社会组织在公共冲突治理中的角色定位

1、社会组织在公共冲突治理中的角色定位摘要在公共冲突治理中，社会组织首先应当做促进者和调解者，促进官民沟通和协商；其次，要做弱势一方的辩护者，从而平衡冲突各方的力量；再次，要做治理中的辅助者，间接推进公共冲突治理；最后，要做后续阶段的监督者和低度管理者，提高公共冲突治理成效。关键词社会组织，公共冲突，角色定位，促进者和调解者，辩护者，辅助者，监督者中图分类号D616文献标识码A文章编号1004-4175（2013）01-0097-05公共冲突的治理不能回避社会主体，尤其是社会组织的参与问题。我国社会组织遍布城乡、涉及各个行业和生活领域、门类齐全、层级多元、覆盖广泛、功能较强这一发展态势构成了其参与

2、各类公共冲突治理的现实基础。1社会组织不同于政府的组织属性和特征、形成和运作方式、组织结构、依托力量，为其发挥协同治理作用、与政府形成互补奠定了基础，社会组织的公益性和非营利性为其协同治理提供了内在动力。2（P102）公共冲突常规化治理路径的探寻为社会组织发挥协同治理作用提供了空间和可能性。胡锦涛同志在党的十八大报告中再次强调要“推动社会主义和谐社会建设，加强和创新社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。从实际来看，近年来，党和政府在创新社会管理体制以及推进社会组织发展和参与等方面的努力构成了社会组织协同治理公共冲突的制度和政策基础。党的十七届二中全

3、会通过的中央关于深化行政管理体制改革的意见以及国务院关于加强市县政府依法行政的决定都强调要在制度上更好地发挥社会组织在公共事务管理中的作用，鼓励和引导社会组织有序参与社会管理和提供公共服务。然而，在参与公共冲突治理的过程中，社会组织究竟该如何定位、究竟可以担任哪些具体的干预和治理角色这个问题需要加以厘清和深入探讨，对这个问题的回答具有重要意义，它关系到政府和社会组织如何进行角色的分工和互补以及协同治理。公共冲突治理中的促进者和调解者、相对弱势方的辩护者、公共冲突治理中的辅助者、公共冲突的持续推动者和监督者等角色不仅是公共冲突治理实践中亟需的干预角色，同时也恰恰是社会组织可以而且应该去积极担任的

4、角色。一、公共冲突治理中的促进者和调解者当前，我国公共冲突治理过程中促进官民沟通和协商的促进者和调解者角色存在缺失，这种现象在官民冲突中尤其突出。官民冲突是公共冲突中的一种类型，它是指发生在政府部门与公民个人或公民群体之间的冲突。虽然政府部门在主观上不想成为冲突当事方，但是却在客观上卷入冲突中。现实中，政府成为公共冲突当事方的例子并不鲜见：首先，在一些公共政策的制定和执行过程中遭遇利益相关主体抵制而引发的公共冲突中，政府及相关部门就成为冲突当事方，如在2007年12月发生的厦门PX事件；其次，在一些公共项目推进过程中利益受损主体认为补偿不充分或者补偿不公而引发的公共冲突中，相关政府部门成为冲突

5、当事方，如发生在2009年11月的贵阳拆迁事件；第三，在政府及相关部门在管理、处置民间纠纷或刑事纠纷等偶发事件的过程中，被认为不公正、不作为而引发针对政府的群体性冲突中，政府及相关部门成为冲突当事方，如在2007年1月发生的四川大竹群体性事件，在2008年6月发生的贵州瓮安事件等。一般来说，政府是公共冲突中比较重要的调解者。但是，在官民冲突中，由于政府作为冲突中的直接当事方，因而引发干预者角色缺失的困境。当然，在以基层政府为冲突当事方的公共冲突中，上级政府和高层政府可以担任干预者角色，但是，由于信息失灵，上级政府和高层政府的介入一般相对迟滞。此外，在日常公共冲突当中，当政府成为直接冲突方时，由

