第4章城市管理概述、原理、方法

1、第四章 城市管理概述第一节 城市管理概念与特征一、城市管理的概念 什么是城市管理?不同的国家有不同的界说，不同的学者有不同的解释。目前对城市管理概念，大体可分为狭义的城市管理和广义的城市管理两种。 狭义的城市管理，又称“市政管理”，主要是指城市政府对城市公共事业、公共设施和公共事务进行管理。它的主要内容，大致包括以下几项：城市规划的制订和实施；城市法规的制订和执行；城市各项基础设施的建设和管理；城市公共生活服务设施的建设和管理；城市的环境管理；城市治安和公共秩序的管理；城市财政、税收的管理；城市其他社会公共事务(如人口迁移、流动等)和公益事业(如社会救济、慈善事业等)的管理。城市政府进行这些管

2、理，旨在为城市的经济、文化、社会发展提供基础条件，也为控制城市的发展规模和发展方向设置一些制约条件，以利于城市功能和作用的发挥。现代西方国家所实行的、许多学者所论述的城市管理，大致就是这样一种狭义的城市管理。凡超越于以上范围的城市物质生产、精神生产和社会生活的活动，城市政府一般不进行干预，也不在城市管理的范围之内。这种狭义的城市管理，与西方国家的社会制度大体相适合。因为在资本主义制度下，城市政府在管理社会经济文化活动和社会生活方面的职能是相对地较小的。 广义的城市管理概念，“广”到什么程度，认识和实践并不完全一致。从我国的实际情况来看，城市政府所担负的城市管理任务，除上述的“市政管理”之外，还

3、有以下内容：发挥城市政府管理经济的职能，在城市政府的法定职责范围内，对城市各项经济活动，进行科学有效的宏观控制、指导和调节；对城市人的生产(人口增长)，实行严格的计划控制；对城市精神生产和精神生活，即精神文明建设，进行正确的指导、管理和调节；对城市的生态环境和人民物质生活，进行必要的管理和调节等等。通常可以将城市管理概念表述为：城市管理是以城市为对象，对城市的运转和发展所进行的决策引导、规范协调、服务与经营行为。它包括城市的社会管理、经济管理、基础设施管理及生态环境管理等，是一种复杂综合的系统管理，一种多层次、分系统、从宏观到微观的纵横交织的网络管理。现代化意义上的城市管理是一个综合概念，它包

4、含了城市经济管理、城市社会管理、城市环境管理三个方面的内容。城市管理是社会管理的一种。城市管理与社会管理之间有共性，也有个性。 (一)城市管理与社会管理的共性 1、城市管理与社会管理，都是社会上层建筑的一部分。其存在和发展，其性质和运动方式，是由社会的基本矛盾所决定的，由低级向高级发展。例如，我国目前的城市管理，是我国社会主义制度的体现，是建立在社会主义经济基础上的上层建筑的重要组成部分。 2、城市管理和社会管理，总是由一定的社会管理机构，以其所拥有的职权、人力、物力、财力和技术手段等要素，运用计划、组织、指挥、协调、控制等基本方式，以及行政的、法律的、经济的、系统的管理方法，从而达到单项的或

5、综合的管理目标。 (二)城市管理的个性 城市管理的个性，是城市本质属性的体现。城市的功能和性质、地位和作用，决定了城市管理的个性，即集中性、系统性、综合性。 城市管理的个性是动态的，在不同的时代，管理的个性是发展、变化的。奴隶制时代和封建时代，城市管理采取的逐级层层控制的严密行政组织形式，突出地表现为集中性。城市的规划管理、治安和社会秩序的管理，是那个时代城市管理的主要内容，而且是在强制的行政控制下实现的。资本主义时代生产力高度发展，社会化大生产的形成和现代科学技术的发展，要求城市各分系统紧密协作，城市管理不仅强调规划、治安和公共秩序、环境的管理，而且强调法规的制订和执行、各项基础设施和公共生

6、活服务设施的建设和管理，以及财政、税收和其他公共事务和公益事业的管理，反映了城市建设、经济、文化系统综合发展的需要，反映了城市管理不仅具有集中性，而且需要综合系统的调节和控制。 我国城市管理，突出地强调科学的规划、完备的法制、精干的队伍、合理的体制。这反映了城市管理的集中性、系统性、综合性等个性。要求城市政府有明确的分工，在法定的职权范围内，对城市物质文明建设和精神文明建设进行科学的有效的宏观控制、指导和调节。当前我国的城市管理，离上述要求还相差甚远，有待在政治体制和经济体制改革中逐步健全和完善。 城市管理就是根据城市管理与社会管理的共性和城市管理的个性，由城市政府及其职能部门对人流、物质流、

7、信息流进行计划、指导、控制、监督、调节，以达到预定目标的过程。二、城市管理的体系 现代城市管理的一般体系，从动态的运行角度来分析，一般由四个分体系组成： 规划决策体系。规划决策在城市管理中占据着极为重要的位置。对现代城市系统来说，规划是研究城市未来发展、探索和研究城市合理布局和综合安排城市各项建设项目的长期计划，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市建设和管理的依据。要建设好城市，必须要有一个统一、科学的城市规划，并且要严格地按照规划来进行建设。因此，规划具有权威性。规划和决策往往很难分开。规划的制定往往以决策为前提。规划决策的主要作用和功能是确定城市管理的具体活动目标，制定和选择实施的最优方案，

