方式隐瞒亏损、虚增利润，对排查工作走过场、数据失真的，按照违规经营投资责任追究相关规定，严肃追究集团主要负责人、总会计师及涉事企业主要负责人责任，每发现1户瞒报、漏报或数据造假企业，扣减集团当年工资总额的1%。在精准摸排的基础上，严格按照四类标准对亏损企业进行分类认定，杜绝“贴标签”“简单划类”：一是主业核心类亏损企业，即主业符合国家战略性新兴产业方向、区域重点产业布局，主业营收占比不低于60%，因前期研发投入强度大、产能爬坡未达规模、短期市场供需波动、产业链配套不完善等原因产生阶段性亏损，拥有核心技术、核心产品和明确市场前景，不存在重大违法违规问题和不可化解的历史遗留包袱；二是功能保障类亏损企业，即根据政府指令承担公共服务、应急保障、战略物资储备、特殊领域专项任务，公益类业务营收占比不低于50%，因公益性定价与成本倒挂形成稳定政策性亏损，直接服务民生保障和公共利益；三是经营不善类亏损企业，即主业定位模糊、非主业投资占比较高、内控体系失效、管理层履职不力、市场竞争力薄弱，因经营管理粗放、决策失误、“靠企吃企”等问题导致连续2年亏损，但尚未达到资不抵债、丧失持续经营能力的程度；四是低效无效类（僵尸企业），即连续3年及以上扣非净利润为负、经营性现金流持续净流出、2024年末资产负债率超过100%、停产半停产时长超过18个月、无核心主营业务和核心产品、依靠集团补贴或借新还旧维持运营，或属于国家明令淘汰的落后产能、存在重大安全环保隐患整改无望、无实际经营业务的空壳主体、挂靠经营主体。分类认定结果经集团审核后报同级国资监管部门备案，作为后续精准施策的核心依据。三、坚持分类精准施策，靶向推进亏损企业改革攻坚（一）对主业核心类亏损企业，聚焦“赋能造血、提质增效”支持发展。对这类企业设置最长3年的扭亏缓冲期，缓冲期内不单纯以利润指标考核企业，重点考核研发转化率、产能利用率、市场占有率等成长性指标。一是强化资源精准倾斜，将集团内部的优质资源、优质资产向主业类亏损企业集中，2025年底前完成这类企业所有非主业资产的剥离划转，非主业投资全部暂停；国有资本经营预算、国企改革专项纾困资金优先支持这类企业的技术改造、产能升级和关键核心技术攻关，企业研发投入在考核时100%视同利润加回，承担国家和省级重大科技攻关任务的给予额外考核加分。支持产业链优势“链主”企业通过股权划转、资产重组等方式整合上下游同领域主业亏损企业，通过技术输出、渠道共享、供应链协同打通堵点，整合项目优先纳入改革专项支持范围。二是加快产能释放与市场拓展，推动这类企业制定产能爬坡专项计划，2025年末平均产能利用率提升至75%以上，其中高端装备制造、新能源新材料类企业产能利用率不低于80%，核心产品国产替代率较2024年提升20个百分点；严格压减集团内部关联交易占比，2025年末企业外部市场营收占比不低于70%，杜绝依靠集团“输血”维持运营，建立面向市场的快速响应机制，推行产品研发、生产、销售全链条项目制管理，核心团队薪酬与项目市场业绩直接挂钩，核心研发人员成果转化收益分享比例不低于30%。三是深化全链条降本增效，2025年6月底前这类企业全部接入集团统一的电子化采购平台，实现公开阳光采购，生产类原材料采购成本较2024年平均下降5%以上；加快数字化转型，生产经营环节数字化覆盖率达到80%以上，通过工业互联网、智能制造系统优化生产流程，单位产品能耗较2024年下降4%，产品良品率提升3个百分点；优化库存管理，库存周转天数从2024年的平均127天压降至80天以内，物流成本平均下降10%。（二）对功能保障类亏损企业，聚焦“厘清边界、提效补位”强化保障。在保障公共服务质量的前提下，切实压降不合理亏损。一是精准划分政策性亏损与经营性亏损边界，2025年6月底前，由国资部门会同发改、财政、行业主管部门逐户核定公益服务任务清单，明确服务标准、服务规模、成本核算规则，建立“清单化核算、动态化调整”的补贴机制，政策性补贴按照“即亏即补、足额到位”原则拨付，年度补贴资金到位率100%，严禁将企业自身经营不善导致的亏损纳入政策性补贴范围；建立公共服务价格与成本联动机制，当核心成本要素（如煤炭、电力、人工等）波动超过10%时，及时按程序启动价格调整或临时补贴措施，扭转长期成本倒挂局面。