6、当事政府机关所在部门或上级机关担任干预者可能会引发冲突相对方以及民众的不满意和不信任。在这种情况之下，由于正式的官民沟通者和调解者角色缺失，得利方的代理人、法律志愿者、“民间调解人”、维权“公民代理”群体、冲突当事方社会关系网络调解人等非正式的干预角色便介入到官民谈判中。非正式干预是由非专业者所进行的干预，其对冲突的干预没有既定的规则和程序，是一种较为随意的干预方式，其干预冲突的动因或者是由于其与冲突主体之间存在某种关系，或者是由于冲突的结果对其具有利害关系。3（P394-441）瓮安事件的发展过程表明非正式干预角色在介入公共冲突进程时，存在逐利性、章法凌乱、规范缺失等弊端，导致其干预冲突的效

7、果不能得到保障。相对政府来说，社会组织具有中立、无偏私的优势，更容易被冲突相对方所认可和接受。相对于非正式干预角色来说，社会组织具有非营利性、合法性和组织性等优势。社会组织在促进冲突化解的过程当中，没有鲜明的牟利动机，因而也就更加公正；一般来说，社会组织是被法律承认的合法组织，它要根据法律进行注册或登记而取得合法身份，作为承担一定公共责任的主体，社会组织受到法律的保护，同时也要接受政府的管理和监督，因此，社会组织会更加注重以合法的、积极稳健的方式促进冲突的解决，其干预行为也更加规范而负责任；社会组织具有组织性，它不是临时聚集在一起的人群，而是高度制度化的、正式的组织形式，拥有自身的组织结构、职

8、位以及与之相匹配的人员、共同的组织目标、内部规章制度。组织性是社会组织行动力的结构性保障，因此，相对于松散的个人，社会组织更加具有行动力和资源。可见，社会组织是非常适宜担任促进者和调解者角色的，可以通过平复冲突各方情绪、促进官民谈判、提供创造性的冲突解决方案等方式来推动公共冲突的化解。在2011年北京海淀区西二旗反垃圾场抗议事件中，达尔问自然求知社通过组织西二旗餐厨垃圾处理项目研讨会，推动了冲突各方的协调和沟通。除了官民冲突之外，社会组织还在社区冲突、医患纠纷、环保冲突等具体领域的公共冲突化解过程中担任了调解者角色。上海市长宁区江苏街道的“李琴人民调解工作室”在化解疑难纠纷和群体性纠纷方面发挥

9、了重要的作用。杭州市“和事佬”协会作为社区（村）居民自我教肓、自我服务、自我管理、自我约束的民间自治组织，在调解群众纠纷、掌握社情民意、信息收集与反馈等方面作出了贡献，弥补了基层政府和百姓之间的“空档”，将社会矛盾化解在基层，对政府功能起到了补充作用。山东省济宁市医患维权协会是较早建立的专门性民间调解组织，它是从事医疗纠纷防范和调处的、依法承担民事责任的非营利性社会团体组织，现在它已经成为当地解决医患纠纷的主渠道，其因具有专业性、中立性、处理路径较短等优势，深受欢迎。中华环保联合会、绿家园志愿者、自然之友等环保组织本着客观中立的态度，通过实地调查、公益诉讼、社会监督、法律援助和政策倡导等方式介

10、入环保冲突，它们在推进环境保护的过程中，也同时维护了污染受害者的权益。二、公共冲突中弱势一方的辩护者冲突各方力量的失衡是公共冲突的典型特征。对公共冲突而言，冲突当事方一般包括政府、企业和公民个人或公民群体。相对于政府、企业，公民个体或公民群体无疑是相对弱势的一方。公民个体势单力薄，而公民群体由于人数较多而集体行动困难，因而出现利益整合和利益代表的难题，难以进行公平谈判和平等协商。由于诉求表达渠道不畅，这些分散的、相对弱势的冲突方，无论是在平时还是在冲突当中，其利益都难以得到恰当的照顾。与之对比，冲突中的另一方则实力强大。比如说企业，其不仅在平时更有能力利用各种资源来影响公共决策，通过影响政策制

