第三章--美国行政法---47页..ppt

1、第三章 美国行政法,第一节 美国行政法的宪政背景,一、行政法的宪政基础 二、美国宪政的特点 三、美国联邦政府的组成,一、行政法的宪政基础 宪政国家是行政法的前提，行政法必须构建在宪政基础之上。 行政权的合法性来自于其在宪政结构中的地位与职能，宪政控制行政法治的性质与方向，宪政决定并塑造行政法的风貌与品格。 “行政法是具体化的宪法”，“行政法是活的宪法”，与宪法典这一“静态宪法”相对应，行政法又有“动态宪法”之称 。,二、美国宪政的特点 1、“联邦制”的国家结构（纵向） 从states到United States， 从邦联条款(1776)到联邦宪法(1787)。 背景,松散的 邦联,中央政 无权

2、 各州权力 很大,建立一个民主 统一的中央政府,联邦政府建立的背景,经济受到严重影响 社会动荡,邦联是两个或两个以上的国家为了达到军事、贸易或其他共同目的而形成的一种国家联合，如现代的欧盟实际上就是邦联。,美国联邦制的特点： 1、联邦政府权力高于各州权力。联邦政府是一个全国性的政府。 2、联邦政府和各州分权。 3、各州法律不得与联邦宪法相抵触。 “联邦既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大”托克维尔,2、“三权分立”的权力划分（横向） 孟德斯鸠的“三权分立”学说与美国的政治实践。,每一个国家有三种权力：立法权；行政权；司法权。 当立法权和行政权集中在同一个人或同一机关之手，自由

3、便不复存在了；如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了； 如果一个人或一个机关行使这三种权力，则一切都完了 孟德斯鸠论法的精神,孟德斯鸠,三、美国联邦政府的组成 1、总统 2、总统的执行机构 3、内阁 4、行政部 5、独立管制机构 6、政府公司,总统的权力和职务包括： - 任命最高法院大法官和下级联邦法院法官所有任命必须得到参议院确认批准； - 任命政府各部部长和直属机构负责人所有任命必须得到参议院确认批准； - 担任武装部队总司令； - 担任名义国家元首； - 谈判签署国际条约以及同美国印第安部落的条约条约必须经参议院通过批准； - 否决国会通过的立法提案； - 赦免或缓期执行联邦

4、罪处罚(弹劾定罪除外)。,美国的政府部门共15个，主要负责贯彻执行法律和提供各种政府服务。具体为： - 农业部 (Department of Agriculture) - 商务部 (Department of Commerce) - 国防部 (Department of Defense) - 教育部 (Department of Education) - 能源部 (Department of Energy) - 卫生与公众服务部 (Department of Health and Human Services) - 国土安全部 (Department of Homeland Security)

5、 - 住房与城市发展部 (Department of Housing and Urban Development) - 内政部 (Department of the Interior) - 司法部 (Department of Justice) - 劳工部 (Department of Labor) - 国务院 (Department of State) - 运输部 (Department of Transportation) - 财政部 (Department of the Treasury) - 退伍军人事务部 (Department of Veterans Affairs) （目前，美国

6、共设有20个部，它们是农业部、商务部、国防部、空军部、陆军部、海军部、国防局、教育部、能源部、医疗和社会服务部、住房和城市发展部、内务部、司法部、劳工部、国务院、交通部、财政部、退伍军人事务部和国土安全部。）,独立管制机构,独立管理机构，是行使一定专门职能，执行一定专门任务，由国会设立的对于总统和行政部享有相对独立性的管理机构。 美国的独立管制机构兴起于19世纪末,于罗斯福新政时进入全盛发展时期。 e.g.1887年美国国会设立的州际贸易委员会（ICC），主要负责对铁路的管制 。中央情报局 （CIA）。 特点： 1、独立性。美国的独立管制机构独立于立法、司法、行政部门之外,既不归国会领导,也不

7、对总统负责,被称为“无头的第四部门”, 集准立法权、准司法权、行政权于一身。 2、相对独立性。美国独立管制机构的独立性并不是绝对的,仍要受到立法机关、司法机关和行政机关的制约。,行政部与独立管理机构的比较：,1、二者的相同之处 1）都是外部行政管理机构，可对外行使职权， 2）二者都由国会立法设立，负责人的任命，需要由总统提名，参议院同意后总统再加以任命。 2、二者的区别 1）行政部通常具有多项行政管理职能，但一般只限于行政职能，独立管理机构的管理职能则比较单一，但独立管理机构集立法权、行政权、司法权于一身。 2）在法律地位上（独立性上的差异），行政部直属总统，向总统负责，独立管理机构则不对总统

