4-第二章第三节-行政组织关系

1、第三节 行政组织关系,1、 行政关系的界定 2、 行政关系的基本构成 3、 纵向行政关系 4、 横向行政关系 5、 中国行政关系的发展与展望,案例： 一起一触即发的水事纠纷的处理,课堂导入,思 考：,1、上述案例中涉及到哪些政府主体？其相互关系是什么？ 2、上述案例说明了一个什么事实？,行政关系的界定,指一个国家或地区各级各类行政机关之间的纵横交错关系，包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、非同一政府的部门之间的各种行政关系，以及特定层级政府内部各种行政组织之间的相互关系。 主要体现为政府的纵向关系和横向关系。,行政关系的基本构成,（一）中央政府与地方政府间关系 中央政府与地方各级政府间关

2、系，简称“中央与地方关系”，是指在宪政框架下，作为国家整体行政权力行使者的中央政府与不同层级行政区划内局部性行政权力行使者的地方各级政府之间的权力分配关系。 如：国务院与湖南省人民政府的关系、与望城区人民政府的关系,（二）地方政府间关系 地方政府间关系是指各级地方政府之间的纵横关系网络，包括地方各级政府间的纵向关系和地方政府间的横向关系。 地方政府间纵向关系受制于中央与地方关系，与其一脉相承。 纵向如：湖南省人民政府与长沙市人民政府的关系、与长沙县人民政府的关系 横向如：湖南省人民政府与江西省人民政府的关系、与黄冈市人民政府的关系；长沙县人民政府与宁乡县人民政府的关系,（三）非同一政府的部门间

3、关系 非同一政府的部门间关系包括两类关系： 一是不同层级政府的部门间关系，包括中央政府部门与地方政府部门之间、地方政府上级部门与下级部门之间的关系。 如：国务院教育部与湖南省教育厅之间、长沙市教育局与望城县教育局之间 二是不具有隶属关系的地方政府部门之间的关系，包括同级地方政府部门之间、不具有隶属关系的不同级地方政府部门之间的关系。 如：湖南省农业厅与江西省农业厅之间、湖南省教育厅与南昌市教育局之间,（四）一级政府内部的行政关系 一级政府内部的行政关系，包括从中央到地方各个层级政府内部各种纵向与横向的行政关系，这其实是一个行政组织构成要素的排列组合关系问题，属于微观行政关系的研究范畴。,纵向行

4、政关系,主要内容： 一、中央与地方关系 二、地方政府间纵向关系,一、中央与地方关系,（一）中央与地方关系的基础 （二）中央与地方关系的内容 中央政府对地方政府的控制 中央政府与地方政府的沟通与合作,（一）中央与地方关系的基础,1、基本原理 中央政府 地方政府产生的原因？ 有效的地方治理，是中央政府进行活动的良好基础；中央政府作用的充分发挥，是地域有效治理不可缺少的前提条件。两者之间的关系，是整体与局部之间相辅相成的关系。,（一）中央与地方关系的基础,2、关系的实质内容 中央政府与地方政府在国家政治生活中的地位与作用表明：中央与地方的关系实质上是整体与部分、集中与分散、统一领导与因地制宜等等矛盾

5、的统一。 权力在中央与地方之间的不同划分，不仅构成了两者在国家政治生活中的具体运转方式，本身也就是两者关系的核心内容。,中央与地方的权限划分,基本原理 中央与地方在权限划分上必然存在一个极限，即有些权限必然只可能由其中一个来承担，即存在一种固有的权限。中央与地方的权限划分，实质上是在这两个极限之间进行。 如何将余下的治理社会的权限在两者间进行配置，不同国家的取舍不同，这同一国的社会制度、地方体制、政府层次、历史传统相联系。,中央与地方权限的划分，涉及两个领域：政治的和行政的。 政治领域内的权限划分有两种情况，一种涉及到主权，反映在联邦制国家中；另一种与主权无关，反映在单一制国家中，表现在中央政

6、府与混合体地方政府、自治体地方政府的关系上。 中央政府与行政体地方政府不存在政治领域的权限划分问题。,行政方面的权限划分表现为国家对社会公共事务的权限划分：谁对这些社会事务的公共管理做出决定，谁去执行决定和进行管理。 与国家整体利益相关事务、与当地居民利益相关、与国家整体利益相关但须在地方执行实施。,（二）中央与地方关系的内容,（1）中央政府对地方政府的控制 1、控制的意义 中央政府对地方政府的控制，是指中央政府对地方政府权限行使( 或不行使)所实施的控制。中央控制与权限划分构成国家权力在政府内部运转的不可分割的两个侧面。权限划分的目的在于更好地发挥地方政府的作用。中央控制的目的则在于确保国家