8、研究和确定达到具体目标的手段、方法和途径。可以说，规划决策处于现代城市管理的最高领导层次。 执行体系。规划决策的目的在于实施。执行体系是依据城市管理的规划决策，组织规划或计划的具体实施。它的主要功能是将规划决策体系发出的信号指令，在具体职能部门组织实施。执行体系是城市管理的一个重要中介环节。只有通过执行体系的具体实施，规划和决策才能变为现实，因此，它必须能动地、高效率地运转，通过严格的科学管理，才能完成规划的任务。 监督控制体系。监督和控制是两个相近的机制。监督一般是指监察与督导。控制是要使被控体适应外界条件的变化，使某种功能达到相对更好的状态，或向某种预期功能发展。在城市管理过程中，监督和控

9、制相互作用，使城市功能健康有效地发挥作用。它的主要功能是考查规划决策执行的结果，其中包括规划决策前的监督控制、规划决策执行过程的监督控制和规划决策执行结果的监督控制。 信息体系。它的主要功能是将城市管理中的各要素相互联结，在各体系中起传输线的作用。信息体系在城市管理中以物质和能量为载体，发挥着十分重要的传输线作用。 如果我们再从纵向来考察城市管理结构，它的系统管理又分为四个不同的层次，呈宝塔尖状： 决策层。它处在管理的最高层次，其责任人是市长。主要功能是确定城市的发展目标，制定实施目标的方针、政策，运用各种管理手段，包括行政的、经济的、法律的手段来调控城市经济和社会以及其它系统的正常运行。 管

10、理层。它是由政府各职能管理部门及所属区、县政府组成。它的主要功能和作用是承上启下，负责对城市各行业和地区实施管理。对于一些大城市来讲，管理层又是一个完整的体系，其内部有一整套完善的结构和相应的组合要素。对于这样的城市，它具有决策和管理的双重层次作用。对于大系统来讲，它是一个管理层；对于自身系统来讲，由于结构要素有一定的复杂性，因而具有一定的决策作用。所以对于具体城市，应当作具体分析。 执行层。它是由一个城市内部和各企事业基层单位组成。他们是执行决策层发出的各种指令的义务主体，具有管理者和执行者的双重特点。 操作层。它是由活动在各社会组织体内的人员所构成。管理者通过多种有效的管理形式，把各种指标

11、分解落实，并用责、权、利相结合的方式调动他们的积极因素，促使他们完成各自承担的指标和任务。操作层的管理和结构如何，关系极大。城市的决策、管理、执行等各个层次，最后都要它去实施，而实施的结果如何直接关系到整个城市的发展目标的实现。 现代城市不仅具有发展生产的功能，而且具有聚集社会效益、经济效益和环境效益的功能。城市管理的作用，在于使整个城市系统能动地不断强化这些功能。城市管理的功能和作用的发挥，取决于管理要素的结构及其机制的合理性。因此，使城市管理内部结构和运行机制的合理化、科学化，是城市管理的重要任务。三、城市管理的特征 城市这个复杂系统，在某种意义上可以看作是国家大系统的一个缩影。这是因为，

12、尽管它在地域、人口、生产力布局等方面远不如国家那样综合、复杂，但几乎涉及了国家管理这个大系统的所有方面。如果将它作为一个独立的系统去考察，可以看出，它除了具有管理的整体性、目的性和层次性、相关性等一般特性之外，还具有以下几个主要特性： 两重性。既有同生产力、社会化大生产相联系的自然属性，又有同生产关系、社会制度相联系的社会属性。现代城市是一个由各种自然因素和社会因素相互结合而构成的复杂的有机体。整个城市管理的运行，从根本上说来，就是城市各自然要素，尤其是生产力各要素人、劳动工具、劳动对象、资本和信息等互相结合、不断调整、合理配置的过程，是各社会因素之间利益、矛盾协调的过程。 复杂性。现代城市是

13、一个由多种要素构成的复杂有机体。城市管理必然要涉及到城市的各个领域、各个方面，包括政治、经济、科学、文化、教育、市政建设、环境、人口等各个方面。而这各个方面又自成系统，各自包含着许多构成要素，各要素之间又以一定的结构形式相互作用，这些要素又始终处于运动发展和不断变化的状态之中。城市管理就是在这种变量要素的共同作用下运行的。为了管理好城市，不仅要从整体上把握现代化城市的复杂性，还要研究每个要素的变化对城市管理和城市发展的影响，掌握其规律，采取合理的方式把各种要素有机地结合起来，更好地发挥它的整体功能。封闭性。现代城市管理具有封闭的特点，它有一个封闭的回路。一是管理职能的封闭。管理有多种职能，各种

14、职能之间既有联系，又有区别，形成一定的相互制约、互为因果的封闭回路。二是管理体系的封闭。决策层、管理层、执行层、反馈层要构成一个封闭的回路。城市管理的这种封闭，要求每个层次之间相互作用、相互制约，一种责任得到另一种责任的检查，一种权力接受另一种权力的制约。只有封闭的管理体系，才能变无效管理为有效管理。三是管理法规和制度的封闭。现代城市管理，要求从传统管理走向科学管理，通过法律、法规和各种制度的约束力，达到管理的目的。这种管理，不仅要求有完整的执行法，而且也应当有监督法和反馈法。法不封闭等于无法。只有构成一个封闭的法网，才能做到依法办事，疏而不漏。 综合性。城市管理的综合性，反映在空间分布上，有

15、城市各分系统的排列和布局；表现在时间上，有长期、中期、短期规划和年度计划；在管理形态上，有城市规划建设管理、城市道路交通管理、城市文化管理、城市人口管理等，其内容既广泛又丰富。城市管理综合性特征，为城市管理综合执法提供了客观条件与依据。 动态性。城市是一个开放的系统，各种因素相互牵制，相互影响，不断进行着物质、能量、信息的交流。城市是一个有着旺盛生命力的系统整体，在系统整体与系统要素的相互作用下，处在一种不间断的运动变化之中。城市管理就是在各要素的不断运动中，达到管理条件与管理目标的动态平衡。第二节 城市管理的特点 现代城市包括当今世界各国的城市。尽管各国的社会制度不同，生产力发展水平及经济发

