研讨交流材料：市场监管“疏堵结合”要以疏为主

研讨交流材料：市场监管“疏堵结合”，要以疏为主一、准确把握“疏堵结合、以疏为主”的核心逻辑：不是放松监管，而是把监管端口从“事后处罚”前移到“事前引导”长期以来，市场监管领域存在一个认知误区：把“管得严”等同于“罚得多”，把“查得勤”等同于“封得快”，最终陷入“一管就死、一放就乱”的两难。“疏堵结合、以疏为主”的监管思路，本质是对监管资源的重新优化配置：•疏是监管的基础，要投入70%以上的一线精力：针对绝大多数有合法经营意愿的小微主体，通过合规指引、流程简化、容错帮扶、风险预警等方式，降低经营主体的合规成本，让经营者“知道怎么干、干得成、不踩坑”；•堵是监管的底线，要集中30%的执法资源：针对极少数主观恶意违法、触碰安全红线、侵害群众利益的行为，坚决依法查处，让违法者“有痛感、付代价、不能犯”。据2024年全国市场监管系统执法工作会议披露的数据，全国市场监管部门查办的案件中，个体工商户等小微经营主体占比达58%，其中首次轻微违法占比62%，违法成因中81%为对合规要求不熟悉、无主观恶意。如果对这类主体一律采取“查到就罚、罚完就走”的模式，看似严格履职，实则会抬高制度性交易成本：按单店平均测算，一笔500-1000元的罚款对初创期的小店相当于3-7天的纯利润，不仅不能从根本上解决合规问题，反而可能把经营者逼到无照经营的监管盲区，最终造成“群众需求得不到满足、经营者赚不到钱、监管风险不降反升”的三输局面。二、当前基层监管实践中“重堵轻疏”的三类突出问题：看似严格履职，实则抬高了制度性交易成本，也没有真正管住风险从近年基层调研情况看，“重堵轻疏”的问题不是执法人员主观不想服务，而是机制惯性导致的行为偏差，集中体现在三个方面：1.以罚代教，罚完不管：部分执法人员到店检查只找问题、开罚单，不告知合规标准、不说明整改路径。某区2023年执法案卷复盘显示，全年查办的127件个体工商户食品标签违法案件中，仅有19件在处罚前向经营者告知了标签印制的具体规范、合规参考样式，其余案件均为“查到就罚、罚完离场”，3个月后回访发现42%的经营户仍然存在同类标签违法问题。这种模式下，罚款变成了“违法成本”而不是“整改动力”——经营者交了罚款就觉得“这事了了”，根本不知道怎么改对。2.准入设卡，堵在门外：部分单位把事中事后监管的要求前置到准入环节，随意增设没有法律依据的准入门槛：比如开水果店要求社区出具“无扰民证明”、开小餐馆要求提供后厨设计资质、开便利店要求提供房屋安全鉴定报告，让群众来回跑三四次办不下执照，最后干脆无照经营。其风险演化路径清晰可追溯：准入环节随意设卡→经营者转入居民楼、背街小巷等监管盲区→脱离日常抽检、合规指导范围→出现食品安全、消费欺诈问题后消费者找不到责任主体→监管部门承担履职不到位责任。3.新业态一刀切，简单封堵：对社区团购自提点、后备箱市集、小微直播带货等新经营形态，不区分风险大小，直接套用传统实体店的监管标准，不符合就取缔。比如要求小区内的团购自提点必须单独设置10平米以上的食品仓储区，否则按无证经营处罚，最终导致自提点转入居民住宅内存放食品，冷藏条件不达标、食材与生活用品混放等风险反而脱离了监管视线。三、“以疏为主”的落地操作框架：把服务嵌入监管全流程，让想合法经营的主体不踩坑“以疏为主”不是喊口号，必须拆解为一线执法人员可直接执行、可考核的具体动作，覆盖经营主体从开办到日常经营的全周期。3.1开办环节疏：把合规指引送到经营主体开门第一天经营主体开办后的前30天是合规需求最集中的时段——此时经营者正在装修场地、采购设备、招募员工，若能在拿照当天就拿到明确的合规标准，可避免因装修不符合要求后期拆改的成本（按小餐馆平均测算，后期拆改后厨的成本约3000-8000元，占初始投资的5%-10%），也能大幅缩短开门营业的准备时间。具体执行要求：1.责任主体：政务服务窗口登记人员、管片执法人员2.动作要求：经营主体领取营业执照时，窗口必须在10分钟内发放对应行业的《合规经营一页通》，严禁发放几百页的法规汇编。一页通必须包含4类核心信息：必须办理的证照及办理地点、流程、费用、时限；必须达到的3-5项硬合规标准；高频易踩的违法风险点；管片执法人员的手机号码（不得仅留单位座机）。3.