第二讲--政府组织形式

1、比较宪法学,第二讲 政府组织形式 山东省委党校政法部 钟丽娟,2,引言,宪法的关注点有两个，一为国家政治制度的安排，一为公民权利的保障。 国家政治制度本质而言就是政治权力问题，其内容包括政治权力的归属，政治权力的配置，政治权力的运行。,3,政治权力的配置是指政治权力的划分问题。 政治权力的配置包括两个方面： 一是空间上的配置， 二是时间上的配置。,4,政治权力的空间配置,包括两个方面：一是政府组织的划分问题（政治权力的横向配置）；一是国家结构的划分问题（政治权力的纵向配置）。,国家结构的划分,政府组织形式,5,本讲的主要问题,一、分权的理论基础 二、立法机关 三、行政机关 四、司法机关,6,一

2、、分权的理论基础,基于人性考虑。 关于人性的基本假定有两个： 一是追求自我利益最大化的假定； 二是认知能力有限的假定。,7,分权的目的有二： 一为“避免专权暴政”，保障人民自由； 二为追求“效率”，在不同政府部门间进行分工。,8,一般认为，开创近代分权学说的是英国哲学家洛克。他首次从理论上论证了权力分立的理由和设想。 约翰洛克（John Locke，16321704）,9,洛克认为，立法权与执行权不能置于同一群人手中，理由： 一是考虑人性弱点。“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行

3、法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”,10,二是基于性质不同。 “立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。由于那些必须经常加以执行和它们的效力总是持续不断的法律，可以在短期间内制定，因此，立法机关既不是经常有工作可做，就没有必要经常存在。”,11,与立法权不同，“由于那些一时和短期内制定的法律，具有经常持续的效力，并且需要经常加以执行和注意，因此就需要有一个经常存在的权力，负责执行被制定和继续有效的法律”。英洛克：政府论（下篇），商务印书馆1964年版，第89-90页。 因而，分工的不同使立

4、法权和执行权往往是分立的。,12,到了18世纪，孟德斯鸠承袭洛克分权思想，将政府职能进行三重划分，并确立了一种完善的分权模式，被资产阶级政治家奉为经典。 孟德斯鸠 (1689-1755年),13,孟德斯鸠权力配置的出发点是：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。 法孟德斯鸠：论法的精神（上册），商务印书馆1961年版，第154页。,14,信任我们的代表，忘了我们的权利的安全问题，这是危险的事。信任是专制之母，自由政府不是建立于信任之上，而是建设于猜疑之上。我们用限制政

5、体以拘束我们托其行使权力的人，这不是由于信任，而是由于猜疑。我们宪法不过确定我们信任的限界，是故关于权力的行使，我们不要表示信任。我们须用宪法之锁，拘束有权的人，使其不能做出违法的事。 托马斯杰斐逊,15,人类若是天使，就不需要任何政府的统治。而如果是由天使来统治人类，也不需要对政府有任何外在的或内在的控制了。 詹姆斯麦迪逊,16,政治权力在空间上的横向配置政府组织形式,议会至上,三权分立,17,议会至上,议会至上是一种国家机关工作的决定和执行高度协调一致的政权组织形式，有时也被看做一种政权组织原则。其政权组织为拥有立法权的议会在最上位，行政机关和司法机关从属于议会。,18,三权分立,权力分立

6、（Separation of Powers），是指将各种国家公权力分散，不使其集中在单一机关内的设计。 三权分立是指立法、行政、司法三大政府机构共同存在，地位平等且互相制衡的政权组织形式，是当前世界上西方国家普遍采用的一种民主政治制度。,19,孟德斯鸠认为，每个国家都有三种公共权力，即立法权、对外执行权和内政执行权。依据第一种权力，君主或当权者颁布临时的或永久的新法律，修正或废止旧法律。依据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使者，维护安全，防御侵略。依据第三种权力，他们惩罚犯罪，裁决民事诉讼。最后一种权力是司法权。 论法的精神,20,(1) 当立法权和执行权集中在同一人或同一群执政官时，自

