构建我国煤矿安全生产保障体系的思考

1、对我国煤矿安全生产保障体系建设的思考关键词煤矿安全生产/保障体系/运行模式/遏制措施一.问题的提出中国是世界上煤矿伤亡频率最高的国家。在煤矿事故中，乡镇煤矿占大多数。然而，中央政府关闭了6万多个小煤矿，并在立法、产权、问责和监督方面采取了许多措施，未能遏制煤炭安全事故的高发生率。不仅小型煤矿事故不断，而且大中型煤矿企业事故频发。专家学者从不同角度探讨了煤矿事故频发的原因：资源自由审批是煤矿安全事故背后的腐败根源，更重要的是企业安全生产管理混乱，强调“安全生产要用重码来控制混乱”(李，2006)，矿井产权不清导致矿井事故频发(张，2004)，而所有权缺位导致煤矿安全事故高发(毛，2006)。单一

2、的委托代理关系使得煤炭企业无法真正成为市场上的企业，导致安全事故不断发生(董进才，2005)。煤矿安全监管不力是煤矿安全事故的罪魁祸首(李浩峰，高河，2004)。执法不严，违法成功的概率高，处罚的概率低，导致矿难频发(罗云，2006)。我国煤矿生产跟不上经济发展的需要，这是煤矿事故的深层次原因：有生产许可证的煤矿爆炸是由市场需求造成的过度开采造成的(刘铁民，2006)。毫无疑问，这些观点在一定程度上从不同角度揭示了我国煤矿安全事故频发的原因。然而，煤矿生产过程的特点决定了他们各自的观点是片面的，仅仅停留在这里进行研究是不可能治愈煤矿安全事故的。煤矿安全生产是一项涉及面广、管理复杂、需要综合协作

3、的系统工程。我们认为，根据煤矿安全事故的特点和规律，全面、系统、严格、不断完善的煤矿安全生产保障体系，可以从根本上控制我国煤矿安全问题。因此，本文从思想、制度、监管、技术、人员和流程六个方面初步构建了一个全面、系统、持续改进的煤矿安全生产保障体系和运行模式，并提出了近期遏制我国煤矿安全事故的对策和建议。二、构建我国煤矿安全生产保障体系的基本框架我们提出的煤矿安全生产保障体系是以全面质量管理、全员设备管理和产权制度为理论基础的。它是一项全面、系统、严格的管理活动，组织全体员工参与煤矿生产，综合运用法律法规和各种科学方法和技术，综合防治影响煤矿生产安全的各种因素和环节，旨在减少煤矿生产安全事故，实

4、现安全生产。它由思想保证体系、制度保证体系、监督保证体系、技术保证体系、全员保证体系和全过程保证体系六个子系统组成(见图1)。这里，煤矿安全生产的思想保障体系要求地方政府、煤矿企业和矿工等各级煤矿职工，充分认识到煤矿安全事故与各自责任和利益的密切关系，重视煤矿安全生产；煤矿安全生产体系保障体系是为了理顺煤矿企业发展与人民生存和环境的关系，规范煤炭行业的准入和运营，鼓励煤矿企业和相关部门，保障煤矿安全生产和当地社会的健康发展。煤矿安全生产监督保障体系是通过煤矿安全监察机构的监督和监督，确保煤矿安全政策、目标和安全措施的实施；煤矿安全生产技术保障体系是为煤矿安全生产提供科技支撑；煤矿安全全员保障体

5、系是指煤矿企业全体员工学习安全知识，培养安全意识，掌握安全生产技术，全面参与安全管理，呼吁全社会成员关注煤矿安全生产，减少煤矿安全事故。煤矿安全生产全过程保障体系要求煤矿企业全体员工在生产的各个环节具体实施安全生产，并能保证其他五项制度的实施。可以看出，煤矿安全生产保障体系的六个子系统相互作用、相互渗透、相互融合；每个子系统垂直于末端，水平于边缘，相互交叉，并且具有矩形结构。三，我国煤矿安全生产保障体系的内容1.煤矿安全生产的思想保障体系就地方政府而言，应该充分认识到煤矿安全事故与社会稳定和经济发展的关系。社会学理论指出，利益相对被剥夺的群体可能对剥夺他们利益的人怀有敌意或仇恨。当煤矿工人把他

6、们的悲惨处境归咎于被矿主和相关利益集团剥夺时，社会上就存在着冲突的隐患，这已成为危害社会稳定和影响社会发展的重大隐患。煤矿安全事故的频繁发生严重影响了中国的国际形象。世界国际煤炭组织呼吁世界煤炭进口国联合起来抵制“中国血煤”，减少中国煤的进口，这严重影响了中国煤炭工业在国际市场上的发展。从煤矿企业的角度来看，有必要充分认识到煤矿安全事故是对社会形象的破坏，是对企业声誉的破坏，是对企业利益的降低。随着国际竞争格局的变化和社会意识的普遍增强，企业的社会形象非常重要。煤炭行业是安全事故发生率较高的行业，已成为sa8000国际企业社会责任标准的目标和煤炭企业发展的障碍。煤矿一旦发生安全事故，必须支付高

