财政学(陈共第七版)第十一章 财政预算管理体制.ppt

1、第一节 财政预算概述 第二节 预算管理制度的改革和建设 第三节 预算管理体制概述 第四节 中国分税制改革,第十一章 财政预算和预算管理体制,- 2 -,MAUQ,课程思考 如何理解财政预算？ 我国各级政府目前财政预算公开、透明情况如何？ 如何改进我国财政预算编制程序？ 什么是国库集中收付制度与“收支两条线管理”制度？ 如何理解分税制与我国行政管理制度的潜在矛盾？ 预算管理体制进一步改革包含哪些方面？,- 3 -,MAUQ,现代预算制度经历了三个多世纪的产生与发展历程,从王权控制财政到议会控制财政标志着公共财政的形成,最终到公共预算制度的完善标志着公共财政的成熟。 公共预算是作为以广大民众为代表

2、的民权一方与封建王室贵族进行斗争的工具而产生的。可以说, 现代预算制度的发展史, 同宪政制度确立与演进的历程息息相关。,公共预算制度,- 4 -,MAUQ,其中隐含的基本理论构架是:政府与公民之间存在着一种社会契约关系。在这种社会契约结构中,政府向公民提供公共产品,而公民则向政府纳税。 在确立了宪政体制的国家中,现代预算制度就是维护并实现这一基本社会契约,进而对政府活动进行有效控制的重要“规则”。 因此,预算制度作为现代宪政国家财政体系的核心制度,是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制,是一个配置资源的权力制衡结构和民主政治程序。,- 5 -,MAUQ,一、财政预算及其类别 二、财政预算原

3、则 三、财政预算级次及预算管理权限 四、财政预算程序 五、国家金库制度 六、政府收支分类改革 七、预算法及其改革问题,第一节 财政预算,- 6 -,MAUQ,一、财政预算及其类别,（一）财政预算的含义 财政预算是政府的基本财政收支计划，是具有法律效力的政府支配和管理资金的基本形式。 财政预算有三方面涵义： 是政府对未来分配的预先设计，并用它来指导整个财政分配活动的进行； 按照法定程序进行编制、审查、批准，具有法律效力，不是一般计划； 财政预算反映了整个政府的政策，规定了政府活动的范围和方向。,- 7 -,MAUQ,政府预算被定义为政府财政收支的基本计划，它是立法机关和全体社会成员监督、审议政府

4、收支运作的窗口或途径。 高培勇 预算法于1994年3月22日在八届全国人大二次会议通过，1995年1月1日起正式施行 1995年11月2日，国务院常务会通过预算法实施条例，自11月22 日起施行。 2004年3月22日，预算法修订领导小组和起草小组成立,- 8 -,MAUQ,- 9 -,MAUQ,2012年中央公共财政收入预算表（亿元）,资料来源：财政部网站,2012年中央公共财政支出预算表（亿元）,资料来源：财政部网站,- 12 -,MAUQ,（二）财政预算的类别 1、以预算形式的差别为依据，可分为： 单式预算： 财政收支计划通过统一的一个计划表格(预算)来反映。,- 13 -,MAUQ,复

5、式预算： 财政收支计划通过两个以上的计划表格(预算)来反映。一般分为经常预算和资本预算(或债务预算)。 (公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算) 我国自建国到1991年一直实行的是单式财政预算体制，从1992年开始开始采用复式预算。,- 14 -,MAUQ,2、以预算分项支出的安排方式的差别为依据： 增量预算： 基数预算(基数加增长)，指在编制预算时，以上年度预算收支执行为基数，并考虑新财政年度影响收支的多种变化因素调整确定各项支出安排。 零基预算： 指在编制预算时，不受以往预算安排和预算执行情况的影响，一切从零开始(但不排斥有的项目借鉴以前的数据)，重新审核每项工

6、作计划和安排，并由此而测定所需的经费开支。 世界各国主要采用增量预算法,- 15 -,MAUQ,绩效预算,绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标，编制公共预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。 绩效预算是20世纪50年代出现的概念，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现从注重财政资金投入的管理转向注重对财政支出效果的管理。 20世纪90年代以来，实施绩效预算成为各国政府预算改革的发展趋势。,- 16 -,MAUQ,绩效预算由绩、效、预算三个要素构成： “绩”是指财政支出所要达到的目标， “效”是指

7、用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩， “预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。 绩效预算是预算方法上的一种创新，是将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，把预算资源的分配与政府部门的绩效联系起来，强调结果、责任和效率，提高财政支出的有效性。,- 17 -,MAUQ,绩效预算是一种以结果为导向的预算，将政府资源的分配与部门绩效紧密结合。 它以政府职能目标为中心，将成本核算和执行效果纳入预算编制中，根据绩效决定是否安排预算，对绩效预算执行的效率和产生的结果进行考核，形成反馈信息，并影响下一年度的预算。,- 18 -,MAUQ,二、财政预算原则,财政预算原则指政府选择预算形式和体系以及编制财政

