第二章行政职能.ppt

1、第二章 政府职能,在改革进入深水区后，大家才发现所有被小心翼翼绕开的问题最后都成为了一种滞后效应而累积成了今天无法避开的矛盾。 政府的公共行政职能是一个与国家现象同样久远和复杂的问题，自有国家以来，政府职能始终是关于政府的基本问题之一。,“在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情”。（世界银行1997年世界发展报告：变革世界中的政府） 转轨时期，政府在社会经济运行中任何扮演自己的角色，发挥好自己的作用？这不仅是一个理论问题，而且是一个亟待解决的实践问题。,案例：丹阳房

2、屋坍塌事件,2009年3月11日凌晨1时45分，沪宁城际铁路江苏丹阳段中铁24局施工人员租住的房屋发生爆炸，造成垮塌事故，造成11人死亡,20人受伤。据调查发现，民工宿舍原是化工厂的生产车间，残留有大量易燃易爆的铝粉。,多个部门称不知情,安监局：“我们接手管理的时候只知道他们的新厂区，不知道还有这么一个老厂区” ，“处理危险固废品是环保局的职责，应该归他们管。” 环保局：“铝粉是危险废弃物吗？你应该问安监局，这个归他们管。” 消防法规定，车间厂房不能作为宿舍居住。是谁租了这个厂房呢？中铁24局对此保持沉默，,光阳铝粉厂老板把化工厂租给农民工住是否合法呢？公安部门在办理暂住证时有没有对该房屋的出

3、租资格进行审核呢？公安部门也保持沉默。 丹阳市消防大队负责人说，这里原来是化工厂，安全生产归安监局负责，他们对这个废弃的化工厂并不了解，到救援时他们才是第一次到这里。 一个废弃的化工厂在这么多政府部门眼皮子底下变成了盲区，最终酿成大祸，这到底是谁的责任呢？,深度调查该厂沿革： 该厂址原丹阳市中西服装厂早在十多年前就搬走了。 周家村的周定富在原来的服装厂开了一个铝粉厂，但是并没有挂牌。 “因为扰民，2003年铝粉厂搬迁到了丹阳市的运河镇。” 旧的厂区被废弃。然而，厂区内生产设备却没有被拉走，厂区内残留的铝粉也并没有被处理掉。 2009年2月18日，搬进来时墙壁、屋顶上都是厚厚的白色粉尘，足有一公

4、分厚，不小心粘在衣服上就很难洗掉，遇到皮肤还有瘙痒，屋内多个圆锥体罐。,相关法规： 按危险化学品安全管理条例，新的化工厂立项、建设都要通过安监局、环保局、公安局、消防局等多家单位审核，对于危险化学品要进行备案，对于搬迁的厂房对其厂房以及残留的危险固废品进行无害化处理。 按废弃危险化学品污染环境防治办法，危险化学品的生产单位停业或解散，应对其生产的危险化学品进行妥善处置，编制环境风险评估报告，报县级以上环保部门备案。 按照消防法规定，车间厂房不能作为宿舍居住。 铝粉属于国家规定的易燃易爆危险品，是安监部门重点监控的对象。,第一节 政府职能及其历史演变,一、职能与功能 “职能”是社会科学中经常运用

5、的一个概念，它只适用于社会中的人、组织和事物，指其“应有”的作用。 “功能”是系统科学的概念。它是指物质系统所具有的作用、能力和功效。,在社会范围内，功能和职能不能简单通用。 功能具有二重性，而职能是单向性的。就一个社会组织而言，当我们将其视为一个系统时，不论其结构是否合理，亦不论其作用于何种环境，都必然会表现出一定的功能。而职能是社会组织对社会发展应起的作用，是人为设定的，具有主观性。,二、政府职能的内涵 指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的责任和任务，反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式。简言之，即政府担负的职责和应起的作用。 主要涉及政府管什么