16、达程度也不同，但它们所反映的“现代”特色具有许多共同点。概括起来，现代城市的管理有如下一些特点： 一、规划的整体性 城市规划不仅只是用地规模和人口规模的规划，而且还包含了社会、经济、文化建设等各项发展目标的综合规划，如居住、社会治安、物质环境、工业、商业、交通、就业、教育、闲暇时间安排、文化艺术发展等。我国各大中城市都纷纷制定出城市的总体规划，这正反映了规划的整体性特点。我国对建设规划、经济规划、社会规划等各方面规划结合起来认识，说明在规划整体性认识上有了一个飞跃。 规划在城市的整体性方面，世界各国都积累了一些经验，具体归纳为： 第一，十分重视把城市现代化与传统的文化风貌相结合。规划的整体性是

17、随着现代工业和经济社会的发展逐渐形成的，是世界各国有了工业以来，在解决不断恶化的城市环境和满足社会需要中发展起来的。实践证明，整体性的城市规划在改善混乱的城市环境，指导城市合理发展方面具有突出的作用。 第二，城市的空间选址服从政治、经济发展的需要。当前，在一些经济发达国家和部分发展中国家里，大城市职能分散的趋势还处在兴起的阶段。许多国家的首都都在设法把经济职能和政治职能分开。早在40年代初，原苏联就想严格控制在莫斯科新建工厂，控制人口和用地规模。但是原苏联的城市规模、人口增长仍然控制不住。这除了没有处理好经济发展与人口控制的协调管理外，还在于没有从城市职能上加以取舍。日本东京是目前世界上人口最

18、多的城市之一，集中了日本的政治、信息、经济、+文化教育、国际交往这五大主要职能。战后日本经济高度发展，各种矛盾更加突出，于是他们在新宿、涉谷、池袋建造了副都心，以便将一部分城市职能分散出去。另外，不少国家出现首都迁移，迁移的目的是把经济职能和政治职能分开，建立以政治、文化职能为主的新首都。例如巴西建立了新首都巴西利亚，已形成有100万人口的完全新型的城市；巴基斯坦把首都迁住伊斯兰堡，也是基于把政治职能和经济职能分开的考虑。 第三，城市建设要从区域的角度来研究和解决城市发展中的问题。有些国家把国土规划、区域规划、城市综合规划和社会经济发展规划结合起来。如日本的“列岛改造论”。美国在一些城市密集地

19、区的区域研究中，单一城市已为群体城市的概念所代替。 第四，城市规划学科与社会经济等人文学科交叉结合。国外一些专家改变了过去城市规划只局限于建筑学科的状况，有更多的专家，如经济地理、社会学、心理学、哲学、美学、历史学甚至包括神学、宗教等方面的专家参与规划的研究和制定；同时城市规划工作还引进了系统工程、电子计算机技术等新兴科学，使之更科学化。二、管理的综合性 现代城市是一个高度复杂的社会综合体和多功能的有机体。而城市大系统的属性，决定了城市管理的综合性。城市大系统，可分解为许多子系统，子系统又可再分解为更小的子系统。在各个系统中，各种因素相互依存、相互制约，并同外界环境有着密切的横向联系，从而决定

20、了城市管理具有整体关联的特点，即综合性。 首先，城市各大小系统因素构成复杂纷繁。城市管理者面临的问题错综复杂，既要进行城市经济的组织、协调管理，又要进行城市规划、建设管理。还有城市公共服务事业管理、城市环境管理、城市能源资源管理、城市人民生活现代化问题、城市法规等等。但我们完全可以从中进行归类，从整体上去认识城市管理的综合性特点。总的来看，城市基本因素的组合体现在城市经济管理、城市市政管理和城市社会管理这几个大的方面，对这些大的子系统进行协调管理即是城市的综合管理。 其次，城市功能的多样化特征决定了城市管理的综合性。现代城市的基本功能，指的是城市作为人们的政治、经济、文化和各种活动高度集中的场

21、所应该具有的基本效能。这些基本效能主要有居住、工作、游览、交通等四个方面。这是无论哪种类型的或具有任何主要职能的城市都必须具备的一般的基本功能，可以说是城市其它各种功能存在的基础。由于社会生产力的高度发展和科学技术的进步，城市社会分工日益细化，社会生活丰富多样，这使现代城市的功能也向多样化发展。现代城市，特别是中心城市，不仅具有生产中心功能，还有流通中心功能、运输中心功能，有的还具有政治中心功能、军事中心功能，或文化教育中心功能、科技中心功能、游乐中心功能、服务中心功能等等。以上这些若干个中心功能其实并不是在某一个城市都同时存在，这些功能必须接受该城市所规定的主要职能的制约和协调，并呈现出某个

22、占主导地位的中心作用。除上述基本功能和多种中心功能外，还包括一些组织和协调经济的功能。如对大范围经济要素的聚扩、转换功能；对产业结构的置换和优化功能；宏观和微观的协调功能，城市如何协调组织好和发挥好这些多功能作用，也是城市管理综合性的一个内容。 最后，城市须进行宏观控制、微观搞活的综合管理。城市管理应当集中主要精力抓好城市宏观指导、监督和控制，如制定城市经济社会发展战略；确定不同的产业结构调整方案和制定产业政策；制定和实施城市建设总体规划；围绕发展城市生产力这个中心，组织好城市资源、技术和智力的开发，汇集传递各种信息，制定并完善法规等。在微观管理方面则要通过计划与市场力量以及政策和法律手段来引

