落实大监管体系建设要求实现内涵式发展

1、实施大监管体系建设实现内涵发展熊杰九江海关摘要海关人力资源短缺与业务量不断增长的矛盾已经成为制约内陆海关可持续发展的瓶颈。要保持稳定发展趋势，必须深化观念、观念和方法的改革创新，创新和构建现代海关制度下的通关管理和运作新模式。新的通关管理模式应体现统一、便捷、效率优先、信息共享、社会认可和风险控制的原则，以适应社会和海关发展的需要。【关键词】重新设置贴附海关作为海关系统的基层单位，海关(包括各级办事处)负责处理海关的对外业务。海关面临的共同问题是人力资源短缺和业务量增加之间的巨大矛盾。要解决这一矛盾，必须打破原有的工作模式，创造性地工作。南昌海关根据大监管体系建设的要求，结合实际情况，开展了海

2、关附属岗位的重新设置工作。目的是优化海关人力资源配置，落实大监管体系建设的要求，这是海关走内涵式发展道路，解决发展问题的重要举措和积极探索。本文试图从大型监管体系建设的角度提出一些看法和想法，并提出海关业务环节岗位设置的一些经验，供大家参考和探讨。第一，重新设立海关检查站符合大规模监管体系建设的要求隶属于海关的理念源于大规模监管体系的构建。早在1994年，海关总署就正式确立了现代海关制度建设的跨世纪发展目标，并对此课题进行了多年的研究和论证。从1995年到2009年，海关系统围绕这一目标进行了一系列改革和创新。2009年，全国海关关长会议决定将建设大型海关监管体系作为未来中国海关的一项重要任务

3、，形成一个整体功能强大的大型通关环境，包括科学高效的职能管理体系、务实顺畅的通关监管体系和全面可行的监管保障体系。最后，建立一支高效、廉洁的现代化海关队伍，提高通关速度，便利进出口贸易，实现海关职能控制。近两年来，各级海关都在探索建立适应社会需求、适应形势的大型监管体系。海关监管体系是海关系统以构建科学高效的职能管理体系为基本环节，以实用顺畅的通关监管体系为目标取向，以全面可行的监管保障体系为发展依托的创新理念。主要海关监管体系主要包括职能管理体系、通关监管体系和监管保障体系。在职能管理方面，中国海关将以海关管理的高效运行为基础，通过理顺三级权限、明确职能定位，在各级和各领域建立规范、有序、顺

4、畅的运行和有效的监管机制。完善海关决策指挥、组织协调、监督实施、考核评估、监督检查、责任追究等管理制度，努力形成环环相扣、完整有效的内部管理链；在通关监管方面，通过内外服务分离，实现监管职责分工，解决了海关业务量快速增长与人力资源相对短缺的突出矛盾，通关效率和服务进一步提高。着力提高海关监管整体效率，充分发挥一线监管、后续管理、反走私等多种力量的综合作用，加强对外沟通与合作，实现各部门、各单位的协调和有效监控，建立适应“大通关”的全面、整体的海关监管体系；在监管和保障方面，中国海关通过建立全面、可行的监管和保障体系来监管海关权力，以确保海关工作不骄不躁、高效廉洁。包括审计机关、司法机关、管理相

5、对人的监督和其他公众意见的外部监督，以及海关风险管理部门和监管机关的内部监督，重点是海关内部监督，这是一种与大规模监管体系相适应的自我纠正和自我监督的监督体系。围绕上述三个系统进行海关附属岗位的重新设置，最终目标和实现方式满足了大规模监管体系建设的需要。第二，重新设立海关检查站使基层海关部门能够从对口部门调整到有效部门尽管海关系统的体制结构经历了几次改革，但仍被固有膨胀的部门所束缚。由于线性的层级结构体系，很难克服层层建立相应机构的弊端。即使受到严格限制，它也往往必须对应多个上级职能部门对对应部门的相同或不同指示，其自身的执行职能利益往往被重复或冲突的指示所压倒。由于中间层次庞大，基层组织被动

6、地向小而全的方向发展，这使得非主流企业浪费了更多的资源和提高效率的潜力。在日益信息化的管理环境下，组织设置应弱化部门，增强有效性。网络结构的管理机制要求决策的高度集中和实施的有效性，而部门的专业化程度很低或根本不存在。管理程序是最高标准，科学决策形成的标准化程序不能随意解释。弱化部门主义意味着删除不必要的层级，缩短组织的纵向边界，缩短职能和权力链，扁平化组织结构，最小化层级障碍，以确保决策指令的快速传递、执行信息的快速反馈以及执行操作的简化和顺畅。特别是基层海关组织内部机构的设置应遵循不划分同一业务层次的原则，即有用的可以站起来，无用的可以浪费，有了就拿走，没有了就扔掉。只有这样，部门才能被共