验收标准：新办照经营主体30天内由管片人员上门回访，合规要求知晓率需达到90%以上，每有1户不知晓合规要求的，扣窗口对应人员绩效50元。4.容错机制：经营主体拿照后30天内的首次轻微违法（如未摆放营业执照、健康证正在办理、标签存在不影响安全的瑕疵），未造成危害后果的，必须给予3天整改期，整改到位的一律不予处罚。3.2日常巡查疏：建立“问题预警-上门指导-整改验证”的非执法接触机制日常巡查的核心目的不是找案子、开罚单，而是提前发现风险、指导整改，把问题消灭在萌芽状态。1.巡查频次分层：根据风险等级确定巡查频次，严禁无差别高频扰企：高风险主体（餐饮店、药店、特种设备使用单位）每月巡查1次；中风险主体（小超市、文具店、水果店）每季度巡查1次；低风险主体（服装店、理发店、文具店）每半年巡查1次。2.处置流程分层：严格执行“三步处置法”，优先采用非执法方式解决问题：■首次发现非主观故意、未造成危害后果的问题，必须出具《合规指导通知书》，明确标注：哪里不符合要求、依据哪条规定、整改到什么标准、整改期限（一般问题3天，硬件改造类问题最长15天）、帮扶联系人电话，严禁在未告知标准、未给整改期的情况下直接立案。■整改到期前1天，管片人员必须主动上门复核，整改到位的直接销号，不做任何处罚记录。■若经营者在整改期内拒不整改、或同类问题经3次指导仍反复出现的，再进入立案处罚程序。3.机理说明：小微经营者平均每天在店经营时长超过12小时，几乎没有时间系统学习几十部市场监管法规，执法人员主动上门讲标准，本质是把合规成本从“经营者花时间自己摸索”转移到“监管部门主动送服务”，整体社会治理成本更低。据浙江、广东等地的试点数据，先指导后整改的模式下，同类问题复发率仅为8%，而直接处罚的问题复发率达47%。3.3业态疏：给新业态留足合规成长空间，不拿旧规定套新事物对新出现的经营形态，坚持“包容审慎、底线管控”的原则，不生硬套用老规定，先明确合规边界再监管：•对后备箱市集、周末便民市集等临时经营业态：优先协调属地街道划定固定经营区域、明确经营时段（如晚6点至晚10点、周末全天），由主办方统一核验摊主健康证、落实食材留样、先行处理消费投诉，监管部门每周上门开展1次食品安全抽检，摊主在划定区域内经营、符合基本安全要求的，无需单独办理营业执照。•对社区团购自提点：不强制要求单独设置食品仓储区，只要满足“食品离墙离地10cm存放、不与清洁用品混放、冷藏食品存入0-4℃冷藏设备”三个硬标准，即可正常经营，无需额外办理食品经营许可证。•对月销售额10万元以下的本地小微直播主播：每季度组织1次免费合规培训，明确禁用语清单、禁售产品目录、售后处理要求，首次出现广告用语不规范、宣传有瑕疵的问题，先指导改正，不直接按顶格标准处罚。3.4通道疏：打通合规办理的“中梗阻”，不让群众为了合规跑断腿针对经营主体反映强烈的“办事难、咨询难”问题，必须明确量化响应标准：1.经营户办理食品经营许可证等审批事项时，窗口必须免费提供后厨布局模板，对有需要的经营户，管片人员需在接到申请后2个工作日内上门指导场地布局，确保经营户最多跑1次就能通过现场核查，严禁让经营户反复修改布局图、来回跑五六次。2.经营户通过电话、微信提出的合规咨询，管片人员必须在2小时内给出明确答复；对把握不准的问题，要请示上级业务科室，在24小时内回电答复，严禁以“自己看法规”“我也不知道”推诿。四、“堵”的边界必须清晰：以疏为主不是放松监管，对三类触碰底线的违法行为必须零容忍“以疏为主”不等于“柔性执法和稀泥”，疏和堵的边界必须划死，避免出现“管了小问题、放了大风险”的情况。对三类违法行为，必须坚决依法查处，不存在整改缓冲空间：1.主观故意的安全类违法：包括销售过期食品、假药劣药、使用地沟油、特种设备未经检验带病运行等行为——其风险路径为“经营者明知违法仍实施→直接侵害群众身体健康和生命安全→没有整改缓冲的空间”，无论是否首次被查到，必须依法立案处罚，情节严重的吊销许可证，涉嫌犯罪的一律移送公安机关，严禁适用轻微违法不罚条款。2.恶意侵害消费者权益的违法：包括针对老年人的保健品虚假宣传、刷单炒信欺骗消费者、预付卡卷款跑路、销售假冒伪劣商品等行为，必须坚决依法从严查处，同时将处罚信息纳入国家企业信用信息公示系统，实施联合惩戒，让违法者一处违法、处处受限。3.