8、预算应遵循的指导思想。 1、公开性 2、可靠性 3、完整性 4、统一性 5、年度性 历年预算年度 跨年制预算年度,- 19 -,MAUQ,省级部门行政收支透明度几乎为零,上海财经大学公共政策研究中心“2010年中国省级财政透明度排行榜”显示，中国省级财政预算透明度为21.87分(总分100分)。公共政策研究中心主任蒋洪：“按(目前)这个速度，我国财政透明度每百年可增加16分，300年之后才有望越过及格线，达到70分” 。 “2010中国省级部门行政机关透明度排行榜”显示，中国省级各部门的行政支出透明度为3.24分(总分100分)。 21世纪经济报道 2010-3-10,- 20 -,MAUQ,

9、资料来源：开放预算调查2008，,- 21 -,MAUQ,三、财政预算级次及预算管理权限,（一）预算级次 一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。 我国财政预算级次是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。 中央预算 财政预算 省 地方预算 市 县 乡,- 22 -,MAUQ,预算管理“省管县”改革,中新网2007年9月29日电 今天的香港大公报发表评论说，中国积极试行“省管县”改革，有利于明确职责、减少冗员，解决中央政策不能直达基层的弊病。 从2002年起开始试行的“省管县”改革，至今已有20个省先后试行，占全国三分之二，余

10、下的三分之一，可望在最近一、二年全面实施，使中国的行政管理体制，出现崭新的面貌，更加密切配合国家各项政策的推行，促进经济更快发展，社会更加进步。,- 23 -,MAUQ,报道介绍，至今为止，实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省，以及北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共22个一级行政区。 目前，中国的行政区域共分为五级，在中央政府之下，一级行政区(包括22个省，4个直辖市、5个少数民族自治区以及台、港、澳)；其下的地区委员会(简称“地委”)称为二级行政区；再下是县及市(市的级别有副省级市、县级市等)；而基层行政单位为乡或镇

11、、村，名称及职权亦不易明确，有些地方自然也有行政权力。 中国新闻网 2007年9月29日,- 24 -,MAUQ,（二）预算管理权限 各级人民代表大会的职权 各级人民代表大会常务委员会的职权 各级政府的职权 各级财政部门的职责 监督与法律责任的规定,- 25 -,MAUQ,中国宪法规定，审查和批准财政预算及其执行情况并按时对执行情况的报告进行审查的权力属于人民代表大会。 1994年经第八届全国人民代表大会通过中华人民共和国预算法，具体规定了国家各级立法机关、政府机关、各级财政部门以及各预算具体执行部门和单位在预算管理中的权限。 人大财政经济委员会 人大常委会预算工作委员会,- 26 -,MAU

12、Q,各级人民代表大会的预算职权有： 预算、决算的审批权；预算、决算的监督权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权(各级人民代表大会有权改变或撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决定)。 各级人民代表大会常务委员会的预算职权有： 预算执行的监督权，预算调整方案的审批权；根据授权，对决算进行审批；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权(各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府和下一级人民代表大会关于预算、决算的不适当的决定)。,- 27 -,MAUQ,四、财政预算程序,公共预算决策程序： 在每一个预算年度开始之前，由政府的预算编制机关编制下一年度的预算草案，经立法机关审议批准

13、，成为正式预算； 预算年度开始后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督； 预算年度终了后，由执行预算机关就全年预算执行情况及其结果编制该年度的实际收支报告(决算)，经审计机关审核后，由立法机关予以批准。,- 28 -,MAUQ,就整个预算决策程序来说，它可以分为四个阶段： 预算的编制 预算的批准 预算的执行 预算的事后监督 这也就是通常所说的“公共预算周期”。,USA,- 29 -,MAUQ,中国预算编制周期 中国现行预算法实施条例规定国务院于每年11月10日前下达编制下一年度预算草案的指示，中央各部门编制的部门预算应在每年12月10日前报财政部审核，省级预算草案于下一年1月1

14、0日前报财政部。 各基层部门编制预算的时间只有短短1-2个月的时间，预算的编制缺乏科学性、可行性。,- 30 -,MAUQ,受1999年12月25日九届全国人大常务委员会13次会议通过的全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定的推动，2000年、2001年我国的部门预算编制先后提前到9月、7月，部门预算编制实行“两上两下”的编制规程，编制程序也逐步规范。 但总体来说，编制时间还是很短，只有6个月时间，仅为大多数OECD国家的一半，只有美国联邦预算的1/3。 2004年开始，从5月份即开始着手项目的清理工作，预算编制时间延长为10个月,- 31 -,MAUQ,1999年度以前，中央各部门编制

15、预算一般从11月份开始进行，预算编制时间为4个月; 2000年开始，中央部门从9月份开始编制预算，预算编制时间延长为6个月; 2002年开始，从7月份开始编制预算，预算编制时间延长为8个月; 2004年开始，从5月份即开始着手项目的清理工作，预算编制时间延长为10个月。,- 32 -,MAUQ,2013年度中央部门预算编制与审批时间表,2012年7月31日前：各部门上报部门预算；(一上) 财政部会同职能部门(发改委、科技部等)提出分配意见报送国务院审批 10月25日前：财政部根据国务院审定的预算分配方案，下达各部门预算控制数。 (一下) 12月10日前：各部门编制、上报预算； (二上) 12月