7、额赔偿、养老金、安全事故处理费用、设备损坏的修理和购置、停产整顿，这大大降低了煤矿的经济效益。从伦理的角度来看，安全权是最基本的人权。确保工人的安全和健康是矿主的社会责任。就矿工而言，他们应该意识到没有生命就没有经济利益。矿工的工作是为了获得经济利益，而获得经济利益的前提是个体生命的存在。对矿工家庭来说，矿工的安全不仅是经济繁荣，也是家庭幸福。矿工个体生命的存在和消失是家庭幸福和社会稳定发展的基石。因此，矿工应注意安全生产，如有安全隐患，应及时通知煤矿负责人员，如不排除安全隐患，应坚决拒绝下井。2.煤矿安全生产体系保障体系(1)煤矿安全生产法律制度。清理、修改、合并、废止现有煤矿安全生产法律法

8、规，尽快起草颁布中华人民共和国矿山安全与健康法。美国、英国等主要产煤国能够不断降低煤矿安全事故率并保持零增长，其根本原因是有“最严格、最全面的煤矿安全法规”(朱小超、康立成，2004)。虽然中国颁布了中华人民共和国安全生产法、中华人民共和国煤炭法、中华人民共和国矿产资源法等法律。由于这些法律法规规定了煤炭资源的采集、煤矿生产和煤矿安全的一般情况，它们对于煤矿安全生产的特点缺乏针对性和可操作性，难以保证煤矿安全生产；虽然已经颁布了许多煤矿安全生产的法规和措施，但这些文件并不合法，也不具有强制性，没有达到遏制煤矿安全事故的预期效果。因此，迫切需要出台最严格、最完善的煤矿安全卫生法律法规，明确各部门

9、的职责和权利，避免管理权限的重复和漏洞，规范煤矿安全生产的法律制度。(2)煤矿安全生产管理系统。尽快完善煤炭资源和煤矿产权制度，用规章制度规范煤炭行业准入和运营流程，实现煤炭企业完全定价和出口权，理顺和完善煤炭资源管理体制，完善我国煤炭行业市场经济基本要素建设，适应市场经济发展的需要。同时，加快铁路运输和下游企业的市场化，促进煤炭工业的发展。在煤矿勘探、设计、规划、建设和生产中引入新的具体操作标准，推广实用技术，增加技术投入。在煤矿设计、建设、改造、采煤、运输和提升过程中，实行安全一票否决制。积极推进安全事故责任追究制度，加大煤矿地方政府的责任，把煤矿安全事故与煤矿地方政府的切身利益联系起来；

10、将煤矿业主的利益与煤矿安全事故联系起来；落实各级煤矿安全生产监管责任。充分发挥煤炭行业协会作用，加强行业自律，引导行业发展。建立矿工委员会，代表矿工利益，保障矿工生命安全，监督煤矿企业安全生产。(3)煤矿安全生产的经济系统。运用国家财税、金融等政策，积极引导煤矿企业加强安全技术研究，加大安全生产投入，加快设备更新，重视安全科学管理，实现煤矿安全生产。实施煤矿安全生产风险抵押金制度，提高矿产资源开发使用费，征收矿山环境保护和土地复垦费，提高进入煤炭行业门槛。提高煤矿安全维护费比例，对超产量煤矿征收超额利润税。提高煤矿安全事故养老金并落实到位。重视煤矿安全生产，煤矿安全事故少煤矿，优惠税率，贷款支

11、持。相反，加大对煤矿安全事故责任者的经济处罚力度。将煤矿业主的经济利益与煤矿安全生产联系起来，将员工的工资和奖金与煤矿安全生产联系起来，有效保障安全生产。(4)煤矿安全生产文化体系。提高人的安全素质是减少煤矿安全事故的关键。人的安全素质包括安全知识、安全技能、安全意识以及思想、态度、道德、伦理和情感等人文素质。为了提高人们的安全素质，必须加强安全文化体系建设。安全文化体系是将矿工必须进行安全生产培训、掌握安全生产技能、宣传安全生产、处罚违章者的精神文化制度化。同时，我们应优化安全工程技术，改善物质文化，如我减少煤矿安全事故的关键在于从源头上消除危险源。要从源头上消除危险源，必须做好煤矿安全生产