7、由便不复存在；因为人们将害怕这个君主或元老院制定残暴之法律，并用残暴之手段执行之。 (2)如果司法权不和立法权及执行权分立，便无自由可言。假如司法权与立法权结合，市民之生命与自由将受专制之控制，因为法官就是立法者。倘若司法权与执行权结合，法官将握有压迫者之暴力。,21,(3)如果由同一个人，或由达官贵族或人民组成之同一机关兼行这三种权力立法权、执行公共决议权、及裁判私人犯罪或争讼权，则一切自由皆不复存在。,22,二、立法机关,议会西方国家的代议机构，相对于行政机关和司法机关而言。 议会制度的理论起点是人民主权原则，即国家权力属于人民。由于人民不可能人人亲自行使国家权力，于是人民将权力委托给其中

8、一部分人，组成议会，由议员代表人民来管理国家事务。 所以，自近代民主制产生以来，民主的实现形式多为间接民主。议会和议员便是代议制民主的产物。,23,议会的职权 1、立法权。即按照法定程序行使制定、修改、废除法律的权力。 2、财政权。即通过审议财政法案，对政府的财政收入和支出实施监督。 3、行政监督权。即财政监督权以外的监督行政机关各种公务活动的权力。该项职权的具体运用各资本主义国家不尽相同，主要采用弹劾、质询、不信任投票等形式。,24,议会的组织形式 各国的议会普遍采用一院制或两院制的组织形式。 密尔在代议制政府认为：“在关于代议制政府的所有论题中，没有比一院制还是两院制这个论题讨论得更多的了

9、。”,25,一院制，指议会只设一个议院并由它行使议会全部职权的制度。 两院制，指议会设两个议院并由两院共同行使议会职权的制度。 两院的名称各国有所不同，如英国为贵族院和平民院，后改称上院和下院，美国、日本等国称参议院和众议院。,26,主张采取一院制的理论是以卢梭的人民主权学说为基础的。 此派从卢梭的“法律是公意的行为”的观点出发，认为代议机关是代表公共意志的，而公共意志只有一个。如果两院意见分歧，其中必有一院不能代表公共意志；如果两院意见一致，其中必有一院是多余的，故没有设立的必要。,27,再者，议会内部的矛盾会使行政机关有机可乘，容易导致行政机关操纵议会，这是与人民主权的原则不相符合的。而实

10、行一院制，可避免办事拖拉，同时可以简化机构。,28,两院制理论的首创者是孟德斯鸠。他从分权学说出发，认为“立法机关由两部分组成，它们通过互相的反对权彼此箝制”。 此说认为，两院制可以防止团体专制。上院可以发挥“慎重”的作用，以防止下院“轻率”的立法行为。,29,另外，两院制可以缓和议会和行政机关之间的矛盾冲突，当议会中的一院与行政机关不能协调时，另一院可以从中斡旋，不至使双方陷入僵局。,30,一院制和两院制各有利弊，各国都从国情出发作出选择。 1787年美国联邦宪法规定，议会为两院制。其原因之一是为了解决大州和小州之间的矛盾。众议院按人口比例选举代表组成，有利于大州，而参议院则由各州选出议员二

11、人组成，借以照顾小州的利益。 华盛顿给杰斐逊的回答：设立参议院是为了压抑众议院的热情与冲动，起一种冷却的作用。,31,由列宁、斯大林创立的苏联最高苏维埃由两院组成，主要是因为苏联是个多民族的国家，为了适应解决国内民族问题的需要。,32,当今世界，有70多个国家采取了两院制，其中资本主义发展较早的大国居多，如英、美、法、德、日等；采取一院制的国家有110多个；有的采取两院制后又改为一院制，也有的采取一院制后又改为两院制。,33,新中国成立时，确定实行民主集中制的人民代表大会制度。1982年修改宪法时有过设一院制还是两院制的争论。 邓小平同志说，还是搞一院制，就是人民代表大会制。,34,人民代表大

