论我国国有独资公司的治理结构与完善

1、论我国国有独资公司治理结构的完善摘要国有独资公司作为改革传统国有企业的一种特殊形式，其管理体制和组织机构具有特殊性，仍处于不断完善和变革的过程中。国有独资公司治理结构的主要问题是公司治理缺乏独立性。在中国目前的公司法中，关于国有独资公司治理独立性的规定太少。加强国有独资公司治理的独立性：一是要修改现行公司法的相关规定，从立法上建立国有独资公司治理框架；其次，借鉴国内外的先进做法，构建适合我国国情的国有独资公司治理结构；三是国有独资公司投资主体多元化。关键词国有独资公司；治理结构；完美的国有独资公司是一种特殊的有限责任公司，其产权结构在保证企业产权独立性方面存在缺陷，不可能真正做到“产权清晰”、

2、“权责明确”。目前，国有独资公司作为公司制改革的重点，也引入了不同的改革方法。我认为，要改善国有独资公司的治理结构，应该从其存在的问题入手，追根溯源，真正改善公司治理结构。一、国有独资公司治理结构存在的问题国有独资公司是指由国家授权的投资机构或者国家授权的部门设立的有限责任公司。国有公司在中国有两种基本的存在形式：一种是出资多元化的国有控股公司，包括一般有限责任公司和股份有限公司；另一类是国有独资公司，是特殊的有限责任公司。目前，我国国有企业改革的主要内容包括两个方面：一方面，大多数国有企业改革为股份公司和有限责任公司，主要问题是如何实现多元化投资，建立多元化投资主体；另一方面，一些国有企业应

3、该改组为国有独资公司。前者的主要问题是产权，而国有独资公司的关键是公司治理。现代企业制度包括两个方面：产权制度和治理结构。改革国有企业和建立现代企业制度也是这两个方面的改革。他的目标是在坚持公有制的条件下实现企业产权制度和治理制度的独立。然而，这一共同要求对国有企业两种不同形式的公司制度改革产生了不同的影响。从理论上讲，多元化出资公司的产权结构不存在缺陷。如果实现了多元化的出资和法人财产权，就可以实现企业的产权独立。在此基础上，可以建立规范的公司治理结构，规范公司治理行为，实现治理独立。在产权独立和治理独立的关系中，产权起着基础性和决定性的作用。对于国有独资公司来说，情况就不同了。国有独资公司

4、不可能真正做到“产权清晰”、“责任明确”。他的产权结构在保证企业产权独立性方面存在根本缺陷，不可能实现产权的独立性。在这种情况下，其治理体系的设计对于尽可能保证企业在治理中的独立性，降低企业运营的制度成本具有决定性的意义。由于产权决定治理，国有独资公司只能对治理制度进行特殊设计，使其尽可能独立，从而保证其在经济活动中的合理独立性，满足市场经济的需要。也就是说，在国有独资公司的制度框架内，我们不能坚持标准化的最优选择目前，国有独资公司存在的主要问题是公司制度改革不彻底，公司治理结构设置不规范，很少体现企业在治理上的独立性要求。从治理的角度来看，任何一种公司形式都是两方面矛盾的统一。一方面，公司治

5、理不能独立，同时，治理的独立性不能受到资本最终所有权的限制，经营者群体也不能不受监督。在股份有限公司和有限责任公司中，这两个方面的统一是通过股东大会、董事会和经理之间的法定和实际操作来解决的。法定经营是指三家公司之间依法明确划分责任和权利，既保证董事会对资本所有者和股东的制约和控制，又保证董事会在不涉及公司存在、解散、分立和增减资本等根本问题的情况下，对生产经营有充分的决策权。所谓事实操作主要是指控股公司股权高度分散，股东主要追求股票增值，利益相关者参与或影响公司治理，这进一步有助于公司治理的独立性。国有独资公司不存在上述法定经营和实际经营。就法定经营而言，由于是独资公司，没有股东大会的设置，