11、定过程来保障其利益，甚至“俘获”公共部门，而且在谈判中也具有更大的议价权，更有能力左右冲突的进程和方向。然而，从公平性以及长远角度来看，冲突中的任何一方，无论其强大还是弱小，无论其是否具有，在寻求解决自身问题方案的过程中都具有发言权，如果冲突中的某一方被排除在议程探讨之外，最可能的后果就是：即使解决方案被提出来，但是最终也会失效，因为将一方偏爱的解决方案强加给另一方是注定会失败的。4对冲突中相对弱势方进行帮助的辩护者角色之所以重要，除了源于对公正或维护等价值层面的考虑之外，还源于辩护者角色本身对公共冲突治理的价值和意义。辩护者角色有助于预防基层社会矛盾或社会纠纷演变为群体性事件。辩护者的利益维

12、护和缓冲功能有助于防止冲突弱势方在维护自身利益的过程中采取极端手段而转变为加害方或以“扩大冲突”为手段而导致冲突升级。越是弱势群体，对冲突的利益分配越是敏感，当正常的制度化渠道不足以传达其利益诉求的时候，尤其是当其合理利益得不到满足时，其就很容易滋生相对剥夺感和怨恨心理，进而选择极端手段将冲突升级，以此来引起关注、发泄不满。如果辩护者角色能够为弱势冲突方进行服务和辅导，社会纠纷演变为群体性事件的可能性就要小很多：辩护者角色通过对弱势群体进行利益整合和利益表达，促进其理性地表达和维护利益；辩护者通过与政府沟通、争取社会和媒体支持等方式为弱势冲突方提供资源和政治机会、提升其能力和谈判议价权，促进冲

13、突各方平等协商，推进弱势冲突方的利益实现；辩护者通过“排气阀”的作用，舒缓冲突弱势方的情绪，释放了冲突的能量。从深层的治理效果来看，辩护者角色通过为弱势冲突方进行利益代言和利益维护，推动了政府、媒体、公众等社会各界对冲突议题的讨论和反思，探究和正视冲突发生的根源，推动冲突争议结点的打开，促进了冲突治理的程序和过程公平，乃至推动相关政策创新和制度变革，促成公共冲突的深度化解和转化。在日常治理中，政府负有维护弱势群体的不可推卸的责任。然而，在公共冲突中，政府却很难做到为冲突中的弱势方进行辩护。因为，有些公共冲突本身就是官民冲突，相关政府部门难以做到利益无涉，比如在由政府推动的公共工程所引发的公共冲

14、突中，虽然表面上是项目开发商或工程承建方和居民之间的冲突，但是，政府仍然是重要的利益相关者。此外，在公共冲突的具体情境中，冲突各方以及社会各界对政府的中立性具有较高的要求。基于以上原因，政府不太可能，也不太适宜担任冲突中弱势方的辩护者角色，而拥有组织化和行动力的社会组织可以担任辩护者角色。组织化是群体利益诉求表达的重要途径，利益群体经组织化后，更有能力、更有资源、更有代表性、更能集中地反映自身诉求，提升自己的议价权，改变冲突各方权力位阶的不平衡。冲突中较为分散化的群体可以成立组织或依托于特定的组织形式来进行利益表达、利益协商和交流沟通，通过资源整合克服集体行动的困境，进而参与利益博弈。由于相关

15、的社会组织持续地关注冲突议题、高度重视弱势群体的利益维护，并且具有亲民优势和公益色彩，因而最有可能担任冲突中弱势方辩护者的角色，参与冲突的谈判和化解过程，以利益整合者、诉求表达者、利益协商者、资源提供者等角色推进冲突弱势方的权益保护。在实践中，劳资冲突中的劳动者权益维护组织是较为典型的弱势方辩护者。美国、德国、日本的劳资冲突化解经验表明，除了产权制度（法律框架下的劳资双方的权利和义务规定）之外，组织制度是劳资冲突化解的另一个重要的制度基础，劳工组织和雇主组织的平衡发展是劳资冲突走向劳资合作的重要条件。各国所采用的三方协商、集体谈判和共同参与机制都是建立在组织制度的基础之上的。当前我国企事业单位