23、导企业，协调、监督企业行为。三、城市的开放性 城市天然就是一个开放性的大系统，与外界客观存在着广泛的经济联系和交换关系。开放应该是没有地域界限的，只要城市经济辐射能力能够达到的地方，都应是开放的范围。城市是中央和地方企业的集中所在地，城市企业是工业生产、建设和商品流通的主要的直接承担者。各部门、各地区的经济活动，大都是通过城市的生产场所和流通市场进行的，这些特性决定了城市不可能成为“封闭式”的。我国不少大城市在改革中提出“敞开城门，对外开放”的口号，就是为了打破过去按行政系统、行政区划造成的割裂封锁局面。城市在进行经济、社会和文化管理时，必须以开放性作为自己的特点。这是因为： 1、现代城市是一

24、个开放系统。在当今社会生产分工日趋严密细致、社会联系日益广泛的条件下，为了求得城市自身的生存和发展，任何城市几乎是不可能办成封闭型城市，而必须是开放型城市。随着科学技术的飞速进步和生产力的发展，城市活动的脉搏和运动的频率正在以前所未有的速度加快着。人员、物资、能源、资金和信息的流动，物流、信息流的输人输出反映出城市的开放性功能，显示出城市的辐射力和吸引力的大小。 另外，城市开放表明，社会化大生产条件下的商品经济和市场经济的发展越快，城市对外界的依赖程度也就越高。因为一座城市不仅需要输入原材料和燃料，而且要将制成品输出，甚至到国际上去寻找市场。我们必须根据现代城市这种物流和信息流的动态性质，来确

25、立城市管理开放性的对策。 2、发挥中心城市开放的作用。要充分发挥中心城市的作用，必须以经济比较发达的城市为依托，建立经济区或经济网络。反过来，中心城市更需要周围地区作为它的依托和基地，如果没有基地，这个中心也就无从发挥它的作用，形不成中心。所以，中心城市是开放型的，周围地区也必须是开放型的，以此来推动社会主义商品生产和商品交换的发展。中心城市搞得好不好，关键是商品交换的输入输出，进得越多，出得也越多，这个中心城市就越兴旺发达。建设中心城市就要发展输入输出。中心城市很重要的战略原则是要为周围地区提供良好的服务条件，促使周围地区愿意依靠中心城市来发展经济。3、关于城市的对外开放。我国的城市开放格局

26、具有鲜明的层次性。一是地区间的开放，二是部门行业间的开放，三是对国外的开放。如果没有坚强的对外开放的基础，没有国内充满竞争与活力的社会主义商品经济和市场经济，就不会有在国际市场上的竞争力，就实现不了对外开放。现在我国实际上是先对外开放，后对内开放。这种反时序的现象是由于我国城市管理中的僵化体制造成的。当今的世界是开放的世界，我们只能借助于外界力量，对这种僵化的体制与保守的以及小生产者思想和习惯势力进行冲击。根据我国的现实情况，现在必须继续巩固和发展已初步形成的经济特区-沿海开放城市-沿海经济开发区-内地这样一个顺序，逐步推进对外开放格局。从国民经济全局出发，正确确定经济特区、开放城市和地区的开

27、发与建设规划，着重发展外向型经济，积极开展内地的横向经济联合，这样才能充分发挥它们在对外开放中的基地和窗口作用。四、城市市场的导向性 社会化大生产的目的不是自给自足，而是为了满足市场的需要。依靠市场导向，是商品经济和市场经济的主要特征。社会主义市场经济离不开市场的发育和完善。我国目前采取的是“国家调节市场，市场引导企业”的机制。市场机制在计划的控制下，将发挥愈来愈大的导向作用。市场导向既意味着按照市场需求组织生产，也意味着引导和开拓市场本身。城市以市场为导向，强化流通就可以加快循环。市场导向还意味着以城市为依托，发展经济区范围内外的横向联系，并发展同国外的经济联系。同时还要认清以下几方面的问题

28、： 1、市场流通是形成城市各产业的先导。仅仅认识市场流通能够促进生产是不够的，还应认识市场流通能对生产起先导作用，能全面影响城市经济的发展。社会再生产的四个环节都与流通息息相关，流通不畅，就会给经济领域造成不良的连锁反映，甚至会触发社会、政治不安定因素。在发达国家城市中，从事流通和第三产业的职工人数和他们创造的国民生产总值的比例都在持续上升，这说明流通的发展会导致整个经济全面发展。亚洲的新兴国家和地区韩国、新加坡、香港和我国台湾省的产业结构就是按日、美等国外市场需要来建立的，这里也可看出市场的导向性。 2、关于市场与政府干预结合问题。把市场机制同国家的有效领导有机地结合起来，是当今遍及各发展中

29、国家和地区的潮流。现在不发达国家的城市经济发展存在两个主要障碍：一是市场机制过于微弱，因而无法承担有效的资源配置任务；二是国家缺乏有效的领导。为了实现经济发展，首先要促进市场体系的发展，但在经济发展水平比较低的条件下，建立完善的市场体系并非易事。韩国在战后曾经一直实行“政府主导型”的经济体制。政府在经济管理中，经济计划机构的规模宏大，曾具有核心和支配地位。这些机构制定了中长期经济发展计划，利用财政、税收、信贷等经济杠杆，直接或间接地控制着私人资本的活动，形成“政府主导型”的资本主义经济体制。但随着经济的发展，这种经济体制明显地暴露了它的弊病。近年来，韩国在经济体制上实行了从“政府主导型”向“民