8、负责。 3）独立管理机构的首长和成员通常是相应领域管理事务的专家，行政部的首长通常是政治官员，对具体行政事务的了解有限。,第二节 美国行政法的概念及法源,一、美国行政法的概念 在美国，普遍被接受的定义是戴维斯的定义，即：行政法是有关行政机关权力和程序的法律，其中特别包括调整对行政行为进行司法审查的法律。即美国行政法既有实体法的内容，也有程序法的内容。 对此定义，可以从四个层次进行理解： （一）美国行政法制定机关包括国会、行政部门和法院。 （二）美国行政法的形式包括行政法律，行政规章和行政判例。,（三）美国行政法的内容包括调整行政机构的组织、职权的规范和调整行政活动程序的规范及调整监督、制约行政

9、权行使的规范三大部分。 （四）美国行政法是指由各种法律规范文件中所载的确行政法律规范所构成的法律规范系统，而不具有统一的行政法典。,二、美国行政法的内容,美国行政法的主要内容包括三个部分： （一）关于行政机关权力的法律 （二）关于行政程序的法律（最重要的是联邦行政程序法简称APA。） （三）关于司法审查的法律,三、美国行政法的法源,（一）美国行政法的法源 美国行政法的法源即美国行政法律规范的载体，亦即载有美国行政法律规范的各种法律出版物。美国行政法的主要法源有： 1、美国联邦法规汇编（U.S Code and U.S Code Annoted） 收有美国联邦国家机关制定和发布的所有现行有效的法

10、律文件。 2、美国政府手册（U.S Government Manual） 主要收有有关对美国各政府机构及职能权限的规定的法律文件。 3、联邦登记（Federal Register）联邦政府的官方出版物，登载有总统和联邦行政机构发布的所有公告、规章、命令和其他具有“普遍适用性”和“法的效力”的文件。,4、联邦条例汇编（Code of Federal Regulation） 收集在联邦登记上正式发布的各行政机构的规章。 5、各州法规汇编各州行政法的主要法源。 6、各州规章汇编并非每一个州都有其州规章汇编，只有38个州有。） 7、各州政府手册（State Manuals）和州政介绍(The Book

11、 of the States)一种介绍每一个州政府的活动情况的、由州政府理事会编辑出版的出版物。 8、司法判例汇编有联邦最高法院判例汇编、联邦上诉法院判例汇编、联邦地方法院判例、联邦专门法院判例及各州法院判例汇编，其中最重要的是联邦最高法院判例汇编。 9、行政裁决汇编 10、司法部长意见汇编 美国的司法部长是美国政府的法律顾问，对总统和各部部长所提出的法律问题负有回答的义务，司法部长回答法律问题的意见只是顾问（咨询）性质的，没有法定的约束力，然而司法部长的意见具有很大的说服力，受到行政部门和法院的高度重视。,（二）美国行政法中的几部重要的法律 1、行政程序法（APA，即Administrati

12、ve Proceduce Act） 制定于1946年，其主要内容是规定了行政机关实施影响行政相对人权益的行政行为所应遵循的基本程序和原则，还规定了相对人权益受到行政行为的侵害时请求行政救济和司法救济的途径。 2、司法审查法（Administration Orders Review Act） 制定于1950年，其主要内容是有关司法审查的管辖、起诉、审判地点、司法审查诉讼的参加人、诉讼代理人、诉讼文书及诉讼程序等。 3、情报自由法（Freedom of Information Act） 制定于1967年，现被归入行政程序法中，其主要内容为政府情报公开和公众向政府机构获取公共情报以及在政府拒绝依法提

13、供情报时请求司法救济的规则和程序。,4、私人秘密法（Privacy Act） 制定于1974年，现属于行政程序法的内容，其主要内容为行政机构获取、制作、保存、管理有关私人情报的档案资料的规则、程序及其他机构、个人查阅、获得有关私人情况的档案资料的规则、程序等。 5、政府公开法（在阳光下的政府法，即Government in the Sunshine Act） 制定于1976年，现亦为联邦行政程序法的一部分，其主要内容是行政机构会议公开，包括会前通知、会中允许公众查阅会议记录材料的规则和程序，以及在行政机构不依法公开举行会议时，公众请求司法救济的规则。 6、联邦侵权赔偿法（ Federal To