16、内部存在大量的工会组织，但是其组织形态远未实现。尤其是对于那些工作流动性较高的打工者，其维权的渠道更为匮乏。虽然我国各级政府都设立了法律援助机构，一些律师事务所根据相关管理规定为农民工等社会弱势群体提供法律援助服务或代理诉讼，但是这些维权组织的数量远远小于庞大的农民工群体数量，加之申请援助的高门槛（如设定某一案件标的额作为是否实施法律援助的标准），使很多农民工被排除在法律援助之外。在这样的背景之下，近年来，随着劳动者权利意识的增长以及公民意识和社会政治文明发育程度的提高，在津京、珠三角等地区出现了一些以维护打工者权利为己任的劳工权益维护组织，如“北京工友之家”。此外，一些地方政府也开始注意到民

17、间社会组织对于冲突预防和化解的积极作用，开始寻求与这些组织的合作。“小小鸟人民调解委员会”就是一个典型代表，它是民间公益组织与人民调解制度合作的产物，其本身的民间性、社会性的色彩比较强。在调解农民工欠薪纠纷方面，小小鸟人民调解委员会的调解效果远远优于行政仲裁和司法解决。其调解的经验在于熟练运用各种社会规则，积极争取外界资源，劝服欠薪老板支付拖欠工资。其成功经验凸显出社会组织调解对弱者权利的维护相对于司法诉讼的优势。三、公共冲突治理中的辅助者公共冲突治理中的辅助者以一种间接的方式干预冲突进程，通过为冲突各方提供相关的辅助服务而推进冲突解决。辅助者为冲突一方或冲突各方提供以下服务：汇集信息、辨析和

18、澄清信息、发布和传播信息、提供或调查信息；提供专家意见或建议；提供心理咨询；提供和平相处、愤怒情绪管理、有效沟通、关系修复技能的冲突管理技能；评估来自于冲突各方的信息，并向冲突裁决人提供建议；揭示冲突的原因而帮助冲突当事方化解冲突；帮助冲突当事方互相倾听、克服历史仇恨、停止伤害行为、修复关系等。辅助型第三方看似不显眼，却并非不重要。由于辅助者角色类型多样、专业性强，因此，发达的社会中介组织比较适宜担任信息提供者、真相调查者、评估者、建议者、关系治疗者等辅助型角色，间接上推进公共冲突治理。当前，我国公共冲突治理体系中辅助者角色相对较少。第三方调查的兴起凸显出公共冲突治理中信息角色的缺失。近年来，

19、在云南“躲猫猫”事件、上海“钓鱼执法”事件等公共冲突事件中出现了第三方调查。第三方调查结果还原了事实的真相，也获得了公众的信任。然而，第三方调查有其自身的局限性，它一般是由政府部门发起，缺乏正式性和组织依托，其启用和关闭具有一定的随机性。因此，兼具性、非政府性、非营利性、公益性、组织性等属性的社会组织更适宜担任第三方调查者，形成一种常规化的公共冲突干预机制，而非紧急状态下的随机应用。在公民与政府职能部门、国有企业、事业单位等官方组织发生冲突时，社会组织可以担任中立的第三方调查者。近年来，一些社情民意调查中心纷纷成立，致力于非营利性的社会调查活动，如山东大明经济发展研究中心，其工作旨在监测公民情

20、绪、关心民众疾苦、反映民众观点，为各级党委政府以及职能部门出台政策、改进工作、修正失误提供真实可信的依据，为政府科学决策、民主决策服务。四、公共冲突治理后续阶段的监督者和低度管理者政府具有权力、资源和权威，应该担任冲突持续推动者和监督者的角色。但是，在“”的刚性压力之下，一些地方政府容易产生以“压制”代替“治理”的行为倾向，对冲突持续推动者和监督者角色的担任不足。社会组织可以弥补政府角色的不足，担任起冲突持续推动者、低度管理者、服务提供者和监督者的角色，一方面减轻政府负担，另一方面督促政府对冲突后果进行持续地关注。（一）公共冲突治理后续阶段中的监督者。社会组织的专业性、中立性以及对相关冲突议题