6、股东之间不可能有制衡来保证董事会的独立决策。相反，其董事由国家授权的部门或投资机构任命和更换。如果这些国家授权的部门或投资机构的改革没有到位，就不能讨论公司治理的独立性。即使改革到位，公司治理的独立性也难以实现。根本原因是，作为出资者，如果国家拥有出资者的所有权，它将参与或影响公司治理。因此，为了使国有独资公司成为独立的市场经济微观主体，有必要对其治理结构进行专门设计，以确保公司在国有独资的制度框架内具有最大的治理独立性。这种特殊制度设计的基本原则只能是，在现有的国有独资公司组织中，一个组织应该主要代表投资者监督和控制企业。另一种制度主要代表公司治理独立性的要求，并在二者之间形成一种平衡关系。

7、由于国有公司没有股东大会，经理只是执行者，代表投资者国家对企业的监督和控制以及公司治理独立性的机构只能是监事会和董事会。这是西方国家国有企业实行双委会制度的基础。双委员会制国家的基本做法是让监事会代表国家对企业的监督和控制，而董事会代表公司治理独立性的客观要求。然而，我国公司法并没有在国有独资公司的组织结构中找到双重委员会的治理结构。中国公司法规定，国有独资公司的组织机构设置如下：(1)不设股东会，董事会成员由国家授权的投资机构或国家授权的部门委派和更换。(2)监事会主要由公司法第67条规定的国家授权的机构和部门任命的人员组成。，有公司员工代表参与。监事会有权检查公司财务，对董事、经理损害公司

8、利益的违法行为进行监督。其成员和董事会成员大多由国家授权的机构和部门任命，监督作用明显减弱。(3)董事会成员中有职工代表。在各国的公司法中，有些国家规定董事只能由股东任命，而另一些国家则没有规定非股东可以被任命为董事。后一种做法可能有各种目的，但毫无疑问，加强董事会的决策地位对董事会是有益的。中国公司法第68条规定：“国有独资公司董事会成员中应当有公司职工代表。”但是，他的目的不是加强董事会在决策中的地位，而是因为国有独资公司是国有企业，这是为了体现职工作为国有企业主人对企业进行民主管理的权利。我国公司法有三条关于国有独资公司的规定，涉及公司治理的独立性。一是第66条规定：“国有独资公司不设股

9、东会，国家授权投资的机构或者国家授权的部门授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项”，但不包括合并、分立、解散、增资或者减资以及发行公司债券。授权行使的“部分权力”实际上是公司法第38条规定的有限公司股东大会“决定公司经营方针和投资计划”的权利、“公司年度财务预算方案和决算方案”的权利和“公司利润分配方案和亏损方案”的权利。这当然对公司治理的独立性具有重要意义，但“部分权力”是否包括上述三项，则取决于授权。因此，仅仅反映公司治理的独立性是远远不够的。第二，在前述第68条中，“董事会中应有职工代表”，这也是有意义的，但立法的重点和目的不是维护公司治理的独立性，因此其实际作用也是非常

10、有限的。第三是第七十二条规定：“管理制度健全、经营状况良好的大型国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”在这一规定中，“行使所有权人的权利。”人们很容易误解国有独资公司可以完全独立，不仅在治理方面，而且在产权方面。事实上，这项规定根本不涉及基层国有独资公司。这意味着在授权制的理念下，中间层的控股公司和企业集团的母公司经国务院授权可以代表国家行使所有者权利。这与基层企业中的国有独资公司在产权和治理上是否独立无关。从以上分析可以看出，在国有独资公司的产权结构不能保证其治理独立性的情况下，我国现行公司法没有考虑如何通过治理制度的设计来弥补这一问题。下面我们借鉴国外公司治理的经验，从立法

11、角度出发，结合我国的实际，对国有独资公司治理的独立性提出以下建议：二、如何加强国有公司治理的独立性在国有独资公司的产权结构不能保持其治理独立性的情况下，通过治理制度设计加强国有独资企业治理的独立性成为国有独资企业治理的关键。鉴于国有独资公司独特的公司结构，借鉴国内一些先进做法，我想提出以下意见：(一)结合中国实际，借鉴国外双委会制度的做法，构建德国大众汽车公司是一家“混合公司”，州政府(下萨克森州政府)持有该公司20%的股权，但州政府是最大股东。他的监事会由10名股东代表和10名员工代表组成。在10名股东代表中，有5名管理专家和3名财务专家。以上8人代表私人股东，只有2名股东代表是下萨克森州政