16、31日前：财政部将汇编的中央预算(草案)及拟提请全国人大审议的中央部门预算上报国务院审批。 2013年1月15日前：财政部将国务院批准的中央预算(草案)报全国人大常委会预算工作委员会。,- 33 -,MAUQ,2月15日前：财政部将中央预算(草案)提交全国人大财政经济委员会。 1月 日3月 日：1、预算委员会反馈审议意见 2、根据以上意见修改草案报 全国人大财经委； 3、提交3月 日人大会议。 4月 日：财政部完成各部门批复； (二下) 4月 日：各部门完成批复。 财政部根据全国人民代表大会批准的中央预算，在30日内批复各中央部门预算。 各中央部门自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属

17、各单位预算。,- 34 -,MAUQ,国家林业局中央部门预算编制工作规程 (2012),一、部门预算编制准备（2011年4月20日-6月10日） 部门预算编制准备主要是配合财政部对本年度预算已批复项目进行清理，提出滚动列入下一年度中央部门预算的前三类项目和打捆项目；布置下一年度项目支出预算初步方案编制申报工作，并确定项目支出预算申报方案。 二、“一上”预算编制（6月11日-7月31日） 部门“一上”预算编制主要是对中央部门年度预算工作进行布置，指导各司局、各直属单位编制并及时上报“一上”部门预算，并做好“一上”预算审核、汇总、上报工作。,- 35 -,MAUQ,三、发布项目申报指南（8月1日-

18、10月25日） 发布项目申报指南主要是在我局正式上报部门“一上”预算后，财政部正式下达“一下”预算控制数之前，对需细化的打捆项目全部制定发布项目申报指南，司局、直属单位根据各单位项目申请报告提出项目细化分配建议方案，为编制部门“二上”预算做好准备工作。 四、“一下”预算控制数（10月31日前） “一下”预算控制数主要是根据财政部通知下达的“一下”预算控制数，分解细化并下达司局、直属单位“一下”预算控制数，对“二上”预算编制工作进行具体布置。,- 36 -,MAUQ,五、“二上”预算编制（11月1日-12月10日） “二上”预算编制主要是司局、直属单位根据下达的“一下”预算控制数，细化编制“二上

19、”预算。“二上”预算实行自下而上、层层汇总的方式编制，上级单位不得代编下级单位预算。审核汇总编制部门“二上”预算并及时上报财政部。 六、部门“二下”预算（2012年4月25日前） 部门“二下”预算主要是根据财政部批复的部门预算，在规定时间内批复各单位部门预算。,- 37 -,MAUQ,五、国家金库制度,国库制度是对政府资金进行保管和监督的一种管理制度。 国家金库是国家预算的收支出纳机关，是为政府保管现金、证券、票据及其他财物的机构。 凡是政府的收支均由国库保管，各项支出均由国库提付，经收而未提付的资财由国库保管。,- 38 -,MAUQ,国库类型,独立国库制：政府单独设立国库机关，专职办理政府

20、资金的收支与管理，具有独立行政机构的性质，并对政府的预算严格把关。 委托保管制：政府委托银行代理政府资金的收支与管理，但银行须设金库，不得将国库资金与银行资金相混淆。 委托存款制：政府的财政收入以银行存款的方式存放于银行，需使用时就以开支票的方式从银行提取。,- 39 -,MAUQ,六、政府收支分类改革,（一）政府收支分类改革的迫切性 政府收支分类和相应的预算科目设置是财政管理的基础工作。 1999年：开始酝酿政府收支分类改革； 2005年12月：国务院正式批准财政部提交的政府收支分类改革方案； 2007年1月1日：新政府收支分类标准开始施行。,- 40 -,MAUQ,（二）改革的基本原则 1

21、公开透明 2借鉴国际经验，符合中国国情 3便于操作,- 41 -,MAUQ,（三）改革的主要内容 1收入分类 2建立新的支出功能分类体系 3建立新型的支出经济分类体系,- 42 -,MAUQ,七、预算法及其改革问题,现行预算法于1994年3月22日在八届全国人大二次会议通过，1995年1月1日起正式施行 1995年11月2日，国务院常务会通过预算法实施条例，自11月22 日起施行。 2004年3月22日，预算法修订领导小组和起草小组成立,- 43 -,MAUQ,预算法修订要着力解决的问题： 预算统一的完整性 预算执行的严格规范性 预算监督的严肃有效性,- 44 -,MAUQ,第二节 预算管理制