7、的统一和维护中央政府的法定权威。,（二）中央与地方关系的内容,（1）中央政府对地方政府的控制 2、控制方式 a)立法控制 立法控制包括两个基本方面：第一，中央政府通过规范地方政府权限行使的各种法律，要求地方政府遵循。第二，中央政府监督地方政府的立法。,（二）中央与地方关系的内容,（1）中央政府对地方政府的控制 2、控制方式 b)行政控制 行政控制则是中央政府在地方政府活动过程中所进行的经常性控制，通常是由中央行政机关行使这种控制。,（二）中央与地方关系的内容,（1）中央政府对地方政府的控制 2、控制方式 财政控制 财政控制是指中央政府通过财政手段对地方政府施加的控制。,（二）中央与地方关系的内

8、容,（2）中央与地方的沟通与合作 合作： (1)政治上的合作。（维护政治稳定与社会秩序稳定） (2)行政上的合作。（委托行政） (3)财政上的合作。（财政补助）,（二）中央与地方关系的内容,（2）中央与地方的沟通与合作 相互沟通与影响 全国人大代表的产生与代表意愿 国务院召集省、自治区、直辖市行政首长会议 中央行政机关各部门 中央重大法律文件出台前与地方沟通、征询意见 中共组织系统,二、地方政府间纵向关系,指具有隶属关系的上下级地方政府间关系 地方政府的层级 ？,思考并讨论,“市管县” VS“省管县”,思考并讨论,1、“市管县” 这种体制曾发挥过什么积极的作用？ 2、随着实践的发展，该体制有哪

9、些弊端？ 3、实行“省管县”意义何在？ 4、彻底实行“省管县”将面临哪些挑战？,市管县体制兴起于 20 世纪80 年代。江苏省率先在经济比较发达的地区，实行地市合并，由市领导周围各县，逐步形成了以城市为依据的各种规模和各种类型的经济区。这个经验，得到了中央的肯定。 1983年 2 月 15日，中共中央、国务院发出了关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知 ，并决定把推广市管县行政体制，实行地市合并或地改市，作为1983年地方政府改革的一项重要内容。从此，市管县体制开始在全国范围内推行。,市管县体制是以中心地级市对其周围县实施领导的体制，它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地

10、区共同发展，形成城乡一体的区域整体。 功能： 区域经济趋于统一；规模经济得以扩大；缩小政府规模，提高行政效率；改变省县之间准层次虚实不清和缺乏法律地位的尴尬局面；推动城市化进程，中心城市迅速发展,（2）省管县,提出背景 省管县可行性分析 省管县发展阶段及模式 改革思考,提出背景：,2005年5月在“全国农村税费改革工作会议”上，温家宝总理提出：“具备条件的地方，可以推进“省直管县”的试点”。在十六届五中全会通过“十一五”规划的建议中明确指出：未来行政体制改革的重要内容是“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省直接对县的管理体制”。这是中央政府正式开始推进“省直管县”。

11、,可行性分析：,a. 从我国的历史来看，省和县都是比较稳定的建制，因此有可能减少层级的只有市和乡镇两个层级。在建设新农村和建设和谐社会的大背景下，减少乡镇层级很不现实，也容易出现难以控制的问题。相比较而言，逐步实现省对县的行政体制直管，可能是比较现实的选择。 b.通过“省管县”的改革可以减少财政层级，争取把五级财政先扁平化为中央、省、市（县）、乡镇四级，有助于促使事权的划分清晰、合理和构建与事权相匹配的分级财税体制，降低行政体系的运行成本，更好促进县域经济的发展 c.一方面与“十一五”规划提到的逐步减少政府层级改革相一致，另一方面是在统筹城乡和建设社会主义新农村的大背景下，此项制度设计和突破，

12、对于促进县域经济发展、建立和完善以县（市）为主公共服务体系具有重要的实践意义。,发展阶段：,市管县体制调整阶段 省对县财政直管阶段 省对县行政直管阶段 省市县协调合作阶段,市管县体制调整阶段（江苏模式）,该阶段的特点： 第一，该阶段广泛存在。目前已有超过2/3的省级行政单位对市管县体制进行改革，经历过或经历着这个阶段。江苏从2005年8月开始，针对本省区域发展不均衡，区域特色明显的实际情况，将全省分成苏南、苏中、苏北三个地区，分别选点试验，调整市管县体制。 第二，该阶段面临强大的阻力。2006年出台了江苏省“十一五”规划纲要(草案)(以下称江苏纲要)，明确指出“强县扩权”是行政管理体制变革的重

13、点任务，此后政府并未对该任务作全面配套的政策部署 。,省对县财政直管阶段（浙江模式）,第一，该阶段以壮大县域经济为目标。浙江省是自全国实施“市管县”体制后进行强县扩权的最早尝试者，经过1992、1997、2002、2006、2008年五轮扩权改革，浙江已基本实现财政直管 第二，该阶段是渐进的政策执行过程。扩权县的数量由13个增加到全省(宁波除外)，县的管理权限逐步扩大到地级市水平；从1999年开始，连续三次大幅度削减审批事项，2007年推行“强镇扩权”。,省对县行政直管阶段（广东模式）,第一，以实现市县分治为目标。2005年广东出台行政权放行的有关政策，规定凡省已下放给地级市的审批权，除法律、