30、间主导型”(即市场主导型)转变。解除官方对贸易与资金的某些管制，减少对市场的干预；减少政府对工业、对技术的直接投资。韩国政府把主要精力放在间接的宏观控制方面，致力于开拓市场、经济结构调整、改善投资环境、发展教育事业等。 3、我国城市经济体制改革的目标模式。我国城市体制改革的目标模式是政企分开和实行有控制的市场调节。城市经济管理主要表现在抓好城市市场体系的建立和完善，创造商品经济的市场环境。现在人们开始认识到和明确的一些重要观点有：(1)对城市经济成就的评价，主要看市场经济发展的程度和城市在市场流通中所起的作用大小；(2)城市作为国家与企业的中间管理层次，过去以行政手段为主，现在则通过市场来发挥

31、作用；(3)城市发展的条件主要是市场，城市发展的前景是发达的市场经济；(4)城市经济运行就是市场经济运行，搞活企业，优化环境，主要指自由竞争的市场条件和市场发育程度；(5)国家对企业的管理由直接控制为主转向间接控制为主，这主要以是否通过市场进行控制为标志；(6)市场对城市生产和消费起着导向作用。五、经济结构合理化 城市经济结构首先指产业结构，产业结构是否合理，这对城市的发展关系极大，二战以来，西欧各国科学技术迅速进步，许多新工艺、新技术被采用，新兴工业部门迅速崛起，许多传统工业如纺织、造船、钢铁等部门相形见绌，日趋衰落。这种结构性的变化，使当今世界各个城市都受到不同程度的影响。城市在考虑制定经

32、济发展战略时，都必须随着时代的变化，面对新技术革命浪潮的冲击，选择和调整各自的产业结构，使之合理化。 1、发达国家经济结构的变化。近50年来，发达国家经济结构的变化主要表现为：(1)关闭、压缩、转移(向第三世界国家转移)传统的劳动密集型工业；(2)一方面压缩、控制或转移老的资本密集型工业，另一方面改造现有企业，以实现设备的现代化、生产的自动化和能源、材料节约化等；(3)大力发展知识技术密集型工业。这个结构的变化过程，首先从美、日开始，继而扩大到英、法、德国等所有发达国家。电子等以信息产业为中心的新兴工业尤其是电脑的发展，加快了结构的变化。日本在社会经济发展战略中提出“技术立国”、“地方时代”两

33、个口号，并在未来的“技术集成城市”里，由政府大力扶植骨干企业，使之发展成电子、生物技术、能源、新材料、光学和医疗保健等方面的新产业。 2、第三产业的发达程度。第三产业的发展成为衡量一个国家或一个城市经济发展现代化水平的重要标志。许多发达国家和地区的第三产业比重占到50-60%。随着生产力的发展和社会分工的深化，大量服务性和辅助性劳动逐渐从生产范围中分离出来。生产社会化程度愈高，这些部门向专业和高质量服务方面发展的可能性也就越大。 3、城市经济结构的优化。从宏观角度看，城市产业结构不仅指工业结构，还应当包括工业、农业、建筑、运输、商业。与城市产业结构相适应，城市公共消费结构、城市基础设施结构也成

34、为重要环节。城市经济结构，一般是从价值形态和实物形态来阐明的，但城市经济结构还有它特有的空间形态。城市空间结构是城市经济结构在空间的投影，是经济结构的空间形式。以上各方面的结构构成，均要求有合理的比例关系和合理的空间布局。六、城市活动社会化随着社会化大工业的发展，世界各国在城市社会化方面发展很快，分工也愈来愈细，家务劳动和生产服务基本社会化，促进了城市的运转速度和效率。在生产力水平低、社会分工不发达、人均收入不高的社会里，服务劳动多半是依靠劳动者的“自我服务”，这样城市活动的社会化程度就要受到影响。其实，只有家务劳动社会化，劳动者方能摆脱“自我服务”的状况，而专心致力于本职工作，这也是劳动力再

35、生产所必需的。 商品经济发达的国家和地区，房产和地产均已商品化并形成了产业，这是社会化程度较高的一种表现。有的国家房地产业成为重要的经济支柱。有的国家土地属政府所有，并可以转让、出售土地所有权；有的国家将属政府所有的土地，按市场价格向承租人转让一定期限的土地使用权，但不是出售所有权。国家或土地承租人投资建造的办公楼、厂房或住宅，可留着自用，也可出售、出租。从土地交易到建筑劳务承包，还有房产的买卖，均形成了系列市场；从土地清理拆迁到铺设地面管网等基础设施，均有独立的行业经营，这都是社会化程度较高的表现。 在一些社会化程度较高的国家，社会化的服务事业也非常发达。职工的起居生活统统由城市社会来承担，

36、工厂、事业单位可以不必分散精力去“办社会”。我国的城市长期存在“市长抓生产、企业办社会”的局面，这就不符合社会化大生产的要求。生产向社会化发展，使社会生活也日益社会化了。所以，在现代城市里，人们的衣食住行、生老病死，均应该由社会管起来。 现代化的城市要求生产计划和社会计划相结合。本来在资本主义国家里，企业有计划，社会是无政府状态的，但20世纪60年代以来，一些资本主义国家也在考虑社会计划。有计划地管理经济和社会，已不是社会主义所专有。19601965年，法国把原来的“经济现代化与投资计划”改为“经济与社会发展”的指导性计划，其它资本主义国家也不同程度地实行了“经济和社会发展计划”。 20世纪6