12、会制度是中国的根本政治制度。,35,中华人民共和国宪法 第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 第三条 中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。 国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。,36,按照宪法规定，人民代表大会制度的内容主要有： 、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。 人民代表大会和人民的关系。 、国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，

13、对它负责，受它监督。 人民代表大会和一府两院的关系。,37,、由于人民代表大会决定的事情都是关系全局和人民根本利益的问题，人民代表大会及其常委会实行合议制，集体行使职权，集体决定问题。 人民代表大会内部集体和个人的关系。 、中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。 中央和地方的关系。,38,由于这种政权组织形式是以人民代表大会为中心的，这种制度便以人民代表大会制度命名。其中： （1）国家的一切权力属于人民人大制度的逻辑起点。 （2）选民民主选举人大代表人大制度的基础。 （3）以人民代表大会为基础建立全部国家机构人大制度的核心。 （4）对人民负责、

14、受人民监督人大制度的关键。,39,全国人大的职权（宪法第62条、63条） 1、立法权 2、任免权 3、重大事项决定权 4、监督权 以及应当由最高国家权力机关行使的其他职权。,40,从理论上说，人民代表大会制度是一种非常优越的制度。“权为民所赋、权为民所用 ”： 人民人大代表，权力机关一府两院。 然而，人大制度在实践中却未能发挥出其应有的作用。,41,三、行政机关,42,1、总统制美国,总统制是一种以总统为政府首脑又是国家元首的政府组织形式，18世纪末始于美国。 在总统制下： （l）实行立法、行政、司法三权分立与权力相互制衡。,43,立法、行政、司法三权制衡： 总统与国会的关系是国会有立法权，对

15、国会通过的法案总统可以否决，但国会可以再以2/3多数通过后，不经总统批准即可成为法律。总统有权任命高级官员，但要得到国会的认可，同时国会还有权根据法律对总统与政府高级官员的违宪犯法行为进行弹劾。 最高法院的法官由总统提名并经国会认可方能担任，而最高法院可以对国会通过的法律以违反宪法为由宣布无效。,44,（2）总统是国家元首，又是政府首脑，定期由公民直接或间接选举产生。议会的议员也是定期由公民选举产生。但是，总统与议会是相互独立的，总统只向人民负责，不对议会负责。总统掌握国家最高行政权，直接任命并组织政府。政府不对议会负责，只对总统负责。 总统领导内阁，内阁是美国联邦政府架构中的中央政府的最高级

16、的架构。美国宪法并没有规定内阁的必然存在，但从华盛顿开始，历届总统都设立内阁辅助其行使行政权。所以，美国内阁就成了一个常态存在。但内阁只是总统的集体顾问，重大事务由总统个人决定。,45,附：巴拉克奥巴马总统内阁 副总统 国务卿 财政部长 国防部长 司法部长 内政部长 农业部长 商务部长 劳工部长 卫生与公众服务部长 教育部长 住房与城市发展部长 运输部长 能源部长 退伍军人事务部长 国土安全部长,美国现任总统奥巴马,46,在总统制下： （3）议会只是最高立法机关，总统的行政权只受议会立法的制约。总统无权解散议会，议会也不能用不信任票迫使总统辞职。总统虽然可以对重大问题进行个人决策，但是议会最后

17、通过的议案，总统必须执行。 （4）国会议员不能同时兼任政府成员，政府成员不能出席国会的会议。 （5）总统所属的政党在议会中可能是少数党，因此不是以多数党和少数党来区分执政党和反对党，而是哪个党占有总统职位，哪个党就是执政党。,白宫（the White House），美国总统的官邸，也是美国政府的代名词。,48,美国国会大厦。国会是美国最高的立法机构，由参众两院组成。,49,美国联邦最高法院，对法律纠纷具有最终决定权。,50,总统制是当前各国较为普遍采用的一种政体。除美国外，实行总统制的国家还有巴西、阿根廷、墨西哥、哥伦比亚、委内瑞拉、印尼等国。,51,2、内阁制英国,内阁制是一种内阁（政府）由