14、法规、规章另有规定外，一律下放到县(市)，明确规定了县级政府所具有的审批权限。此外，将干部的行政级别与职务分开，任命厅级县委书记，加大了县级政府人事权。 第二，该阶段是系统的政策执行过程2004年广东开始实施行政直管政策以来，先后出台促进县域经济财政性措施意见、广东省第一批扩大县级政府管理权限事项目录等政策，国家发改委2009年公布珠江三角洲地区改革发展规划纲要(20082020)(以下简称珠江三角洲纲要)，形成覆盖财政、权限划分、人事关系等方面的系统政策。,省市县协调合作阶段（海南模式）,县由省全面直接管理；行政机构结构扁平化，省市县政府之间相互依赖，三者之间形成网络化联系、伙伴式的合作 当

15、前我国暂未形成该阶段的执行模式，但海南处于行政直管阶段向省市县协调合作阶段过渡中，其执行模式可以为该阶段的执行工作提供若干借鉴。如2008年7月，海南省公布的中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见(以下简称海南意见)，提出了省市县政府职能调配得当、相互分权等要求，为深入推进省直管县政策执行提供了参考。,“省管县”的优势：,强县扩权无意给条件好的县市进一步发展优化了发展环境，使之拥有更大的自主权、形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动能力大的县市，促进了城乡经济和区域经济协调发展； 避免了中间环节“市刮县”和“抽水机”现象； 避免了实力有限的地级市难以实现对整个市的有效管理

16、的情况的出现。 问题？,“省管县”潜藏的问题：,城乡关系问题； 改变层级的本意在于提高行政效率，但事实上事与愿违； 文化层面问题的障碍； 导致省的区域设置又显过大，又存在一个划小省区的问题，其中原有政治生态的调整更是一个复杂的事情； 市与市的壁垒演变成县与县的壁垒,改革的思考：,省直管县在释放县级行政单元发展活力的同时，却有可能导致区域发展无序局面的加剧。这一改革也忽视了发挥地级市原先应该承担的区域协调职能。 尤其是在一些具备强大经济辐射力、空间发展需求巨大的中心城市（例如广州、深圳、南京、武汉等城市），简单地实行省直管县会加剧区域发展、环境保护、资源集约利用等方面的矛盾，也严重制约了这些中心

17、城市的合理发展。在一些城镇密集地区，诸多矛盾已经在空间上反复交织，简单的实行省直管县也会导致发展单元更加破碎、矛盾上移省政府等问题。所以，推行省直管县需要因地制宜，不能采取简单划一的方式。 南京大学张京祥省直管县改革与大都市区治理体系的建立,横向行政关系,地方政府间的横向关系中，彼此之间不存在指导与被指导关系，更不存在领导与被领导关系。 包括同级地方政府间的平行关系，和不同级又不相隶属的地方政府间的斜向关系（跨区域地方政府间的关系）。,横向行政关系,地方政府间的横向关系的产生条件： 1、出现于资本主义垄断阶段 2、承认地方的独立利益 3、地方享有一定自主权 地方政府间的横向关系受地方利益驱动，

18、主要具有经济意义，表现为交流、竞争与合作关系。,中国行政关系的发展与展望,一、中国行政关系的传统模式 二、中国行政关系的新发展 三、中国行政关系的展望,一、中国行政关系的传统模式,（一）中央高度集权 （1）政治集权 （2）行政集权 （3）经济集权 （4）财政集权 （二）条块关系的矛盾 （1）纵向集权与横向分权的矛盾 （2）部门政策与地方政策的矛盾 （3）地方收入与支出的矛盾,（三）地方政府间横向关系的阻隔 （1）地方完全服从中央的计划安排，地方政府的管理地位受排挤 （2）经济与社会发展所需要的物质资源、财力资源等主要资源控制在中央各部手中，地方政府掌握的资源十分有限 （3）中央主要职能部门为了便于管理，要求地方各级政府层层设置对口机构；地方政府为便于争项目、争投资、争物资，也愿意设置与中央各部对口的单位和部门 （4）地方政府功能萎缩,二、中国行政关系的新发展,（一）地方分权 （1）通过经济体制改革实现地方分权 （2）通过政治体制改革实现地方分权 （二）地方政府间的横向合作蓬勃发展 （1）高层领导联席会议 （2）城市政府联合体 （3）区域内经济贸易协调会 （4）跨经济区的地方政府联合,二、中国行政关系的新发展,（三）地方政府间竞争激烈 （1）税收竞争 （2）招商引资竞争（优惠政策竞争） （3）基础设施建设竞争 （4）会展竞争,协调地方政府间关系的重要意义