22、度的改革和建设,一、推进依法理财，加强预算管理和监督 二、编制部门预算 三、政府采购制度 四、国库集中收付制度 五、 “收支两条线”管理,- 45 -,MAUQ,一、推进依法理财，加强预算管理和监督,1、加强和改善预算编制工作 2、细化预算和提前编制预算 3、加强对超收收入使用的监督 4、严格控制不同预算科目之间的资金调剂 5、加强预算外资金管理,- 46 -,MAUQ,中央预算稳定调节基金,中央政府将在2007财年设立中央预算稳定调节基金，并将其纳入预算管理，接受全国人大监督，从而为多年来备受质疑的财政超收问题寻找出路。 3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时表示

23、，政府2007年打算从去年超收收入2573亿元中，安排500亿元设立“中央预算稳定调节基金”。 21世纪经济报道 2007年3月5日,- 47 -,MAUQ,所谓预算超收收入，是指年底实际的财政收入超过年初预算收入的差额。按现行预算法的规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批；对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性。 “报告制”改为“报批制”： 在国际上，对超收收入的使用普遍采取“审批制”，且大多首先用于弥补赤字。,- 48 -,MAUQ,二、编制部门预算,（一）编制部门预算的背景和意义 部门预算改革概述： 是由政府各部门编制、经财政部门

24、审核后报立法机关审议通过，反映部门所有收入与支出的预算，即一个部门一本预算。 所谓部门预算，就是指一个部门有一本预算，用来反映这个部门的所有收入和支出。 2002年，所有中央单位都实行了部门预算。,- 49 -,MAUQ,（二）部门预算的内容 一般预算 基金预算,- 50 -,MAUQ,三、政府采购制度,Government Procurement （一）政府采购制度及其实施 政府采购制度：以公开招标、投标为主要方式选择供应商(厂商)，从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品或服务的一种制度。 公共采购 特征： 公开性、公正性、竞争性 采购法：2003.1.1实施,- 51 -,MAUQ,中

25、央国家机关政府采购中心,中央国家机关政府采购中心于2003年1月10日正式成立，是中央国家机关政府集中采购的执行机构，是经注册的独立事业法人。 采购中心的主要职责： 负责统一组织实施中央国家机关政府集中采购目录中的项目采购，制定集中采购操作规程，负责集中采购业务人员的培训，办理其他采购事务等。,- 52 -,MAUQ,（二）政府采购法的基本内容 政府采购法的宗旨和原则 原则：公开透明、公平竞争、公正、诚实信用 采购法的基本内容： 1、政府采购当事人： 采购人、供货商、采购代理机构 2、政府采购方式： 公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、其他 3、政府采购程序和政府采购合同 4、

26、采购人与供货商,- 53 -,MAUQ,- 54 -,MAUQ,（三）政府采购的对外开放 我国现行政府采购法规定： 政府采购应当采购本国货物、工程和服务，但有下列情形之一者除外： 1、需要采购的货物、工程和服务在中国境内无法获取或无法以合理的商业条件获取的； 2、为在中国境外使用而进行采购的； 3、其他法律、行政法规另有规定的。,- 55 -,MAUQ,中国正式启动加入WTO政府采购协议谈判,财政部部长谢旭人2007年12月28日代表中国政府签署了中国加入WTO政府采购协议(GPA)申请书，中国常驻WTO代表团将申请书和中国加入GPA初步出价清单递交给WTO秘书处，标志着中国正式启动加入WTO

27、政府采购协议谈判。 GPA是WTO的一项诸边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场，由WTO成员自愿签署。,- 56 -,MAUQ,加入GPA谈判的主要内容是政府采购市场开放范围，初步出价清单是申请方单方面提出的开放范围。 中国政府在2001年加入WTO时承诺，加入WTO后即成为GPA观察员，并尽快启动加入GPA谈判。加入GPA谈判，是继加入WTO后，中国在对外经贸领域开展的又一项重大谈判，对中国经济社会发展将产生广泛和深远的影响。 2007年12月28日 来源：经济观察网,- 57 -,MAUQ,（四）财政部门在政府采购中的职责 各级财政部门是负责政府采购的监督管理部门 各级政府其他有关部门

28、依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责,- 58 -,MAUQ,四、国库集中收付制度,国库改革目标： 借鉴西方“国库单一帐户制度”，即国库集中收付制度。 (一)我国过去国库支付制度及其存在的问题 分散支付制度,- 59 -,MAUQ,分散支付制度的缺陷： (1)缺乏严格的预算约束和预算监督机制，容易滋生腐败和寻租等违法和违纪行为； (2)财政资金周转过程中的沉淀资金分散于各部门、单位，不利于充分发挥财政资金的使用效益； (3)不利于预算管理制度的全面改革。,- 60 -,MAUQ,(二)国库集中支付制度的含义 国库集中支付制度： 对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账