拒不整改的反复违法：对经3次以上合规指导仍不改正同类问题的经营者，说明其无合规经营意愿，必须依法从重处罚，不能无限制给予整改期，避免对其他合规经营的主体造成不公平。动作要求：所有立案查处的案件，在送达处罚决定书的同时，必须同步送达《合规整改建议书》，明确告知违法点的整改标准、整改路径，不能“一罚了之”，处罚完成后15天内要上门复核整改情况，确保罚完之后问题真的改到位。五、落地执行的保障机制：把“以疏为主”从口号变成可考核、可追溯的硬要求“以疏为主”推不动的核心阻力，往往来自旧的考核导向——过去考核看“办案数、罚款额”，执法人员自然愿意花10分钟开罚单，不愿意花半小时上门指导。必须从机制上调整导向，让基层愿意疏、敢疏、会疏。1.调整考核指挥棒：各区县局成立“疏堵结合”工作推进小组，由主要负责人任组长，法规科、审批科、执法大队、各监管所负责人为成员，每月召开1次工作例会，会前抽取20份执法案卷、电话回访30户经营主体，查找“以罚代教”“一刀切封堵”的问题，会后24小时内下发问题清单，明确整改责任人、整改时限（一般问题3天，机制问题15天），整改完成后逐一复核销号。考核权重向疏导类工作倾斜：70%的考核分值分配给“合规一页通发放率、问题首次指导率、整改完成率、经营主体满意度”，30%的分值分配给“底线类案件查处率”，严禁给基层监管所下达罚款指标，发现下罚款指标的，对区县局主要负责人严肃问责。2.动态更新轻微违法不予处罚清单：各区县局每年更新1次《轻微违法依法不予处罚清单》，清单必须具体可执行，不得使用“情节轻微”“酌情考虑”等模糊表述，要明确列清不罚的具体情形：比如“个体工商户未将营业执照置于醒目位置，当场改正的不予处罚”“健康证到期7天内已提交补办申请的不予处罚”“食品标签存在生产日期打错位置但清晰可辨、无虚假内容等不影响食品安全的瑕疵，不予处罚”“广告中出现错别字但未误导消费者的，不予处罚”。3.建立执法全过程追溯机制：所有一线执法行为（包括上门指导、整改核查、立案查处）必须通过移动执法终端全程记录，检查时间、发现问题、指导内容、整改进度全部上传系统。凡是系统中记录某经营户存在违法处罚记录，但前期无对应合规指导记录的，一律认定为执法程序违法，行政处罚决定依法予以撤销，并追究对应执法人员的执法过错责任。4.建立基层执法容错机制：对执法人员按照“疏堵结合、以疏为主”要求开展工作，给予经营户合理整改期，且整改期内未发生安全事故、未造成群众损失的，即使超出原有的“立案时限”要求，也不予追究履职责任，给基层执法人员松绑，避免其因为“怕被问责”而“逢查必罚”。附件1：小餐馆合规经营一页通（模板）类别具体内容必办证照1.营业执照：领取后摆放在店内进门醒目位置<br>2.食品经营许可证：装修前联系管片人员上门看布局，避免拆改，承诺办理时限5个工作日<br>3.从业人员健康证：辖区社区卫生服务中心办理（地址：XX路XX号，办理时间：每周二、周四上午8:00-11:00，需空腹，费用100元/人，3个工作日拿证），有效期1年，到期前7天必须补办硬达标项（不达标将依法处罚）1.生熟砧板、刀具分开标注（红砧切熟食、蓝砧切生食）<br>2.消毒柜全程插电使用，消毒后的餐具存放在密闭保洁柜内<br>3.所有食材离墙、离地10cm以上存放，严禁直接放在地面高频风险点（首次发现先指导，不改再罚）1.外卖餐品必须贴统一封签，封签破损的消费者有权拒收<br>2.严禁销售发芽土豆、发霉食材、过期调味品<br>3.凉菜制作必须在专间内进行，专间内不得存放私人物品<br>4.菜单、宣传页不得使用“最正宗”“第一”等绝对化用语<br>5.消费投诉需在24小时内响应处理帮扶联系人管片执法人员：王某某联系电话：138********有合规问题可随时电话咨询附件2：合规指导通知书（样表）文书编号（区/县简称）市监指字〔202X〕第XXX号经营主体名称经营地址经营者姓名检查发现的合规问题1.<br>2.<br>3.合规依据对应《中华人民共和国XX法》第X条、《XX监督管理规定》第X条要求整改标准1.<br>2.<br>3.整改期限自收到本通知书之日起日内完成整改（一般问题3天，硬件改造类问题最长15天）帮扶联系人联系电话：经营者签收签字：日期：复核记录□整改合格，予以销号□整改未到位，进入后续执法程序复核人签字：日期：附件3：基层市场监管所“疏堵结合