37、0年代，有的学者提出了所谓城市生活质量的社会指标概念，试图用固定的指标来描述城市生活质量，以便对个人、社会集团和整个社会生活进行质量方面的计量，比较社会规范。1970年，琼斯和弗莱克提出了美国大城市生活模式，其中包括14组可比指标：收入、失业、贫困、住房、教育、身体健康、心理健康、空气污染、社会秩序、公路安全、种族歧视、公益问题、参加管理、不正常行为。我国也有学者提出衡量城市发展水平，不仅要有经济指标而且要有社会指标，以便促进城市活动的社会化程度。比如：人口与家庭、健康营养状况、住房与环境、交通运输、社会安全、教育与智力投资、劳动、社会福利、收入与支出、参与社会活动、文化生活与业余时间安排。

38、对城市社会生活以质量模式的指标进行分析和研究表明，城市活动受到社会各界的关心。城市管理应当不断推动城市活动的社会化。七、决策科学化 城市任何决策都必须通过系统分析，要考虑到它对别的系统产生的影响和可能的后果，并进行对策分析。越是重大的决策，越要求严密而完整，并经过可行性研究和科学论证。在城市管理决策中，应充分发挥智囊团的作用。现代领导者必须组织自己的智囊团从事战略研究。 现代城市管理者在决策时必须要有科学观念。系统观念科学模式和依靠专家是决策中不可缺少的环节。首先领导者要高瞻远瞩，纵观全局，发现问题找出题目，然后交给专家进行科学研究。专家们可以用模型分析法、电子计算机等进行模拟实验(或称计算机

39、仿真)，比较和选择各种方案，最后提交领导抉择。常设专家组是必要的，这样能真正起到智囊团的参谋部作用。例如德国通过法律，明文规定成立专家委员会，目的是使学术界的意见产生更大的影响和效力，使政府能听取那些合理的劝告和建议。城市领导者在管理城市时，必须善于利用利率、税率、汇率等各种经济杠杆，使决策在实施时，能通过不断调节达到预定的科学模式或目标。在实施决策的过程中，城市领导者还必须注意动态反馈，因为现代城市受各种复杂可变因素的影响较大，没有一项决策能做到万无一失，也没有一项决策是一劳永逸的。 城市政府在作任何重大决策时，需要以各种信息为依据，如民意调查、舆论变化、社会动态、国民经济信息、科学发展信息

40、、军事信息、文化动态信息、国际动态信息、城市各种功能承受力信息等。由于信息量太大，过去的决策一般表现为粗放式或概念式，现在则可以用信息系统作决定，以大型计算机网为中心，建立起国情、市场行情分析决策支援系统，从而促使决策更加科学化。第三节 城市管理的任务 所谓城市管理的任务，是指城市管理所要处理的关系和解决的问题。根据城市管理的内涵，其主要任务包括：， (1)从国情和市情出发，编制并实施城市社会经济发展战略和城市总体规划； (2)根据国家政策、法令，综合运用行政的、经济的、法律的诸种手段，控制和调整城市发展方向、城市规模、经济结构和空间结构，力求实现物资、人口和生产的平衡； (3)综合运用各种管

41、理手段，组织并协调城市内各部门之间的关系，组织并协调城市与外界的联系，以维持城市正常的社会秩序、经济程序和政治秩序； (4)完善和发展城市基础设施，加速城市现代化，为城市的生产和居民生活提供良好的投资环境和物质条件； (5)按照政企分开，用间接手段管理经济的原则，充分发挥城市在组织社会化大生产网络中的结节点的作用，努力提高城市经济效益； (6)处理城市与外界之间的政治、经济和文化关系。城市管理的任务，主要包括以下几方面： 一、加强城市规划和建设的管理 1、理顺规划管理体制。逐步改变城市规划管理和建设管理一体化的模式，科学、合理地配置行政、经济、技术等各种管理手段，加强城市规划的集中统一管理。

42、2、加强和完善规划编制工作。深化规划研究，使规划研究成果既立足现实，又具有前瞻性，提高城市规划的合理性、科学性、可操作性及政策水平。加快高素质综合型规划人才的培养，积极采用先进的计算机辅助设计系统CAD，提高规划成果的技术含量。实施和完善滚动式的规划方法，缩短规划方案修编或调整的周期，将不合理的规划造成的损失降低到最小程度。 3、强化城市规划的实施管理。加强城市规划实施的法制化，重视城市规划的地方立法工作，完善城市规划实施的法规体系，强化对规划主体和客体的约束机制，确保城市规划的顺利设施；强化城市规划实施的科学化，建立计算机地理信息系统(GIS)，依据相关法规对城市规划实施包括用地布局及各项建

43、设活动进行动态监测与管理；强化城市规划实施的民主化，逐步建立规划管理听证制度，推行规划信息和管理程序公示制，提高公众参与程度和管理透明度，接受社会监督并争取广泛理解、支持和协作，把城市规划的实施过程逐步纳人民主化管理的轨道。 4、加强城市建设管理。切实抓好建设项目的规划审批、验线、验收三个关键环节；严格城市用地功能分区、城市建筑单体设计、质量监审等技术规范，从建筑语言上形成城市统一的美学风格和文化气氛，使各单体建筑在空间环境上相互补充、相互衬托；严格执行基本建设程序和审批规定，认真做好项目前期工作，确保工程质量，不断提高提高城市建设的综合效益。 二、加强城市市政基础设施和公用事业管理 加强对作

44、为城市公共物品和公共资源的城市基础设施的管理是城市管理的重要内容。 与一般理解的城市市政管理不同，城市基础设施可以分为主要用于经济再生产的生产性基础设施(例如城市货运港口)、主要用于人口再生产的生活性基础设施(例如社区物业管理)、主要用于环境再生产的生态性基础设施(例如城市环境保护)三大类。多数情况下，城市基础设施兼有一种以上的功能(例如城市道路交通)，因此，对城市基础设施的管理具有明显的综合特征。 改革城市市政基础设施和公用事业管理体制，推进市政单位的企业化管理和政府管理的合同化、规范化，促使某些管理行业社会化、产业化和专业化，保证城市基础设施和公用事业的高效率运营。运用经营业绩协议、管理合