18、议会产生并对议会负责的政府组织形式，起源于中世纪英国封建等级代表会议。,52,内阁（cabinet）一词来源于法语，有“内室”、“密室”之意。内阁作为政府机构始于英国，它是由英国国王的最高咨询机关（枢密院外交委员会）演变而来。该词后来被其他国家采用，作为国家最高行政机关的名称和组织形式。 内阁制是以议会为基础而形成的。,53,内阁的首脑由议会中通过选举而产生的议员中占多数的政党或政党联盟的领袖担任。内阁的成员由内阁的首脑从与其政见相近的议员中挑选，或由参加内阁的各党派协调分配名额产生，然后提请国家元首任命。 国家元首只是在名义上代表国家，执行些礼仪上的活动，并无实际权力，处于“统而不治”地位。

19、国家实际权力在内阁，由内阁代表国家元首向议会负责。国家元首颁布法律、法令和发布文告都必须由内阁首脑或有关阁员签署。,54,内阁向议会负责，定期向议会报告工作，接受监督。内阁全体成员对政府事务集体负责，并与首相在政治上共进退。如议会通过对内阁的不信任案，内阁就只有向国家元首提出总辞职，由国家元首任命新的首脑重组内阁，或者是由内阁提议国家元首解散议会，重新进行议会大选，然后，根据大选结果组织内阁。,55,议会在形式上处于主导地位，但实权掌握在内阁手中。内阁总揽国家政务，其首脑有权任命所有政府高级官员，负责制定和执行国家对内、对外的一切重大方针与政策。 由于英国的内阁制实行阁员大都由议员兼任的制度，

20、因此，它是建立在行政权与立法权融合的基础上的，内阁起着行政与议会之间政治连接的作用。,56,在内阁制下： （1）议会是国家最高权力机关。内阁通常由在议会中占多数席位的一个政党组成，或几个政党联合组成。 （2）内阁首相（总理）是政府首脑，由议会多数党领袖担任，并由他组阁。阁员由首相（总理）提请国家元首任命。 （3）国家元首为虚位元首，主要行使礼仪性职权，无实权。 （4）内阁对议会负集体连带责任，受议会监督，定期向议会报告工作。,57,（5）议会对内阁有不信任投票权。当议会对内阁通过不信任案时，内阁必须总辞职。内阁有呈请国家元首解散议会的权力，这时，需提前举行大选，由新议会决定内阁的去留。 （6）

21、内阁成员通常必须是议会议员。议会的一切重要法律提案都来自内阁。 （7）内阁一般不进行表决，以首相的意见为准。,58,英国最高权力可以从三个角度来确定其主体：英王具有象征性的主权，议会具有法律的主权，而人民则具有政治主权。 英国奉行“议会至上”，英王虽然拥有极高的地位和象征性权力，但却难以真正发挥作用，而仅仅作为国家统一的象征。,59,议会由英王、上议院和下议院组成，但英王没有实际权力，上议院的权力也逐渐被剥夺，最终由普选产生的下议院成为最高权力的实际所有者。 行政从属于议会，这具体表现在内阁和首相都由议会产生。在政党制度还不完善的时候，议会发挥了最重要的作用，真正做到了“议会至上”。,60,但

22、随着政党制度的完善和国家干预的加强，行政机关逐渐成为最高权力的实际所有者，这主要是通过政党的桥梁作用发挥出来。 因为控制议会多数的执政党组成政府，作为政府组成人员的首相和各部大臣通常是执政党的精英，他们决定着执政党的政策取向和具体行动，因此他们可以通过控制执政党来控制议会多数，进而控制议会的立法等活动，实际上实现了政府对议会的监督和控制。,61,英国女王伊丽莎白二世 ，1926年出生，1952年即位。,62,英国现任首相卡梅伦,63,伦敦著名景点-英国首相府，伦敦唐宁街10号 。,64,由于内阁制政府是以向议会负责为特征，故亦称之为责任内阁制或议会内阁制。属于这类政体的国家有意大利、德国、希腊