7、性所取代，上级统一指令的覆盖面更广，下级实际执行能力更强。当前，要特别注意解决海关机构设置小而全的问题，通过整合和合并岗位、抑制扩张和扩张进行调整，促进合理布局的形成。以作者工作的南昌海关为例，岗位重置打破了原有岗位所有权的简单对应。按照统筹、整合、整合、优化的原则，将工作属性相同或工作内容互补、不构成约束关系的岗位统一合并为五个岗位：订单审计、专业处置、检查审计管理、检查审计领域、风险监控统计。具体如下：一是将原通关和加拿大贸易部门的所有台面合并，设立订单审核岗，主要负责进出口订单审核、税费管理、企业管理审批、加工贸易备案核销等32项审批业务，实行业务一站式窗口；二是整合原加拿大贸易、监督检

8、查部门的内部检查和审计职责，设置检查和审计管理岗位，负责清单和通关管理、检查指令细化、审计对象选择、审计和审计业务等12项现场管理业务，实现现场工作管理和实施的分离；三是合并原加拿大贸易、监督检验部门的所有现场实施业务，设立检验和审核现场岗位，负责现场检验和放行、监督现场管理、监管进出境运输工具、减免税核销、中后期保税核查、企业检验、单位消费工厂审批等工作。并实施现场统一作业；四是将分散在原业务部门的困难处置和业务协调监管合并，设立专业处置岗位，负责分类、价格评估、产地管理、单耗等困难处置、业务协调监管等15项业务和职能。实现专业处置和集中驱动；五是整合风险监测和统计功能，实现风险管理和统计评

9、估监测的深度融合，设立风险监测和统计岗位，实现海关层面的风险监测和自我纠正。第三，人力资源配置要从两个小的调整到两个大的，现场海关执法队伍要从分散经营向专业化经营转变目前，海关系统的人力资源配置整体上表现为两小一大的形式，即决策指挥和具体执行的层级相对较小，而职能管理的层级相对较大，这也是由层级管理体制造成的。随着我国海关监管领域的不断扩大，各地之间存在着明显的差异，有必要对部门的中层职能管理(直属海关)进行改革，这有利于解决最高决策指挥层(总局)在实际管理中无法触及和管理某些方面的问题。但是，现有的三个层次应合理配置人力资源，从两个小层次到两个大层次，即决策指挥层和执行层较大，职能管理层较小

10、，以保证管理体系从垂直走向扁平。从分配数量的角度来看，最高决策指挥层应该有足够的人力来负责确定整个系统的管理程序，并确保组织的总体目标能够实现。具体实施层面，即基层海关，应有足够的人力在每个现场实施决策指令，并确保指令给出的目标能够实现。职能管理可以尽可能小而精确，其作用不仅是关注单个职能范围内的有限目标，而且还有助于具体目标的实施和总体目标的协调实现。从配置构成来看，最高决策指挥层应侧重于智库人才，职能管理层应侧重于一般人才，具体执行层应侧重于技能型和专家型人才。应特别注意避免高人才、低利用率和资源浪费的现象作者所在的南昌海关是广州海关在初期筹建的，其内部机构和岗位是按照口岸海关的模式设置的

11、。职能管理团队的人力与初始阶段现场海关的人力基本相当。经过20多年的建设和发展，特别是“十一五”期间，江西外贸进出口总额同比增长50%以上，各项海关业务发展迅速，但新设机构和海关人员增加不变。基层海关严重缺乏人力(64%的海关单位员工不足20人，平均只有17.9人)。这种相应的“蜂窝煤”岗位设置模式带来的矛盾和问题日益突出。鉴于上述矛盾和问题，南昌海关一方面减少职能部门人员，以有限的人力丰富一线业务；另一方面，在下级海关单位即行政层面开展下级岗位的重新设置工作，整合原有分散的岗位，实现有限人力的科学分配，有效缓解基层海关人力资源的短缺。九江海关作为海关试点项目之一，通过岗位职责的重新定位，极大