12、府官员；在10名职工代表中，有3名工会领导人和7名企业职工代表。他的监事会主席不是最大股东州政府的代表，而是经营管理专家赵京华公司治理结构与现代企业制度的第十章。德国大众公司不同于中国的国有独资公司，但对它们进行比较还是值得借鉴的。双重委员会制度，即董事会和监事会(有些称为监事会)共同管理公司事务，在这个过程中，我们应该正确界定两者之间的关系。监事会的主要职责是代表投资者和利益相关者控制和监督公司，而董事会对公司的实际经营和管理拥有独立的权力。从而实现公司治理结构的制衡。德国的这种治理结构适用于所有的股份公司，而不是专门针对国有公司，更不是专门针对国有独资公司。然而，这种特殊的治理结构为我们解

13、决我国国有独资公司的治理问题提供了新的思路和启示。首先，双重委员会制度可以使其中一个，即监事会，更注重代表所有者对国有独资公司进行直接监督，而另一个，即董事会，更注重代表企业更独立治理的要求。从这一启示中，我们可以考虑在我国国有独资公司中设立监事会和董事会，并实行双重委员会制度。监事会主要代表国家监督公司的经营，但不得直接参与公司的经营管理活动，也不得干预公司的日常经营活动。董事会除了履行股东大会的一些职能外，更重要的是落实法人财产权，从而最大限度地实现公司治理的独立性要求。其次，在国有独资公司中，政府对公司的行政控制因监事会的组成多样化而被削弱。在中国，国有独资公司的监事会不可能有不同股东的

14、代表，但监事会由国家授权的投资机构或部门任命也是不合适的。职工代表占1/2，这在最后也是可行的。是否可以考虑由国有资产监管机构任命，由国家授权的投资机构或部门任命，由企业专家、党委成员、工会代表、职工代表和社会代表任命。(2)修改我国现行公司法涉及的国有独资公司的相关规定，从立法上建立国有独资公司的治理框架为了构建我国国有独资公司的双委员会治理结构，必须修改和完善我国现行的公司法号文件，该文件明确规定国有独资公司应设立监事会，并相应改变董事会成员由国家授权投资的机构或部门根据董事会任期任命或更换的规定。根据监事会成员的上述想法，为体现国有资产最终所有者和利益相关者对国有独资公司的有效监督，董事

15、会成员应经监事会代表国有资产监督管理委员会批准。让监事会代表国有资产最终所有者对国有独资公司进行监督，但监事会不得直接参与和干涉国有独资公司的经营活动1994年7月，国务院颁布实施公司法。制定本条例的主要目的是通过国务院授权的或者所属的有关部门或者机构指定的国有企业设立监事会，加强对国有企业财产的监督管理，防止国有资产流失，保障国家所有权。国有企业财产监督管理条例明确规定了监事会的成员、人员组成、主要职责和工作程序。本条例适用于整个国有企业，第46条规定“监管原则适用于国有独资公司和国有金融企业”。因此，国有独资公司监事会制度可以按照条例执行。从实际出发，监事会行使职权的主要方式是每年召开一至

16、两次监事会会议，对企业国有资产保值增值状况进行评估和监督，对企业经营效率和董事会经营业绩进行评估，然后向派出机构提出企业经理的任免和奖惩建议。应该说条例对于改善国有企业的经营管理具有积极的意义。这也是国有独资公司实行监事会制度的具体实践。但是，从如何克服国有独资公司治理结构缺陷的制度层面来看，现行的由监督机构派出监事会的制度有着不可克服的局限性：第一，这种监事会是相对独立于国有独资公司的监督机构，不同于有限责任公司和股份有限公司的监事会，后者是公司的内部组织，属于公司的法定机构。只有公司的内部组织才能形成公司治理结构之间的平衡关系。第二，从条例，规定监事会的职责仅限于监督企业财产的维护和增值可以反映他的局限性。第一，监督范围过于狭窄，远未发挥内部监督在公司治理结构中的作用；二是事后监督，而不是过程监督，其监督效果应该大大降低；第三，许多监事是兼职的，不能发挥其应有的作用；第三，从监事的权力来看，他们只有审查财务报告、查阅账簿、提出问题以及向监督机构提出任免和奖惩的权利。在这些职责和权力中，没有一项能使监事会约束公司董事会的权力。根据以上分析，我认为，为了克服国有独资公司国有产权结构单一所导致的公司治理的内在缺陷，实现公司治理的独立性。首先，我们必须确保监事会有足够的独立性。因此，需要控制监事会内部成