23、、印度、新加坡等国家。,65,美国总统和英国首相是典型总统制和典型内阁制的两位实权人物，他们的权力范围有诸多不同： （1）选举对象不同、美国总统4年选举一次，是选举新任总统；英国的选民不选举首相，只选举地方议员，由在下院获得大多数议席的政党组阁，该党领袖自然为首相。,66,（2）政治制度的原则不同。美国实行分权与制衡原则，总统的权力受到立法和司法的制约；英国实行中央集权制原则，立法、行政、司法之间不存在制约与平衡的关系，权力高度集中在首相手中，首相的权力制约远比美国总统少。,67,（3）内阁与政府首脑的关系不同。美国的内阁阁员与政府首脑之间是下属与长官的关系；英国的内阁阁员与首相之间本是同僚关

24、系，后来发展为首相的地位高于阁员。,68,（4）立法与行政的关系不同。美国的立法与行政是各自独立的，它们之间是相互制约的关系；英国的立法与行政融合为一，立法程序、立法议案都由内阁决定。,69,不论是内阁制还是总统制，由于各个国家的历史条件和现实情况不尽相同，其宪法所规定的政体形式也不尽相同，依其主要特点可分属于二者中的某一类。但是，也有介于二者之间的，如法国,既有总统，也有总理。 法国1958年第五共和国宪法确立了总统和政府的双头行政权。,70,3、双元首制法国,国家元首及行政首长分由总统及内阁总理担任，但总统由人民直选产生，拥有一定的实际权力，并非完全的虚位元首。,71,总统是国家的权力核心

25、，除拥有任命高级文武官员，签署法令，军事权和外交权等一般权力外，还拥有任免总理和组织政府、解散国民议会、举行公民投票、宣布紧急状态等非常权力。 总理领导政府的活动，虽向议会负责，但却听命于总统，起辅佐总统的作用，其政府成员亦由总理提请总统任免。,72,法国总统掌握大权，但却不用承担责任，行政责任由总理来负，自己除了叛国罪以外不受审判。总统和总理共同发挥了行政的集权作用，立法职能相对变弱。 国民议会和参议院虽拥有立法权、预算表决权和监督权，但却受到总统与政府的限制。 由于法国在政府制度上既具有总统制的特点，又具有内阁制的特点，故称法国的政体为半总统制。,73,4、委员会制瑞士,是指国家最高行政权

26、掌握在一个合议机构手中的一种政府组织形式。采用这种制度的国家以瑞士为代表。,74,在瑞士，国家最高行政机构（联邦政府）是联邦委员会，由联邦议会两院（国民院和联邦院）联席会议选出7名委员组成。委员不得同时兼任议员，他们分别担任7个部的部长，任期4年，可以无限期连任。 联邦委员会设主席、副主席，主席既是国家元首，又是政府首脑，任期1年。主席、副主席从7名委员中选出，均不得在次年连选连任。联邦委员会实行集体领导，一切重要政务均由委员会集体决定，共同负责。,75,国务院制中国,1、国务院从属于全国人民代表大会 2、实行民主集中制基础上的总理负责制,76,国务院总理负责制 （1）总理全面领导国务院工作，总理代表国务院对全国人大及其常委会负责。 副总理、国委委员协助总理工作，并与秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长一起对总理负责。 （2）国务院工作中的重大问题，总理具有最后决策权。,77,（3）总理有权向全国人大及其常委会提出副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的任免人选。 （4）国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大及其常委会提出的议案，任免行政人员，须由总理签署，才具法律效力。,78,国务院历任总理 周恩来 （1949年10月1954年9月； 1954年9月1976年1月