12、地缓解了业务增长与人力短缺的矛盾。例如，以解决人力资源最突出矛盾的接单岗位和稽查稽查现场岗位为例，试点期间新设立的接单岗位，合并了原通关部门和增贸部门的审批职责，完成了原9人6人完成的工作。该职位的每个海关官员都可以处理所有窗口服务，如文件审查、加工贸易备案、企业管理、减税和免税等。彻底改变了原有模式中授权管理等因素造成的不均衡忙忙的局面，有效解决了高峰营业时间窗口运营的人力资源问题。稽查稽查现场实行“四检合一”(稽查、企业稽查、保税稽查、减免税核销)，有效解决了高峰期稽查任务繁重的难题，同时可以充分利用稽查低高峰期的人力资源，组织稽查稽查稽查工作，有效节约行政成本，最大限度地优化现场人力资源

13、。四名海关官员可以完成原本需要七个人完成的任务，节省了40%的人力。第四，监督制约要从追求惩罚调整到实时在通关改革的推动下，海关系统建立了一套执法监督机制，包括执法评估、税务监督、内部审计、业务监督等。然而，对实施效率的监督仍然缺乏实时性和有效性，方法上侧重事后调查和处罚，而事前预防和监控能力较差。这种监督有“三多三少”的现象：即原则要求多，具体指导少；事后审查多，实时渗透少；宏观评估更多，微观修正更少。监督的目的是确保执行职能部门存在偏差而没有不良后果，其有效性应反映实时纠错。因此，在重新设置海关附属岗位时，应建立新的执法监督和风险管理模式，并将执法监督应用于业务执行，使海关监管的各个方面都

14、能得到基本把握。业务执行监督主要用于执行过程中，发现问题及时纠正，尽可能避免偏差和错误的后果。要加强对海关行政职能的实时监管，一是在监管方向上，从自上而下的单向监管转变为基于网络结构的垂直预警、平行制约的多向监管，消除监管盲点。第二，在监管时期根据上述原则，南昌海关突破了原有风险部门只从事风险、统计部门只从事统计岗位重置工作的限制，整合了这两项职能，设立了一个新的职责和内容的风险监测统计岗位。该岗位不仅对当地海关产生的风险点进行分析和控制，还具有执法内控、综合统计和统计验证的功能。它是一个功能独立、视野开阔的综合性风险防控体系。风险统计岗将风险与统计工作内容相结合，通过数据分析及时发现、利用和

15、防范各岗位存在的风险点，并将发现的风险点反馈到相关岗位，使各风险点充分发挥其效用，使海关监管将风险管理作为工作指南提升到一个新的水平，成为基层海关的中枢神经。该帖子还可以相互学习，与反走私局情报部门共享资源，进一步实现。五、专业业务处置应由分散集中过去，基层海关执行职能部门的要求主要由各业务部门主导，主要强调各部门与上级职能之间的对应和执行。这种管理方法的优点是，具体的实施要求可以直接实施到部门和具体的员工。虽然在个别事件中执行效率可能会提高，但这种方法的最大问题是各职能部门和基层海关之间的沟通可能不到位。通常情况下，职能部门发现的问题不知道是通过纸质文件与海关清关部门核对，还是与监管部门核对

16、货场的实物，还是到检验部门到工厂进行检验。同一风险点没有真正落实到最合适的部门，导致风险盲点和现场海关人员负担过重。例如，通关部门在审核报关单时，收到单证审核职能部门的商品评估验证和分类确定指令时，仅靠纸质单证无法全面验证商品分类，按照常规的订单接收环节，在收到评估指令时需要进行现场评估，这往往需要在最终确定前进行现场检查。 这使得清关部门的人员前往现场，增加了已经缺乏人员的清关部门的工作量。 在这种情况下，如果在职能部门和现场通关部门之间设置一个专门执行外部指令的岗位，从上到下反馈执行结果，实现指令的专业化处理，将极大地缓解通关部门的工作压力，解决通关部门内部工作和现场工作的两难局面。据我所

17、知，一些直属海关设立了类似海关关税下的分类部门，处理在不同地点提交的分类问题和答案。但是，它们仍然依赖于商品信息的描述，缺乏现场验证，并且给出的指导存在错误的隐患。南昌海关在岗位设置中设置了专业处置岗位，解决了执行部门既是执行者又是专业处置反馈的瓶颈问题。该岗位是针对职能部门和现场海关提交的疑难业务处理而设立的，涵盖价格评估、分类、保税等业务。并进行现场评估和风险统计验证和确认，如海关职能部门出具的商品分类风险。送至现场海关专业处置站进行初步判断。一旦专业处置岗位认为无法从纸质文件中判断其类别，可以通过监督或检查、反走私等部门和部门改变实物调查方式，对调查结论进行集中反馈，这样就不会出现现场遗漏风险点的问题。就自上而下的处置需求而言，职能部门只需处理现场海关的专业处置岗位，不仅减少了职能部门分配业务的工作量，还可以通过专业处置岗位选择最合适的业