29、户的全过程集中进行全面监控的制度。 国库集中支付改革始于2001年。,- 61 -,MAUQ,国库集中支付制度要点： (1)财政部门在国库或国库指定的代理银行开设统一的账户，各单位在统一账户下设立分类账户，实行集中管理，预算资金不再拨付给各单位分设账户保存。 (2)各单位根据自身履行职能的需要，可以在经批准的预算项目和额度内自行决定所要购买的商品和劳务，但要由财政部门直接向供应商支付货款，不再分散支付。 (3)除某些特殊用途外，购买商品和劳务的资金都要通过国库直接拨付给商品和劳务供应商。,- 62 -,MAUQ,国库集中支付制度并不根本改变各部门各单位对预算资金的支配权和使用权，但由财政部门集

30、中掌握预算资金的支付权。,SF,- 63 -,MAUQ,（三）实施集中支付制度改革的措施 1、做好准备工作 2、建立资金管理方式 在央行设立国库单一帐户系统 设立“国库集中支付中心” 3、明确集中支付外的辅助支付办法 工资支付：商业银行工资帐户 零星支出支付：商业银行“零用金付款”帐户 转移性支出支付：从国库单一帐户直接拨入受款人银行帐户,- 64 -,MAUQ,五、 “收支两条线”管理,（一）“收支两条线”管理的含义 “收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项改革。 核心内容： 将财政性收支纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。 收入方面： 收缴分离财政专户

31、支出方面： 收支脱钩,- 65 -,MAUQ,（二） “收支两条线”管理的进展及其进一步完善 2010年6月1日财政部发布关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知(财预201088号) ，决定从2011年1月1日起，将预算外收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。,- 66 -,MAUQ,第三节 预算管理体制概述,一、预算管理体制及其类型 二、分级分税预算管理体制简介,- 67 -,MAUQ,一、预算管理体制及其类型,(一)预算管理体制的内容 预算管理体制是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的基本制度，其核心是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。,- 68 -,M

32、AUQ,预算管理体制的主要内容包括： 1、确定预算管理主体和级次； 一般是一级政权即构成一级预算管理主体 2、预算收支的划分原则和方法； 3、预算管理权限的划分； 4、预算调节制度和方法。,- 69 -,MAUQ,(二)预算管理体制的类型: 预算管理体制类型划分的主要标志是各级预算主体的独立自主程度，核心问题是地方预算是否构成一级独立的预算主体。 中国预算管理体制类型变化： 1、统收统支体制(19491953) 2、 “统一领导、分级管理”体制(19531978) 3、“划分收支、分级包干”体制(财政包干体制)(19801993) 4、分级预算体制或分税制体制(1994),- 70 -,MAU

33、Q,二、分级分税预算管理体制简介,财政联邦主义 Fiscal Federalism 分税制，指在划分中央和地方事权的基础上，按税种划分各级政府财政收入的一种预算管理体制。 分级分税预算体制是实行市场经济国家普遍采取的一种预算体制。 主要特征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地方预算构成名符其实的一级预算主体。,- 71 -,MAUQ,市场经济国家多奉行财政联邦制，各级财政相对独立，只对同级立法机构(议会或人大)负责，这与国家结构形式所指的联邦制有同有异，差别在于单一制国家也可实行财政联邦制。 研究政府间财政关系的主要理论是财政联邦主义理论(又译财政联邦制理论) Theory of Fiscal

34、 Federalism,- 72 -,MAUQ,（一）分级分税预算管理体制要点 1一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡； 2在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责(即事权)范围，在此基础上划分各级预算支出职责(即财权)范围； 3收入划分实行分税制；,- 73 -,MAUQ,4建立预算调节制度，即所谓转移支付制度，调节政府间收支差距； 有纵向调节(或纵向转移)和横向调节(或横向转移)两种形式。 5各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。,- 74 -,MAUQ,（

35、二）收支划分的基本理论依据 1、社会公共需要或公共物品的层次性经济标准 区分公共需要层次性的基本标准是它的受益范围，即受益原则。 公共需要的层次性包含两方面的内容： 一方面是从支出角度分析，接受益范围为标准区分的层次性； 另一方面则是为满足公共需要提供收入来源的层次性。,- 75 -,MAUQ,凡税源普及全国而且流动性大的税种以及调节功能大的税种，应归中央税； 凡税源比较固定而且税基较为狭窄的税种，则划为地方税。 支出方偏重于地方； 收入方偏重于中央,- 76 -,MAUQ,2、集权与分权关系政治标准 联邦制国家侧重分权 单一制国家侧重集权 3、中央与地方之间收支划分的案例,- 77 -,MA

36、UQ,中央和地方支出责任划分的基本框架,- 78 -,MAUQ,若干国家中央与地方之间税种的划分,- 79 -,MAUQ,（三）政府间转移支付制度 1、政府间转移支付制度及其功能 政府间转移支付制度，是指中央政府(或上级政府)对地方政府(或下级政府)进行无偿的财政资金转移所制定的制度。 类型 以美国为代表的补助金制度； 德国的财政平衡法； 日本的税收返还制度。,- 80 -,MAUQ,政府间转移支付制度的功能： （1）弥补纵向财政缺口 （2）弥补横向财政缺口 （3）弥补地区性公共物品辖区间的外部效应 （4）支持落后地区的经济发展,- 81 -,MAUQ,2、无条件的均衡拨款和专项拨款 （1）无