45、同和服务合同等新的管理组织形式，对城市道路和桥梁、排水管网、污水处理、防灾应变以及社会福利等市政基础设施，进行有效的维护和管理；进一步完善供电、供水、供气、自来水、燃气、电力、交通运输、邮电通信等市场化和半市场化服务的基础设施和公共服务业的管理，提高服务水平和经营效益；对垃圾处理和污水处理等设施经营项目以及绿化建设、环卫保洁等公共服务项目，可以通过招标竞争，引入竞争机制，提高这些部门的管理和运行效率，降低服务成本。 三、加强城市基层社区管理 适应城市社会全方位转型，加强社区建设和管理，发挥基层社区的整合、管理、服务乃至教育、培训功能，协助做好社会治安、公共卫生、计划生育等工作。 1、顺应市场经

46、济的发展和经济类型的多元化以及人口的老龄化、游离于单位以外的居民增多的趋势，发挥基层社区的社会整合与社会控制、管理、服务乃至教育、培训功能。 2、顺应工业化、城市化快速发展新形势，发挥基层社区组织在治理污染、改善居住环境质量，动员、安置居民搬迁、处理有关纠纷等种种难题方面的作用；发挥基层社区组织对成千上万离土又离乡的进城农民进行教育、管理、服务等方面的作用。 3、顺应我国城镇“小康型”生活方式和居民生活质量提高的趋势，发挥基层社区在全面改善居民区环境，全面发展社区服务、社区文化、社区教育等方面的作用。 4、顺应政治体制改革和民主、法制建设的客观要求，培育基层社区组织体系，推进基层群众性自治进程

47、。 四、加强城市社会综合治理 广泛开展以城市市容卫生、交通市场秩序、社会治安整治和外来人口管理等为重点的城市社会综合治理工作，使城市环境“脏、乱、差”状况得到根本的解决。 1、强化城市安全管理，创建和谐、健康、安全、幸福和充满希望的城市人居环境。城市中公共空间的设计和居住小区的规划，要考虑减少犯罪机率，完善报警系统，加强物业管理，形成完整的治安防范体系；建立和完善专门机关与群众相结合的预防和打击犯罪的工作机制，把城镇社区犯罪控制作为一项社会系统工程来抓，严厉打击各种犯罪活动和社会丑恶现象；完善基层治安网络建设，做好各种社会矛盾的疏导和调解工作，维护社会长期稳定，保障人民群众安居乐业。 2、加大

48、交通秩序整治的力度，合理调控交通流量，严格行车秩序，规范停车行为，建立安全、通畅、文明的交通秩序，提高路网通行能力。动员组织社会各界和广大群众持续开展道路交通综合整治，建设交通智能化路口，严格交通法规，倡导文明驾车、文明骑车、文明乘车、文明行路。 3、加强城市市容市貌管理，促进城市形象建设，完善城市整体面貌。组建执法队，集中力量对违法违章建筑、集贸市场、建筑工地、居民小区进行治理。取缔占道经营，拆除违章建筑物，还路与交通。整顿沿街门面和建筑物外观，整顿不规范的广告牌、宣传牌。规范城市道路指示牌和商店招牌。 4、加大城市环境污染综合整治的力度，完善管理体系，提高环境污染的治理水平。严格控制城市工

49、业污染，要依据规划，有步骤地将能耗大、污染重的工业企业迁至下风口和水源下游，远离市区；倡导清洁生产，把污染物消除和削减点由生产末端转向生产全过程；实行区域和城市污染物排放总量控制，搞好废水废气的集中净化，废渣的集中利用，垃圾的集中处理，走环境治理产业化、市场化、集约化的道路；加强环保教育，提高市民生态环保意识。5、加强城市暂住人口和流动人口的动态管理，探索集中与分块管理的新路子，进一步完善城市人口管理制度。建立统一的流动人口管理机构，协调监督，深化服务，把外来人口管理纳入城市日常管理的轨道。第四节 城市管理的目标和作用一、城市管理的目标现代化城市管理的目标，是城市经济的繁荣发达、市民生活的舒适

50、便利和城市环境的整洁优美，促进经济、社会、环境的协调发展。所谓城市管理的目标，是指城市管理所要达到的预期的目的。它是城市管理的方向，是指导城市管理工作的行动指南。城市管理目标决定着城市管理的对象和范围，是决定城市管理计划、确定管理手段和方法的依据。 城市管理目标可从不同角度划分： (1)从管理对象或范围划分，可分为综合管理目标和专业管理目标。其中，综合管理目标是指从总体上对城市社会经济活动的管理所要达到的目的。专业管理目标是指对城市社会经济各构成部门的活动管理所达到的目的，亦称为“条块”管理目标，如经济管理目标等。 (2)从时间角度划分，可分为近期目标和远期目标。其中，近期目标是指当年或5年内

51、城市管理所要达到的目标；远期目标是指5年以后，以至更长时期内城市管理所要达到的目的。近期目标和远期目标具有相辅相成的内在联系，前者是后者的基础并要以后者为基本出发点。 不论是从管理对象或范围来看，还是从时间角度来看，城市管理的主要目标都表现为以下方面： (1)协调、强化城市功能，即通过管理与服务，促进城市两个文明建设的共同发展，实现城市功能完善、运转高效、环境优美、结构合理、社会文明的现代化目标。 (2)通过管理与服务，保证城市的长期、稳定、协调发展和良性运行。 (3)保证城市发展计划的实施，促进城市社会与居民的健康发展。(4)努力促进城市发展，提高城市竞争力。二、城市管理的作用 (一)城市管