二是推动经营性业务市场化运营，将企业承担的广告运营、维保服务、站点商业开发、节能改造、工程施工等经营性业务剥离为独立核算的市场主体，引入市场化运营机制，2025年末经营性业务利润贡献占比不低于40%，经营性收益70%留存企业用于弥补主业亏损和改善职工待遇，激发企业市场化创收积极性。三是强化成本定额管控，对标同行业先进水平制定单位运营成本定额，公交企业每百公里运营成本、供热企业每平方米供热成本、供水企业每吨水处理成本全部设定明确压降目标，2025年末整体运营成本较2024年下降8%；严格按照服务半径、服务人口核定人员编制，冗员压减比例不低于10%，严禁超编进人、因人设岗；建立公共服务质量第三方评价机制，群众满意度权重占年度考核的40%，满意度低于80分的，相应扣减管理层绩效，坚决杜绝为降成本降低服务标准的行为。（三）对经营不善类亏损企业，聚焦“刮骨疗毒、止血挽损”倒逼改革。以硬措施倒逼企业转换经营机制，快速减亏扭亏。一是严肃追溯决策失误责任，2025年4月底前完成这类企业近5年重大投资项目的回溯审计，重点排查盲目跨界投资非主业、违规决策、“靠企吃企”、关联交易输送利益等问题，对造成单笔投资损失1000万元以上的相关责任人，追责问责率达到100%，严格落实投资决策终身追责制，不管责任人是否调离、提拔、退休，都要依规依纪追究责任；完成所有管理人员及其亲属经商办企业情况排查，凡是存在与本企业发生违规业务往来、开办“影子公司”输送利益的，立即终止合作、追回违规所得，严肃处理相关责任人。二是刚性调整管理层队伍，2025年第一季度完成这类企业领导班子的全面考核，对连续2年未完成经营目标、履职不力、群众认可度低的班子成员坚决调整，全面推行经理层成员任期制和契约化管理，职业经理人市场化选聘比例达到100%，签订年度减亏扭亏军令状，年度业绩完成率低于70%的直接解聘，不搞“软着陆”、不保留待遇。三是坚决落实止血措施，全面暂停非主业投资、暂停所有对外担保和非必要对外借款，严格管控资金支出，2025年业务招待费、差旅费、会议费较2024年压减30%以上，严禁购置公务用车、新建或豪华装修办公场所；成立专项清收小组开展“两金”清收，对逾期1年以上的应收账款实行“一户一策”攻坚，清收回款可按不超过5%的比例提取奖励资金激励清收团队，2025年末应收账款余额较2024年压降30%，逾期1年以上账款清收率不低于80%；对连续6个月无现金流贡献、无市场前景的业务线坚决关停。四是深入推进瘦身健体，将企业管理层级全部压减至3级以内（集团-子公司-生产经营单元），超过3级的机构一律撤销或合并；职能部门压减30%以上，杜绝“上下一般粗”的机关化设置，管理人员占比从2024年的平均18%压降至10%以内，管理费用较2024年压降20%以上；全面梳理闲置土地、厂房、设备、对外股权投资等存量资产，通过进场交易、资产证券化、出租、合作开发等方式盘活，2025年末存量闲置资产盘活率不低于70%，盘活回收资金80%以上用于主业发展和偿还债务，严禁用于非生产性支出。（四）对低效无效类僵尸企业，聚焦“应清尽清、平稳出清”化解风险。2025年底前全部完成市场化法治化出清，不留死角。一是逐户制定出清方案，根据企业实际情况分类选择出清路径：对仍有部分有效核心资产、具备产业协同价值的，由同主业优势企业兼并重组，有效资产盘活利用率达到90%以上；对资不抵债、无重组价值、扭亏无望的，依法向法院申请破产清算，协调法院建立破产案件快速审理通道，平均审理周期压减至6个月以内；对无实际经营业务的空壳公司、挂靠主体，一律完成工商注销、产权脱钩，厘清权责关系。二是严把资产处置关口，所有出清企业的资产处置必须全部进入产权交易机构公开挂牌，由具备资质的第三方机构开展资产评估，严禁暗箱操作、低价转让、利益输送，交易价格低于评估价90%的必须暂停交易、重新审核，坚决防止国有资产流失。三是优先保障职工权益，将职工安置作为出清工作的首要前提，安置资金优先足额落实，通过集团内部转岗、距法定退休年龄不足5年人员内部退养、依法解除劳动关系支付经济补偿、开展技能培训支持再就业等方式多渠道安置职工，职工安置方案必须经职工代表大会审议通过后方可实施，确保职工安置率100%，零就业家庭动态清零。四、深化体制机制改革，构建扭亏增效的长效支撑一是优化差异化考核指挥棒。