12、监管工作。(1)区分监督管理职能，防止越位。中国现行的安全监管体系是一个独立的监督管理体系。在实践中，由于地方政府监管职责的缺失，安全监管机构承担了煤矿监管的职能。煤矿也将安全监察机构视为行业管理部门，要求煤矿安全监察办公室负责解决煤矿的所有安全问题。因此，煤矿安全监察机构应明确其职能是监督和行政执法机构，对违反安全标准的煤矿实施行政处罚，并配合地方政府推进煤矿安全生产。保证安全监督活动的独立性。提高煤矿安全监察员的素质和业务能力，严格执法程序，规范监管活动。监管人员的素质和专业能力直接影响安全监管和执法的效果。因此，安全监管人员应不断学习、提高煤矿安全生产技术知识，准确理解煤矿安全监管法律法

13、规，提高执法能力，并与煤矿企业等执法部门沟通、协调和配合。特别是在执法过程中，要以事实为依据，严格执行法律程序，依法行政。正确使用执法证件，详细统计煤矿安全监察执法状况，并定期向当地政府通报监察情况(及时报告重大安全问题)。加快煤矿安全监察信息化建设。4.煤矿安全生产技术保障体系煤矿安全事故随着煤矿开采深度、地质条件和技术应用而变化。随着煤矿开采深度的扩大，矿井地质条件复杂，高温高压，岩层中瓦斯分布不均，瓦斯抽采困难，高瓦斯突出矿井增多，冲击地压、煤与瓦斯突出及热害加剧。没有相应的科技支撑，在如此复杂的地质条件下，矿山事故很容易发生。然而，我国主要煤矿安全系统的设备能力仅为先进产煤国同类矿井的

14、1/3-1/2，主要技术设备产品的性能指标落后约10年。我国的公益性、前瞻性、基础性、共性关键技术装备等安全科技研究，从人才、基础设施到资金支持都严重不足。煤矿安全尚未纳入“863”、“973”等国家重大科技计划的支持范围，原有的安全生产技术研究机构因转制为企业而无法兼顾社会福利研究。从根本上解决煤矿安全事故，一方面要加大科技研究投入，加强煤矿相关基础学科建设，培养大批煤矿生产专业人才。重点突破低透气性高瓦斯煤层瓦斯涌出技术、深井通风技术、防尘技术和智能机器人应用的发展；注重规划和设计；加快煤矿安全管理信息系统的开发和应用；加快通风控制、漏风供氧技术、钻孔注浆技术和防灭火技术等科学技术的研发，

15、防止煤炭自燃。另一方面，国家应制定新的煤矿安全技术标准。主要标准包括：在煤矿设计规范中，矿井生产系统的布局和开采技术的选择必须充分考虑瓦斯等灾害的治理；高瓦斯矿井实行先抽后采，并规定了开采期间的最高瓦斯浓度标准；关于国防部数量的规定在一定程度上，煤矿安全事故的数量是企业煤矿质量的综合反映，涉及到所有部门和所有员工。减少煤矿安全事故需要各部门的配合和煤矿企业全体员工的共同努力。鉴于煤矿安全生产的复杂性，所有与煤矿企业相关的人员，从煤矿勘探、规划设计人员到煤矿业主、各级管理人员和一线操作人员，都必须进行安全教育，培养他们的安全意识，使他们从思想上重视煤矿安全生产。加强煤矿安全各方面人员的安全知识和

16、技能培训，每年定期对煤矿领导、管理人员、技术人员、安全监督员、安全员和一线操作人员进行安全培训，改变煤矿业主“安全投资就是成本”的观念，让他们认识到“安全投资越多，收益越大”；让煤矿管理者、技术人员、安全监督员、安全员和一线操作人员了解煤矿安全现状、最新技术和无处不在的安全源头的最佳解决方案；让技术人员和操作人员掌握安全操作技能和自救技能；让安全监督员和安全员以可持续发展的安全标准监督煤矿，促进煤矿安全设施和管理水平的不断提高。倡导煤矿全体员工，特别是管理人员、技术人员和一线人员，不断学习安全知识和技能，发展安全技术，提高煤矿机械设备水平。同时，该系统用于激励各级煤矿的领导、管理人员和具体操作

17、人员，使每个人都能树立安全第一的理念，每个人都关心安全，所有员工都参与安全管理，不断改善煤矿生产的安全状况。同时，积极呼吁社会各界关注煤矿安全生产，监督煤矿安全生产。6.煤矿安全生产全过程保障体系安全事故的发生是由许多相互关联、相互作用的环节造成的。为了保证煤矿生产的安全，必须控制影响煤矿安全生产的所有环节和因素。从煤炭资源的勘探、矿区规划、煤矿设计、矿井建设、辅助材料的生产和保存、煤炭生产、销售和运输等方面入手。必须确保安全，并对每一个环节和在每一个环节中操作的特定个人实施安全责任。在煤矿规划设计中，必须考虑地质条件、煤矿生产过程的安全和煤矿及周边环境的安全；在煤矿新建、改建、扩建中，要实现煤矿建设与安全设施建设的“三同时”。在煤矿生产过程中，矿井通风系统、防尘系统、防火系统、起重运输系统、排水系统、供电系统、压力系统、安全