21、的持续关注，是其担任监督者的重要影响因素。在环境冲突中，社会组织可以在其中担任冲突治理后续阶段中的监督者角色。以邻避冲突为例，拟设邻避设施地区的居民对邻避设施的安全性顾虑是影响冲突走势的重要因素。当诸如垃圾焚烧厂等邻避设施建立以后，对这些邻避设施安全性的监管问题不容回避。除了政府之外，邻避设施安全性的监督主体还可以包括兼具专业性和民间性的社会监管主体作为第三方来进行监管。在台北市，凡垃圾焚化炉的所在地都会设立民间监督委员会来对焚化厂运行的安全性进行监督，检查焚化厂是否定期将自身运行状态的各个指标公开到网上，是否按照约定焚烧分类内的垃圾等。52006年，绿家园志愿者制定了江河十年行计划，这项计划

22、旨在关注和监督我国西部水电开发的情况。该计划每年组织二十名左右的记者和专家，到云南的澜沧江、金沙江、怒江，四川的大渡河、岷江、雅砻江沿岸进行考察，在行走中客观地记录和报道当地的自然生态以及江边十户百姓十年的变化。自江河十年行计划实施以来，其已在国内外引起了很大的反响，不仅扩大了公民对公共环境事件的知情权，而且在促进公民对公共议题的讨论、公共政策的参与上起到了积极的推动作用。绿家园志愿者所开展的黄河十年行和江河十年行相类似，是由媒体记者、专家以及环保志愿者参与的、为期十年的黄河考察计划，旨在关注黄河的可持续发展问题，记录黄河包括住在黄河边八户人家和江源一所小学的变化，并希望通过这种记录影响我国环

23、境保护的公共决策（绿家园志愿者网站）。从以上社会实际可以看出，社会组织具有专业性并对冲突议题持续关注，可以担任公共冲突治理后续阶段中的监督者角色，并且可以取得很好的监督效果。（二）公共冲突治理后续阶段中的低度管理者。当一些长时间、复杂化的公共冲突事件发生之后，会引起社区格局的调整和变化。新的社区格局要求有新的角色出现来对社区各方进行管理和服务以及进行后期的协调工作。在冲突化解之后的后续管理方面，台湾崔妈妈基金会参与治理“宝藏家园”的经验可资借鉴。崔妈妈基金会是长期关心居住相关议题的社会团体，以协助解决问题、提升居住环境品质为宗旨，维护消费者权益并催化合理的住宅政策立法（崔妈妈基金会网站）。除了

24、提供租房、搬家等日常服务项目之外，崔妈妈基金会还致力于推进社区公共事务的解决、扶助弱势群体以及调处与居住有关的消费争议案件。在台湾宝藏岩聚落房屋拆迁冲突事件接近尾声之际，崔妈妈基金会进入“宝藏家园”并对其进行低度管理和社区营造。宝藏岩聚落是由违章建筑所构成的社区，但是在数十年的沧桑变化以及政策摇摆之后，其存在具有一定的历史合理性，不仅居住着弱势群体，而且被认为具有文化保存价值。围绕拆迁问题，住房建设部、文化部等政府部门、“专业者都市改革组织”等社会团体、居住的居民都介入到冲突之中，拆迁延宕数十年。最终，政府与社会团体和居住居民达成折中的共识，宝藏岩聚落被重新规划为“宝藏家园”、“艺术行动者驻村

25、”、“国际青年会所”以及“营运空间”四个功能区，满足了不同利益相关者的主张。6（P75-78）至此，宝藏岩聚落拆迁冲突看似该告一段落，但是，四个新功能区的划分使得宝藏岩聚落的居住人口、人员往来、日常管理、功能区之间的协调发展面临新的挑战，需要专门机构的治理，以防冲突再起。其中，“宝藏家园”是供部分留下来的老住户居住，形势变化要求建立一种新的管理模式对其加以管理，以便提高居民的生活质量、营造良好的社区氛围，并且与其他三个功能区相得益彰。2009年9月10日，崔妈妈基金会开始接手“宝藏家园”的工作，在帮助“宝藏家园”居民顺利回迁之后对“宝藏家园”实行低度管理，包括收房租、房屋修缮需求的通报、紧急事项的处理、社会福利资源的连结、日常关怀和询问、对独居老人进行生