14、rt Claim Act） 制定于1946年，其主要内容为私人因行政机构及其工作人员违法失职行为侵害其权益、造成其人身或财产损失时，要求取得损害赔偿的规则、程序。,第三节 美国行政法的发展,一、建国后至20世纪20年代 特点：授权法 背景：受古典自由主义的深刻影响，恪守“最小政府是最好政府”的原则，行政法致力于其合宪性的证成，时刻以宪法、法律的授权为指归，强调行政法的立法基础 。 这一时期的美国行政法着重关注行政法的宪法依据、授权裁量的合法性以及对自由裁量的立法上的控制等方面。因此，此时美国行政法的概念可以概括为议会依宪法制定的调整行政活动合法性的法律。（“传送带”模式）,二、20世纪30年代

15、 特点：司法审查法 背景：新政时期政府开始积极地干预经济，从而制定大量的政策（“专家知识”模式） 。最高法院积极展开司法审查，阻止某些新政的实施。 典型代表：联邦最高法院以一系列案例宣布全国工业复兴法无效。,三、20世纪40-70年代 特点：程序法 背景：经过新政和二战，行政法大为扩充，政府行为的专断性遭到严厉的抨击。这促使人们反思行政法制必须包含一个由成文法规范的行政程序方才充实、完整。 典型代表：联邦行政程序法。 该法主要内容和规则有：1、 行政公开；2、 规定规章和行政裁判规则 ；3、 司法审查规则 。,四、20世纪80年代至今 特点：裁量法 背景：当法律授权、司法审查、正当程序均已在行

16、政法中巩固的确立之后，行政法的焦点逐渐从“外部”转向“内部”不受司法审查的自由裁量权。由于政府的裁量行为不受正式程序制约，因而，如何确保“裁量正义”是行政法需要进一步关注和解决的问题。,第四节 美国的行政裁判,一、 行政裁判的概念与特征 （一） 概念 美国的行政裁判是指美国的行政机构根据行政程序法规定审判听证程序对特定争议或特定事项作出裁决的活动，又被称为“正式裁判”、“审判式听证”、“完全听证”、“举证式听证”等。 （二） 特征 1、行政裁判的主体是相应主管行政机构。 2、行政裁判的客体是涉及行政管理相对人权益的事项和争议 3、 行政裁判的申请人是其权益已受到行政行为影响或可能受到影响的行政

17、管理相对人 4、 行政裁判的程序是审判式听证程序，具有普通司法的基本特征。 5、 政裁判一般不是终局裁判，当事人如果对行政裁判不服，可以向普通法院提起诉讼，要求法院进行司法审查，以保证公正。,（三）行政裁判与法院司法职能的区别 1、行政机构以机构的名义裁决案件，法官以法院的名义裁决案件。 2、行政裁判的最后决定权由行政首长行使，行政法官或其他行政官员主持裁判，只能作出初步裁决或建议性裁决，初步裁决只有在当事人不提出上诉、行政首长不加复议的情况下才能成为终局裁决，而法院的法官则独立行使审判权，独立作出裁决。 3、行政裁判中行政机构的地位不能作到完全的中立，因为它兼具控告职能和裁决职能，而法院则只

18、作为一个中立的裁判者，仅行使审判权。,二、 行政裁判机构与参加人,（一）行政裁判的主持者 1、行政法官 1946年联邦行政程序法要求各行政机构根据行政裁判的需要委任“听证官”，听证官轮流审案，享有职务保障，以保证其公正行使职权，不履行与行政裁判不相干的职责，非有正当理由并经文官委员会审讯决定，听证官不得被免职，1972年将听证官改名为行政法官，1978年修定的联邦行政程序法正式在法律中确立其地位，规定行政法官的专门职责是审理案件，非有文官功绩制保护委员会的正当理由和经其审讯决定，行政法官不得被免职、停职、降薪或临时解雇，其薪俸由法律规定，行政首长不得任意变更。 2、行政首长和合议制委员会的委员

19、亦可以亲自主持。 3、行政机构内的其他人员。,（二）行政裁判中的当事人，即有权以自己的名义参加行政机构的审判式听证的人。 当事人与其他参加人的区别： 1、行政裁判前，当事人有权就下列事项预先得到行政机关的通知（1）裁判的时间、地点、裁判事项的性质（2）裁判的法律依据和管辖权（3）裁判所涉及到的事实问题和法律问题 。 2、当事人在行政机构未举行正式裁判时有权要求行政机构举行或请求法院责成行政机构举行，其他参加人通常只是在行政机构已举行裁判时请求参加裁判。 3、当事人具有司法审查的原告资格，其他参加人的原告资格受到一定限制。,三、 行政裁判的范围,（一）行政裁判的宪法依据及对行政裁判范围的一般性规