6、、怎么管、发挥什么作用的问题。,政府职能的理解： 1）政府职能主体政府组织及其工作人员 2）政府职能是国家职能的组成部分和重要体现 3）政府职能是政府管理职责与功能作用的统一 4）政府职能是一个体系，并且是一个生态系统,思考：如何认识政府职能的扩展？,政府职能的扩展是个世界现象，也是历史的必然。 从发展趋势上说：发展节奏加快，内容多元化、丰富化；新事物层出不穷；竞争日趋激烈，社会关系趋向错综复杂。 “法律有限，人事无穷”，惟有国家行政机关决策权力集中，并集合了管理现代社会所必须的各类专业人才。,三、政府职能的历史演变,在传统的自然经济社会，国家的行政功能主要表现为阶级统治和政治整合。在管理社会

7、、经济、文化等事务时，政府主要采用政治统治的方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来分配有限的资源。在这种强大的政治统治职能的压力下，行政管理与社会服务成为政治统治的附属物。,在市场经济社会，社会经济迅猛发展，社会分工越来越细化，这在客观上使政府行政系统所需要管理的社会事务也越来越复杂，从而使原本简单的行政功能逐渐复杂起来，政府的行政功能越来越趋向多样化。在市场经济发展的不同阶段，行政系统所处的外部经济环境不断变化，从而使得其行政功能也随之不断变化，人们对行政功能的理论认识也产生了一个演变的过程。,1、重商主义的强政府行政职能论 在西方国家市场经济发展的早期，为在经济上彻

8、底战胜封建势力，当时资产阶级学者和政治家极力鼓吹重商主义经济理论，与现实相适应的政府功能理论就是强政府理论，即在市场经济并未立足的条件下，强调政府对社会和经济的干预。,2、“守夜人”政府市场经济理论与有限政府 假定：市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的。 政府的三项职能：保卫本国不受他国侵犯；保护社会成员的财产和人身不受他人侵犯；建设和维持一些公共工程和公共事业。,3、道德人政府干预主义的行政职能论 干预主义的思想代表首推凯恩斯。干预主义的行政功能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的行政功能论相对的另一种行政功能理论。,凯恩斯

9、的潜在假设：“国家是社会的合法代表，政府的民选的结果，因而能够体现人民的意志，代表全社会的利益；同时，个人效用函数的总和就是社会效用函数，政府的活动就是向社会提供公共物品，增进社会福利，因而政府官员都是公道正义的道德人”。 思考：政府利益存在吗？,4、经济人政府有选择地干预“市场失灵” 以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。,公共选择理论认为，“市场失灵”并不是政府干预的根据，因为政府

10、干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失灵”。因此，如果以政府的失灵去干预市场的失灵，只能是雪上加霜。但是政府对市场的失灵又不能袖手旁观，它还是需要干预市场。不过政府对市场的干预只能限制在市场长久失灵之处，信息不对称、搭便车以及欺诈性行为就属于需要政府来解决的市场的长久性失灵问题。对市场暂时的、偶然的失灵，市场会在市场运行中加以自行矫正，无须政府介入。,政府对经济的干预和调节“必须有个限度，政府的作用不是去干预私人企业家的经营，而是要为之提供一个稳定的经济环境，以保证自由竞争能正常进行”。 球场裁判假定成为新的政府行为方式的准则。 政府过度干预必然导致浪费和低效率；导致偏离最初目标的

11、倾向；可能导致政治专制,“国家不是神造的，而的人选的，它并没有正确无误的天赋；政府是民选的，但却是由人组成的，政府的行为规则也是人制定的，这些规则本身并不一定是完美无缺的，政治家和官僚都是有着个人利益的常人，他们既不代表社会利益，也不是除社会利益外别无所求的，他们是经济人而不是道德人，他们都以自身利益的最大化为目标”。,总结：上述西方学者关于政府行政职能的理论，是西方国家市场经济产生、发展和完善过程中，对政府职能的不断认识和探索。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果。,四、政府职能发展的趋势,政府职能的内容日趋丰