37、条件的均衡拨款 此类转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主使用，所以又称一般性转移支付或无条件转移支付。 一般性转移支付的基本目标是基本公共服务均等化。,- 82 -,MAUQ,某地区应得的转移支付拨款 该地区标准支出标准收入 某地区实际可得的转移支付拨款 中央实际可用于转移支付的资金总额/各地区应得的转移支付相加的总额某地区应得的转移支付拨款 标准收入 该地区的经济税基标准税率 某地区的标准支出 该地区人口数全国人均标准支出水平 该地区的服务成本差异系数,- 83 -,MAUQ,（2）专项拨款 此类转移支付有附加条件规定资金的使用范围，因此又称有条件转移支付。 专项转移支付是以政府间支

38、出责任划分为依据，对承办应由上级政府承担的事务的政府给予一定的转移支付。 具体可划分为委托事务拨款、共同事务拨款和鼓励或扶持性拨款。,- 84 -,MAUQ,3、粘蝇纸效应(flypaper effect) 一种对比转移支付拨款与减税二者对提供公共产品的不同效应的理论。 粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨款可以“粘住”接受拨款的一级政府，使其不会将拨款用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平。,- 85 -,MAUQ,若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局 (),- 86 -,MAUQ,第四节 中国分税制改革,一、分税制改革的指导思想 二、分税制改革的主要内容 三、分税制的转移支付

39、制度 四、分税制的运行情况及其进一步完善,- 87 -,MAUQ,一、分税制改革的指导思想,1994年1月1日起实行分税制预算管理体制 改革指导思想 1、正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重； 2、合理调节地区之间财力分配； 3、坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则； 4、坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。,- 88 -,MAUQ,二、分税制改革的主要内容,（一）中央与地方的事权和支出划分 中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。 地方财

40、政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。,- 89 -,MAUQ,（二）中央与地方的收入划分 根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。 1、将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税； 2、将与经济发展直接相联系的主要税种划为中央与地方共享税； 3、将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。,- 90 -,MAUQ,在中央与地方共享税中，资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税，中央地方各分享50%。 在划分税种的同时，分设中央税务机构和地方税务机构，实行分别征税。

41、中央税种和共享税种由国税局负责征收，其中共享收入按比例分给地方；地方税种由地税局征收。,- 91 -,MAUQ,具体划分如下： 中央固定收入 (94方案)： 关税；海关代征消费税和增值税；消费税；中央企业所得税；地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)；中央企业上缴利润等。 变化： 出口退税，2005年起中央、地方共同负担，超基数部分分担比例：92.5 : 7.5,- 92 -,MAUQ,地方固定收入 (94方案)： 营业税(不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的营业税)；地方企业所得税(

42、不含上述银行及非银行金融企业所得税)；地方企业上缴利润；个人所得税；城镇土地使用税；城市维护建设税(不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的部分)；房产税；车船使用税；印花税；屠宰税；农牧业税；农业特产税；耕地占用税；契税；遗产和赠与税；土地增值税；国有土地有偿使用收入等。 变化：2002年起，改革按企业的隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入中央、地方分享。2004年分享比例60:40。,- 93 -,MAUQ,中央与地方共享收入 (94方案)： 增值税地方分享25； 资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入； 证券交易税地

43、方分享50。 变化： 证券交易税分享比例调整为97:3； 所得税改为中央、地方分享税种。,- 94 -,MAUQ,中国五类共享税分配状况,- 95 -,MAUQ,（三）中央财政对地方税收返还数额的确定 为了保护地方既得利益，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基准年核定。 1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税增长率的1:0.3系数确定，即本地区两税每增长1，对地方的税收返还则增长0.3%。 如果1994年以后上划中央收入达不到l993年基数，则相应扣减税收返还数额。,- 96 -,MAUQ,（四）原体制的处理 原体制中央补助、地方上解及有关结算

44、事项的处理 为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，一段时间之后逐步向规范化转移支付制度过渡。,- 97 -,MAUQ,三、分税制的转移支付制度,中国转移支付制度 原体制： 税收返还、体制补助、结算补助、专项拨款 1995年： 出台过渡期转移支付办法。 规范化转移支付制度实验：客观因素法 1996年和1997年： “过渡期转移支付办法”进一步规范化，改进了客观性转移支付的计算方法，以“标准收入”代替“财力”因素。,- 98 -,MAUQ,1998年： 在保持过渡期转移支付办法总体框架的情况下，标准化收支的测算面进一步扩大，并针对财政数据口径的变化，对部分项目测

45、算方法进行了改进。 1999年： 实施调整收入分配政策转移支付。 2000年： 完善对民族地区转移支付制度，加大转移支付力度。,- 99 -,MAUQ,2002年： 原来的过渡期转移支付概念不再沿用，建立一般转移支付和特殊转移支付制度，保留民族地区转移支付。但转移支付的基本格局尚未发生重大改变。 一般转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定，凡标准财政收入大于或等于财政支出的地区，不纳入转移支付范围。,- 100 -,MAUQ,2011年： 中央财政设立均衡性转移支付缩小地区差距 财政部制定2011年中央对地方均衡性转移支付办法 办法指出，为缩小地区间财力差