52、理是现代城市运行的根本动力城市好比一部机器，只有运转正常才能产生良好的效果。通过管理，充分调动城市主体人的积极性和自觉性，把最活跃的人的因素同其他各种物的因素有机地结合起来，从而推动城市各个系统正常有效的运行。 城市在运行中会出现一系列问题，如人口适度规模以及住房、交通、供水、供电、供气、通讯、购物等条件的改善，教育、就业、治安、生态环境保护、污水和垃圾处理等社会福利保障和其他生活需求的满足，需要通过加强城市的综合管理和治理来解决。城市管理的完整概念是城市的综合管理、系统管理。一切管理制度和管理方法都要注意运转的协调性和有序性。要处理好专业管理与综合管理的关系，形成相互促进又相互制约的良性循环

53、。 (二)城市管理是解决“城市病”的有效手段 所谓“三分建设，七分管理”。城市管理得好，可以少花钱多办事，城市管理不好，城市的建设和发展往往事倍功半，并造成财富和资源的浪费。大城市要重视管理，小城市也要注重管理。实践证明，管理出效率，管理出效益，管理出财富，管理就是生产力。有人抱怨城市居民素质不高，但归根结底，还是城市管理问题，包括教育没跟上。城市发展要走出“越建设、越发展、越赔钱”的怪圈，根本问题也在于加强城市管理。西方发达国家有的城市道路并不比我们宽，而车辆比我们多得多，交通堵塞现象却不比我们有的城市严重，其原因在于有严格科学的管理和居民遵纪守法的自觉性。 (三)城市管理贯穿于城市发展的全

54、过程 在城市规划、建设和管理三者之中，管理是贯穿始终的。规划、建设时离不开管理；规划、建设完成之后，仍然需要依靠管理。 规划是城市未来发展的蓝图，对城市建设和发展有着指导、控制和调节作用，是城市管理的基础。没有高起点、超前性的规划，就不能使城市空间结构合理化，就不能构筑起现代文明城市的格局，就不能带来城市巨大的综合效益。而规划的作用是通过城市管理来实现的，从这个意义上讲，城市管理包括对规划的管理，否则，规划就变成一纸空文。城市建设也是如此，没有严格的管理，建设质量得不到保证。楼还没盖起来就倒塌，桥未通行就发生断裂。这些现象的根源就在于缺乏严格的管理。综上所述，加强现代城市管理是推进城市现代化的

55、强大动力和当务之急。城市各级领导应当把抓管理视为第一要务。热衷于抓项目，抓经济指标增长，不在抓管理上下功夫，城市是发展不起来的，城市现代化也是无法实现的。第五节 城市管理的基本原则 现代城市的管理，要求科学化、合理化。而管理科学化、合理化的实现，首先依赖一定的管理原则。因此，现代城市要进行科学的有效管理，必须确立一系列基本原则。而这些原则的建立，必须从实际出发，遵循城市(作为一个集约人口、经济和科学文化技术的空间地域)系统运动的客观规律；必须反映社会主义城市的本质特点；必须符合一定的自然的、历史的、社会经济的条件，亦即符合国情。毫无疑问，确立在一定的科学依据基础之上的现代城市管理的基本原则，是

56、整个城市管理工作的基础。只有按照这些基本原则进行管理，我国的城市才能高效益地发挥自己在国民经济建设中的功能。 所谓城市管理原则，就是管理者在对城市进行管理所必须遵守的行为准则与规范。它是由城市管理的性质、目的以及城市发展水平所决定的。 尽管每个城市的自身条件与发展目标有所不同，所遵守的原则可能并不完全一致，但总体来说，我国城市管理应把握城市运动的客观规律，以社会主义制度和国情为依据，在城市管理中一般应该遵守以下一些共同的基本原则。一、满足人们物质精神需要的原则 这一原则是社会主义城市性质的根本体现，也是我们进行城市管理的根本目的。它的基本含义是：根据城市运动的客观实际状况，按照它们不同的内容和

57、性质加以管理和组织，为城市的全体市民逐步创造合理的、美好的生活条件和劳动条件。 社会主义城市的居民首先是一个劳动者，这就要求城市首先应为他们创造一个良好的劳动条件。这种劳动条件不仅包括企业内部所应具有的完善、安全的生产环境，而且还包括城市市政工程建设可以提供的良好条件和设施。因为城市要形成强大的生产能力，除了要建设大批的工厂企业外，还必须有与之相适应的各项基础设施的配合，例如城市的给水排水、煤气热力、道路桥梁、电力电讯等等，这些都是城市生产不可缺少的物质条件。社会主义城市管理就是要使城市的市政建设同生产建设相配套，并使已形成的市政工程设施很好地为生产服务。社会主义城市能否为劳动者提供这种良好的劳动条件，不仅直接影响生产活动的进行，同时也间接地影响人民生活的改善。 其次，城市居民还是一个消费者，劳动者在城市中的生活时间比他们的劳动时间要长得多，而且城市居民除了劳动人口外，还包括职工家属和退休职工等。因此，城市建设管理还必须保证为全体城市居民提供必要的住宅、游乐场所、公共交通、公共生活服务设施、文化教育设施、医疗设施等生存资料和发展资料，不断绿化和美化环境，保护人民的健康。二、为城市经济社会发展需要提供服务的原则 城市是载体，是人们赖以生产、生活的空间环境。人们一旦进入这个环境，就对它产生依赖性，也是城市所特有的吸附力。一个城市需要为城市居民，为整个城市的经济社会发展需要提供多方