12、富和多样化 政府职能日益分化和专业化 政府职能的重心逐渐由阶级性职能过渡到社会管理性职能,五、政府职能确定的核心问题,1、政府与社会的关系 政府与社会的关系实质上是国家和社会的关系，讨论两者关系主要在于划分清楚政府与社会各自的活动范围、权利界限及相互关系模式，这是理解政府职能及结构问题的基础。 从历史发展进程看，政府与社会的关系是一个动态的过程，它随着历史条件的不同而不同，主要受生产力基础之上的社会发展水平制约。,2、政府与市场的关系 市场失灵：公共产品、外部性问题、非竞争性（自然垄断）、信息不完全、公平问题 如果完全将市场失灵作为政府行为的依据，往往会使政府对经济的干预超过需要的范围和程度，

13、导致政府过多干预的结果，反而阻碍经济的发展，更何况政府干预并不一定比市场本身解决问题更有效。,事实上，在现实的经济活动中，市场和政府对经济活动的参与并非是非此即彼的选择，两者各有所长，也各有所短，各自的作用都是有限度的。它们相互作用、相互补充。 在政府与市场的关系中，人们越来越主张采取“有利于市场发展的战略”。,六、政府职能的特点,政治性和社会性 动态性和相对稳定性 多样性和整体性 强制性和服务性 共同性和专门性,六、重新认识政府职能的意义,重新理解政府职能对于行政组织建设的科学化有着现实意义。 政府职能的解构对于机构改革有着重大理论与现实意义 政府职能是确定政府组织目标和任务的主要标准 政府

14、职能的落实职能是政府管理效能的表征和检验标尺,第二节 政府职能的内容,一、政府职能的划分 职能属性：统治职能、管理职能、服务职能 职能过程与作用方式：计划、指导、协调、控制、沟通、监督等 作用领域：政治职能、经济职能、社会管理职能,二、政治职能 是指政府维护和实现阶级统治，保卫国家利益和社会安全的职责。是由政府行政机构在社会政治体系中的作用决定的。任何一种类型国家，都无不以政治职能作为其最基本的行政职能。,阶级专政职能（对内） 社会治安职能（对内） 民主政治职能（对内） 军事保卫职能（对外） 国际交往职能（对外）,三、经济职能 指国家行政机关领导、组织、管理、规划社会经济的职责 提供制度基础；

15、提供公共物品；分配；稳定；保护自然条件。,四、社会管理职能 指政府所承担的社会管理、社会服务和社会保障、环境保护、人口控制的职责 社会福利职能；社会救济职能；社会保险职能；环境保护职能；社会服务职能,五、行政职能体系的影响因素,国家的阶级本质 社会经济发展水平 特定的政治文化 行政主体的认识水平和管理水平,六、政府职能的层级配置 1、影响政府职能配置的政治因素 社会公共事务的特点及其失控时可能产生的后果，影响政府职能在中央与地方之间的配置。 国家的政治、行政体制，特别是地方政制的安排，不仅影响职能在中央与地方之间的配置，也影响地方各级政府间的职能配置。,2、地方政府行政职能的确定,第一，地方政

16、府的治理管辖范围总是有限的，不能超越其行政区域。 第二，地方政府的主要职责，是通过对本地域的治理来维护本地社会秩序和稳定，促进当地 社会的发展，因而它所承担的政府职能，必然是以纯属当地的社会事务为主要内容。 第三，地方政府，特别是基层地方政府，需要直接及时地满足地方民众的最基本的需要，即应把同当地居民日常生活直接相关的社会事务作为政府职能的重点。,3、西方国家地方政府行政职能的基本特点 各级地方政府在行政职能承担上采用“职能分工”模式，分别有各自专有的行政职能； 地方政府基本上不承担政治性职能，对与当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供服务； 在经济事各方面，地方政府不承担主要