46、距，逐步实现基本公共服务均等化，根据预算法，中央财政设立均衡性转移支付。 办法明确，均衡性转移支付不规定具体用途，由接受补助的省政府根据本地区实际情况统筹安排。按照分级管理的财政体制，省以下均衡性转移支付办法由各省制定。,- 101 -,MAUQ,四、分税制的运行情况及其进一步完善,（一）分税制运行情况 1.政府间的财政关系趋向规范； 2.有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置； 3.“两个比重”逐步上升，中央财力有所加强； 4.调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入的快速增长，保证了全国财政收入的稳定快速增长,- 102 -,MAUQ,中央和地方财政收支比重 (%),- 103 -,M

47、AUQ,（二）分税制有待完善的问题 1、进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责； 2、逐步调整和规范收入划分； 3、完善转移支付制度是进一步完善分税制的重点； 4、推进省(区)以下转移支付制度的建立和完善。,- 104 -,MAUQ,中央和地方财政收入及比重,资料来源：中国统计年鉴 2012,- 105 -,MAUQ,中央和地方财政支出及比重,资料来源：中国统计年鉴 2012,- 106 -,MAUQ,我国地方财政收支状况 (亿元),资料来源：2005 年统计年鉴 “中央财政蒸蒸日上, 省财政稳稳当当, 市财政勉勉强强, 县财政穷个精光, 乡财政要饭逃荒”,- 107 -,MAU

48、Q,本章小结,【关键词】 国家预算 增量预算 零基预算 部门预算 政府采购 财政预算的年度 财政预算的完整性和统一性 预算管理体制 财政联邦主义 转移支付制度 纵向财政缺口 横向财政缺口 共享税种 标准收入 标准支出,- 108 -,MAUQ,【复习与思考】 1何谓国家预算?国家预算有哪些类别? 2试述国家预算的原则。 3思考预算法修订讨论中提出的问题和建议。 4试述编制部门预算的意义及其基本内容。 5试述国库集中支付的基本内容。 6试述何谓政府采购制度，我国政府采购法的基本内容。 6试述“收支两条线”管理的基本内容。 7简述分级分税预算管理体制的要点。 8简述政府间收支划分的理论依据。 9简

49、述政府间转移支付制度的功能。 10何谓粘蝇纸效应？ 11简述我国分税制改革的指导思想。 12简述分税制改革的基本内容。 13思考我国分税制有待完善的问题及完善的措施。,- 109 -,MAUQ,美国预算制度,美国预算制度的建立 美国建国之后直到20世纪初，并没有建立起有效的政府预算制度。 当时各机构直接对国会(议会)提出用款需求，由国会不同的委员会和小组委员会把款项批给这些机构。 而拨款也只是一个总数，没有支出分类，没有明细科目。 各部门自己争取到资金后，再自己掌握支出。一级政府并没有统一的预算。,- 110 -,MAUQ,民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，贪赃枉法及腐败现象屡禁

50、不绝，直到一次世界大战，大量的政府支出引起了更大的赤字，才凸显了建立完整的预算制度的必要性；同时，人们对腐败的厌恶和愤怒也成了改革的动力。 1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”，布鲁金斯学会(Brookings Institution)就是由它演变而来的。,- 111 -,MAUQ,在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。 最初的预算相当粗糙，只有市政府的四个主要部门推出了分类开支计划，以后，纽约市的预算日趋完善。 到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。纽约市的经验为其他地方所效仿。 到1919年，全美已有4

51、4个州通过了预算法。 1921年，美国国会通过了预算和会计法案(The Budget and Accounting Act)，至此，美国现代预算制度宣告正式建立。,- 112 -,MAUQ,美国联邦政府的预算编制程序 预算的编制过程有两个阶段： 第一阶段由行政部门编制并向国会提交预算； 第二阶段是由国会审批预算。 立法部门和行政部门各有一套参与预算编制的机构并且分别编制一套预算。 美国的财政年度是上年的10月1日至本年9月30日。 年度预算的编制，在每个财政年度前18个月就开始准备预算方案。,- 113 -,MAUQ,预算相关机构：与预算直接相关的机构有两个 一个是直接隶属总统的管理与预算办公

52、室(Office of Management and Budget, OMB)，主要职能是管理行政预算系统，向总统提出建议等。 另一个是隶属国会的国会预算办公室(Congressional Budget Office, CBO)，它只是个附属机构，没有审批权，主要职能是发布国会通过的财政预算和整个经济的五年预测报告，向国会的相关委员会提供辅助性服务等。,- 114 -,MAUQ,下面以2013年美国联邦预算的编制为例，说明其预算的编制程序。 一、预算编制阶段 （一）联邦支出预算的编制 2013预算年度的联邦支出预算要从2011年着手编制，工作程序如下： 1、2011年4月，政府各个部门和机构所