针对四类企业设置不同的考核权重：主业核心类企业，研发投入、核心技术突破、市场占有率指标权重占60%，利润指标占40%，扭亏缓冲期内适当降低利润考核权重；功能保障类企业，服务质量、成本管控、群众满意度指标权重占70%，利润指标占30%，严禁下达脱离实际的高利润指标，倒逼企业通过涨价、降服务质量逐利；经营不善类企业，减亏额、经营性现金流、资产盘活率指标权重占80%，完成减亏目标前，管理层薪酬不得超过本企业职工平均工资的1.5倍，不得发放任何奖金；出清类企业，重点考核出清进度、职工安置率、资产保全率，不考核经营指标。建立亏损红黄牌预警机制，每季度亏损额超过计划目标10%的亮黄牌预警，超过20%的亮红牌，由集团派驻工作组督导，连续两个季度亮红牌的直接调整主要负责人。明确实质性扭亏标准，必须实现扣非净利润为正、经营性现金流为正，依靠资产处置、一次性政府补贴实现的纸面利润，一律不认定为扭亏完成。二是深化三项制度改革。真正实现“能上能下、能进能出、能增能减”。人事方面，所有管理人员全部实行竞争上岗，末等调整和不胜任退出比例不低于5%，彻底打破“铁交椅”；劳动用工方面，全面实行全员绩效考核，考核不合格的员工依法依规开展转岗培训或解除劳动关系，年度市场化员工退出率不低于3%，打破“铁饭碗”，人员进出全部实行公开招聘，杜绝“萝卜招聘”“人情进人”；薪酬分配方面，浮动薪酬占比不低于60%，薪酬分配向一线岗位、核心技术岗位、苦脏累险岗位倾斜，一线职工平均薪酬增幅不低于管理人员平均薪酬增幅，核心技术人员薪酬可高于同级别管理人员，全面推行超额利润分享机制，企业扭亏为盈后，超额利润的30%可用于奖励核心团队，上不封顶，未完成减亏目标的，管理层薪酬按比例扣减，最高扣减比例100%，彻底打破“大锅饭”。三是强化要素精准支持。按照各地区监管企业资产总额0.5%的比例计提国企改革专项纾困资金，实行项目制管理，“以效定补”，对有明确扭亏项目、达到阶段目标的企业给予资本金注入，不搞无偿拨款、“大水漫灌”；协调金融机构对主业核心类、功能保障类企业不盲目抽贷、断贷、压贷，按照市场化原则给予中长期信贷支持，2025年这类企业平均融资成本较2024年下降0.5个百分点，严禁向僵尸企业新增任何融资；加快化解历史遗留问题，2025年底前全面完成职工家属区“三供一业”、退休人员社会化管理等遗留问题收尾，符合政策的历史欠缴社保、滞纳金按规定予以核销或缓缴，切实减轻企业历史包袱。四是积极稳妥推进混合所有制改革。对竞争领域的主业类、经营类亏损企业，通过股权转让、增资扩股等方式引入拥有技术、管理、市场优势的战略投资者，2025年末这类企业混改比例不低于60%，混改过程中严格落实外部董事占多数的董事会制度，保障中小股东话语权，真正转换经营机制，杜绝“混而不改”。五、健全风险防控体系，确保改革平稳有序推进一是筑牢全过程监督防线。由国资部门牵头，联合审计、纪检监察、巡视等部门建立联合监督机制，对改革全过程开展嵌入式监督，重点紧盯资产处置、产权交易、资金使用、人员选聘等关键环节，建立“事前制度规范、事中跟踪监控、事后审计问责”的全链条监督体系，畅通职工监督、社会监督渠道，对改革中发现的违规问题露头就打。二是严防重点领域风险，强化债务风险防控，逐户制定高负债企业债务化解方案，2025年末亏损企业平均资产负债率下降5个百分点以上，严禁通过违规举债、拖欠账款、欠薪欠保等方式虚假扭亏；坚决落实“三个不准”要求：不准为短期扭亏砍掉必要研发投入、减少设备维护、降低产品质量，损害企业长期发展能力；不准借改革之名损害职工合法权益，拖欠职工工资、欠缴社保、不按规定支付经济补偿；不准暗箱操作造成国有资产流失，对违反规定的严肃追责，涉嫌犯罪的移送司法机关。三是落实“三个区分开来”容错纠错机制，对改革过程中因先行先试、缺乏经验出现的探索性失误，只要程序合规、没有谋取私利、未造成重大损失的，对相关责任人予以容错，不追究或者从轻追究责任，打消干部改革创新的顾虑。六、明确实施步骤，压实工作责任2025年改革工作分四个阶段压茬推进：第一阶段为摸底建账阶段（2025年1月-3月），完成全级次企业排查、分类认定、一企一策改革方案制定，方案要明确目标任务、具体举措、时间节点、责任人员，经集团审核后报国资部门备案；第二阶段为集中攻坚阶段（2025年4月-9月），全面推动各项改革举措落地，建立“周调度、月通报、季约谈”机制，每周调度改革进度，每月通报各企业进度排名，对连续两个月排名后10%的企业，由国资部门约谈企业主要负责人，本阶段完成总改革任务的70%以上，其中僵尸企业出清完成80%以上，主业类企业减亏目标完成60%以上；第三阶段为巩固提升阶段（