17、职责，相关机构的设置也很少，其工作内容也以提供相应的服务为主。,六、政府失败的原因与类型 公共政策失效 公共物品供给的低效率 内部性与政府扩张 寻租与腐败,第三节 政府职能转变与我国的政府职能变迁,案例：行政手段干涉农业经营 农民自残在县府大院 起因：1997年，时任河北阜城县科技协会主席的梁树勤经过考察和比较，建议政府将食用菌中的双孢菇定为向全县推广的品种。 推广举措： 建一个双孢菇大棚，县政府就让农村信用社发放贷款2500元； 镇政府要求村干部必须种双孢菇，一个村干部要带动两个农户一起种；,树立样板结果：阜城镇芦皇殿村农民曹连升，和三个兄弟建了32个大棚，成为种植面积最大的农户。县政府将曹

18、氏兄弟树为全县农民的样板。第二年赔钱；不种就收土地荒芜费； 曹连升因种植双孢菇赔了七八万元，还不起贷款，信用社将其告到法院。曹连升找县领导要钱； 2001年1月8日，到县委大院将一把木板刀刺入自己的腹部，差一点送了性命。,责任： 县领导：对于曹连升的悲剧，认为自己没有责任；还劝过不要多种； 曹连源：“政府嫌俺们种得多，为什么还奖励我们？为什么还给俺们投资和担保贷款？” 曹连升：政府号召，大家受苦。盼着政府再给点钱。,一、政府职能转变 内涵：政府行政方向和基本任务的转变。 经济、文化、社会职能的转变 结构重心从一个职能转向另一个职能的过程 内涵由简单转向复杂的过程 行使方式由政治性、行政性、直接

19、性向经济性、法律性、间接性转变 由无限政府向有限政府的转变；行政能力提高的过程。,政府职能转变的主要内容 职能重心的转变 职能方式的转变 职能关系的转变,二、我国政府职能变迁,1、计划经济时期我国政府职能 特征：政治功能一枝独秀；集中计划管理；微观直接管理 主要弊端：造成政府机构膨胀；资源配置效率低下；企业和社会缺乏动力机制；容易产生腐败,2、改革开放后我国政府行政职能的变化 第一次转变：1978年到1992年党的十四大前后 这次改革围绕着改革计划经济体制，推进农村家庭联产承包制，启动城市及国有企业改革，与之相适应政府行政职能从制订和实行经济计划向间接调控经济社会运行转变。,第二次转变：199

20、2年到2002年党的十六大前后 转变的重心是建立与社会主义市场经济发展相适应的行政功能体系（重点处理政府与市场的关系） 第三次转变：2002年以来 首次明确提出政府职能转变的新定位，即“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。“在继续加强和改进经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”（兼顾处理政府与市场、政府与社会的关系）,三、当代中国政府职能的转变,职能结构转变： （1）巩固经济职能的基础地位，转变职能履行的方式和内容。 （2）政府行政职能转变从过去聚焦经济扩展到更为广阔的领域。 （3）政府职能转变领域的扩展要求多项功能之间的合理平衡。,理念的转

21、变 （1）由无限政府向有限政府转变 （2）由缺信政府向守信政府转变 （3）由轻责政府向问责政府转变 （4）由管制主导型政府向服务主导型政府转变,案例：英国的执行局的产生 1988年，英国开始将提供公共服务的职能从各部分分离，成立专门的半自治性的“执行局”来承担职能，部长不执行局在谈判基础上就该局要完成的任务及其具体运行方面的灵活度达成协议。,由此，部长们只关心预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事及其他事务的管理上享有很大自主权。 执行局长由来自公共和私人部门人员竞争产生，每三年重新申请一次，为奖励成绩突出者，所发奖金高达工资额的20%，至1996年，英共成立126个这样的执行局，近70%的公共服务由这些局承担。,政府职能转变之服务型政府的构建,一、相关概念 1、管理与服务 管理强调有目的、有意识的控制，服务强调满足他人要求，具有一定的被动性 从控制角度上看，管理者对被管理者的控制程度显然比顾客对顾客的控制程度大很多,2、公共管理与公共服务 公共服务的问题意识没那么明显 目的是为了满足公民实实在在的公共需要 服务者与服务对象之间更多是平等互动关系模式,3、政府服务与公共服务 政府服务是由政府安排并生产的服务