53、属的各个司(处)都要制订出17个月后开始的2003预算年度的初步经费支出计划；,- 115 -,MAUQ,2、2011年5月底以前，各个部门和机构的预算财务司要汇总所属各司(处)的经费支出计划数字，并编制整个部和机构的初步支出预算，上报OMB； 3、总统从财政部了解公共收入的预计数字，从总统经济顾问委员会(Counsel of Economic Adviser)了解经济形式的预测资料，从联邦储备银行了解货币的供需情况，然后确定财政政策和预算的指导原则； 4、以此为准，在67月份，OMB综合各部和机构提出的初步支出预算，编制要在15个月后开始实施的“预算纲要计划”，并下达各部和机构，这个计划主要

54、是对各部和机构的支出分别规定支出限额；,- 116 -,MAUQ,5、79月份，各个部和机构根据下达的“预算纲要计划”制定各自的初步预算。在正常情况下，这个过程要包括削减、修订或重新安排，以便与OMB的计划相协调； 6、9月底，各部和机构向OMB呈送各自的预算文件； 7、911月间，OMB的官员审查各部和机构的预算并听取它们的要求，一般是要削减各部门的预算数字，最后由OMB核定各部门预算并修订成最后文件呈送总统；,- 117 -,MAUQ,8、1112月间，OMB向总统提出支出预算草案，财政部向总统提出最后的收入预算数字及其说明书，总统在这些文件的基础上最后确定预算草案，并最后确定收支对比数字

55、（即确定是平衡还是赤字或结余），同时，在总统的亲自掌握下，OMB起草预算咨文，并向各部通知最后的核准支出数字； 9、2012年1月，总统将2003财政年度的预算草案，包括支出的详细预算数字和税收的预计数字送交国会，同时还要递交预算草案的详细说明，包括预算的构成、规模的说明，也包括对经济形势的估计，这份送交的预算咨文就成为行政部门要求新的预算拨款授权的基础数字。,- 118 -,MAUQ,（二）联邦收入预算的编制 在OMB编制支出预算的同时，财政部也要编制收入预算。 联邦收入预算的编制工作，主要是对预算年度的公共收入进行估计，采用的基本方法是直接计算法，即根据2012财政年度(上年度)的实际收入

56、数，利用政府关于经济形势的统计资料，结合预算年度中政府即将实行的政策和措施，分别各项税收进行估算。 例如，个人所得税收入数字的估算，要分下列两个步骤进行：,- 119 -,MAUQ,1、根据以往年度中个人所得总额和应税所得额的比例，从有关预算年度中个人所得总额的统计资料计算出2013预算年度的应税所得额； 2、从以往年度统计资料中计算出个人所得税的平均税率，根据2013预算年度中政府税制改革的具体计划来调整这个平均税率，然后用经过调整的税率与上述的应税所得额相乘，计算出个人所得税的税额。 财政部就各个税种的收入数字分别进行估算后，编制出2013预算年度的公共收入预算，并在2011年1112月间

57、将收入预算提交总统，由总统在2012年1月份连同支出预算一起以预算咨文的形式送交国会审议。,- 120 -,MAUQ,二、预算审批阶段 从总统将预算草案提交国会的2012年1月份至预算年度开始的2012年10月份之间，是国会对预算草案进行审议和表决的时间。 根据1974年预算改革法，国会审议和批准预算草案的程序大体是： 以两院的预算委员会为主，向国会提出两次决议，经过批准就完成了立法手续，其过程如下：,- 121 -,MAUQ,1、3月15日，国会的各个拨款委员会各自向两院的预算委员会提出有关预算的意见，这些拨款委员会是根据政府的有关职能，如国防、各个服务、教育等组成的； 2、4月1日，CBO

58、向两院预算委员会提出关于预算的报告书，此后，两院预算委员会以此为基础，经磋商确定各项拨款的数额，拟定两院共同的预算决议；,- 122 -,MAUQ,3、4月15日，预算委员会向两院提出第一次预算决议。在第一次预算决议中，必须包括支出、收入总额、结余或赤字数额、公债发行总额、分别用途的支出细目、税制修改的内容等； 4、4月15日5月15日，国会要完成第一次预算决议的审议。这项工作是把预算决议分成若干部分，由拨款委员会的13个小组委员会（按政府职能设立）分别进行审议，并且按照众议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议，参议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议的程序进行审议； 5、5月15日，国会对第一次预算决议进行表决；,- 123 -,MAUQ,6、9月15日，国会在重新审议第一次预算决议的基础上，不论对此予以确认或者否定都必须做出第二次决议。第二次预算决议与第一次决议不一致的地方，由拨款委员会（在仅需变更支出就足以解决的情况下）或者预算委员会（在变更支出及修改税制都属必要的情况下）提出调整法案； 7、9月25日，国会对上述调整法案的审议终了，然后将两院通过的预算草案送还总统签字，如果总统在国会通过预算之日起的10天之内不表示反对意见并把