20、定 1、行政裁判是所谓的“正当法律程序”的必须要求。 2、宪法对正当法律程序的规定：第五条宪法修正案规定“不得未经正当法律程序使其丧失生命、自由或财产”及第十四条修正案规定的“凡在合众国生长或归化合众国而受其管辖之人，皆为合众国及其州之公民，各州不得未经正当之法律程序，即行剥夺任何人之生命、自由或财产。” 行政法上政治法律程序权利是：行政行为凡影响私人的人身或财产权益时，必须事先给予相对人以通知，使之有可能以口头或书面向行政机陈述意见，提出证据，为自己的权利辩护以及通过对质、驳斥对自己不利的证据，使之获得公正的处理。 一切影响相对人人身或财产权益的行政行为是行政裁判的对象。,（二）例外事项 在

21、影响相对人人身或财产权益的行政行为中，以下事项是不进行行政裁判的： 1、联邦行政程序法第554条的规定， （1）随后必须由法院重新进行法律审或事实审的事项 （2）职员的录用和任期，但根据该法第3105条任命的行政法官除外 （3）仅根据检查、测验、选举就能作出裁决的事项 （4）执行军事或外交职能的行为 （5）行政机构作为法院代理人的案件 （6）工人代表资格证明 2、立法性事实，即与法律论证或与立法程序相关的事实，这种立法程序可以是法院或法官制定原则或规定的程序，也可以是立法机关的立法程序。 3、数字计算性事实和纯行政手续问题。,4、紧急行为和可事后裁判的行为 紧急行为指行政机构为了消除某种对于公

22、众或个人的紧急危害，及时保护公众或个人的生命健康或财产，不举行裁决即立即采取行动。 可事后裁判的行为，是指行政机构因其行为在事后举行裁判并不会给当事人造成不可弥补的损害，或者其行为只有进入实施时才能确定其对行政相对人权益的影响，或者其行为可以在以后的司法审查中一并审查而无需事先举行行政裁判，从而行政机构不经先行裁判而作出决定和实施决定。直到决定实施以后再依法举行裁判，或直到法院司法审查时再由法院一并裁判。 5、特权行为 6、政策行为 7、当事人放弃行政裁判,四、行政裁判的程序,美国的行政裁判一般需要遵循以下四个程序： （一）通知和答辩 （二）调解和协调 经当事人同意，行政机构要为当事人举行调解

23、，通过协调方法解决争端，协商不成才举行审判式听证。 （三）正式举行审判式听证 在通知所确定的地点听证，审判式听证一般公开举行。,（四）裁决 听证裁决共有三种：初步裁决、建议性裁决和临时性裁决 对于行政机构为制定规章和决定颁发原始许可证而举行的听证，主持人在听证后作出临时性裁决，对于涉及行政政策问题的案件，主持人在听证后作出建议性裁决，其他案件，则由主持人作出初步裁决，而终局裁决则由行政首长或合议制机构的委员会作出。 对于当事人未提出上诉的初步裁决，行政首长或合议制委员会一般都将其作为终局裁决，如当事人对初步裁决提出上诉，则由行政首长或合议制委员会通过复议再作出裁决，对于临时性裁决和建议性裁决，

24、则行政首长或委员会一律在审阅全部案卷后作出终局裁决。,第五节 美国的司法审查,一、 司法审查与行政诉讼 （一）概念 在美国，行政诉讼是指行政机构就涉及相对人权益的有关问题，依行政程序法或其他有关法律规定的程序作出裁决的活动，甚至包括行政机构在制定规章中就有关争议事实作出裁决的活动，在含义上与中国的行政诉讼存在极大的差异。 司法审查是指美国法院（包括联邦法院和各州法院）应受到行政行为不法侵害或有关行政行为不利影响的行政相对人的请求，审查相应行为的合法性、适当性，撤销违法不当的行政行为，为受到不法行政行为要害的相对人提供救济。 对此司法审查概念的理解： 1、 司法审查的主体是普通法院。 2、 司法

25、审查的客体是一定的行政行为。法院司法审查的行政行为，既不仅仅限于由法律规定可审查的行政行为，而且包括由法院判例所确定可审查的行政行为，一般有：1）法律规定可受审查的行政行为；2）被行政机关最终确定的，当事人在法院外得不到其他充分救济的行为。 3、 美国司法审查的申请人，即行政诉讼原告的范围较广，有因行政行为而致使其权利受到不法侵害的人及受到有关行政行为不利影响或损害的人。 4、 司法审查的程序基本适用民事诉讼程序规则。,（二）两者的区别 1、 实施的主体不同，司法审查的主体是普通司法机关，而行政诉讼的主体是行政机构。 2、 适用的程序不同，司法审查严格依司法程序，而行政诉讼所适用的程序，较一般

26、的行政程序严格，但又不及司法程序，所以它所适用的程序可以称为“准司法程序”。,二、美国司法审查的特点 1、美国不设专门主管行政诉讼的专门司法机关，其审查主体为联邦法院和州法院。既不设欧洲大陆式的行政法院系统，也不存在中国式的、在普通法院内的行政法庭，行政案件的审判职能由审理民刑案件的普通法院统一行使。 2、美国没有单独的行政诉讼法典，联邦程序法和司法审查法均不是专门的行政诉讼程序法典，司法审查的程序基本适用于民事诉讼的程序规则。 3、美国司法审查的客体是行政行为，其审查范围由各种制定法和普通法确定。 4、美国司法审查的申请人范围较广泛，包括因行政行为而致使其权利受到不法侵害的人，以及受行政行为

27、不利影响的人。,三、美国司法审查的范围 20世纪以前，法院基于对“三权分立”原则的严格解释，为避免干预行政，在行政案件的受理上持不可审查的假定立场，即私人只能对法律规定可以起诉的行政行为提起诉讼，法律对于行政行为是否可诉未作规定的，法院应作不可诉的推定。 20世纪，法院放弃了不可审查的假定，将可审查的假定确立为受理行政案件的指南，即在法律对行政行为是否可诉未作规定的，应作可诉的假定。此外，美国的受案范围不但包括裁决（即具体行政行为），也包括规章（即抽象行政行为）。 在可审查的假定之下，法院受理案件没有正面障碍，而主要看是否属于排除司法审查的事项。按照美国行政程序法第701节规定，排除司法审查的

28、事项有法律排除司法审查的行为和自由裁量行政行为，除此之外，美国联邦法院认为以下事项在性质上不宜进行司法审查：国防、外交行为、政治任命、行政机构内部事务、涉及国家安全的行为、司法部的追诉行为。,三、美国司法审查的范围（法律规定） （一）可审查的事项 1、 依行政机构组织法实施的审查 2、 依特定管理法实施的审查 3、 依一般管辖法律或特殊管辖法律实施的审查 4、 依强制执行程序实施的审查 5、 依反诉式异议而实施的审查 6、 依普通法的令状实施审查 7、 直接以宪法为根据实施审查 （二）不可审查的情况 1、 法律排除审查的有 A法律明确排除审查 B法律暗示排除审查 C法律对审查不作任何规定， 2

29、、 自由裁量行为排除司法审查，这一类行为主要有： A确定未来政策的行为 B有关国防和外交的行政决定 C行政机构纯内部管理决定 D基于直觉和预感而作出的监督性管理行为,类比：中国行政诉讼的受案范围,我国行政诉讼法所列举的受案范围为行政诉讼法第十一条规定的9项具体行政行为： （一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的； （三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的； （四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的； （五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的

30、法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的； （七）认为行政机关违法要求履行义务的； （八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的； （九）除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。,此外，行政诉讼法第十二条排除了下列行为的行政诉讼可诉性： （一）国防、外交等国家行为； （二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令； （三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定； （四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。 行政诉讼法司法解释则除以上规定外，进一步明确下列行为行政诉讼不可诉： (一)公安、国家

31、安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； (二)调解行为以及法律规定的仲裁行为； (三)不具有强制力的行政指导行为； (四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； (五)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 思考：通过美国普通法院对行政行为进行司法审查的范围的考查与我国行政法院对行政审判的受案范围的比较，谈谈自己对中国行政诉讼受案范围的看法。,四、司法审查的原则,（一）初审权原则 初审权原则，即在司法审查中，遇到依法应当由行政机构首先解决的问题，应先由行政机关对该问题作出裁决，再由司法机关审查。 确定该原则的原因： 1、 便于行政机关运用专门知识和技能解决必须依赖

32、此种专门知识和技能解决问题。 2、 便于行政机关运用统一的政策解决行政管理过程中需适用统一政策解决的问题，防止政策的不统一和不连贯。 3、 便于行政机关运用自由裁量权解决行政管理过程中需自由裁量解决的问题，防止以司法裁量代替行政裁量。,（二）“穷尽”原则，即“穷尽行政救济原则”，指相对人对其所受的损害，在可能通过行政程序途径取得救济以前，不能取得司法救济。 确立“穷尽”原则的理由： 1、 根据分权原则，应由行政机关处理的问题，不能由司法机关越俎代疱。 2、 有利于行政管理的统一和连贯。 3、 有利于上级行政机关对下级行政机关的监督。 4、 有利于行政机关首先运用自由裁量权和专门知识与技能解决其所