城乡统筹与反贫战略(最新版3).ppt

1、城乡统筹与农村反贫困战略,杨立雄 中国人民大学劳动人事学院 ,2020/7/27,2,目 录,一、农村贫困现状与反贫困策略 二、农村贫困致因 三、农村反贫困战略转向,一、农村贫困现状与反贫困策略,“随着资本主义的发展和积累，工人阶级的命运越来越悲惨。不管工人的报酬高低如何,工人的状况必然随着资本的积累而日趋恶化。” 马克思,2020/7/27,4,1。自改革开放以来，中国农村减贫取得显著效果。,中国农村没有解决温饱的贫困人口，由1978年的2.5亿人减少到2007年的1600多万人,占农村总人口的比例由30.7下降到1.6%。 重庆：农村绝对贫困人口从1996年的366.42万，减少至2006

2、年的53万。,发展中国家： 过去40年，预期寿命增加20岁，婴儿死亡率降低一半以上，生育率降低近一半； 过去20年，小学入学率提高13%； 19651998年间，人均收入增加一倍多； 19901998年绝对贫困人口减少0.78亿人。,中国： 1952年，人均GNP50美元，出生率37、死亡率17，预期寿命36岁，入学率小学25%、中学2%，成人识字率20% 1999年，人均GNP780美元，出生率15、死亡率6，预期寿命70岁，入学率小学99%、中学50%，成人识字率91%/75%。,2020/7/27,5,农村贫困人口减少的原因是多方面的,经济增长 农业劳动力向非农产业大规模转移 城市化 实

3、行出口导向的对外开放政策,2020/7/27,6,然而，更重要的原因在于贫困标准过低,1978-2004年，农村人均收入增长22倍,贫困线却只增长6.83倍。1978年农村贫困线占人均收入的比例是74.6%；而到2007年，这一比例降为24.1%。,2020/7/27,7,即使现其他亚洲国家相比,中国农村贫困线也是最低的.贫困线标准只根据物价指数同步调整，并没有实质性提高。,2020/7/27,8,如果按相对贫困标准计算，农村贫困被严重低估。,世界银行：2001年，中国农村贫困发生率是:按1天1美元衡量为16.6% ,按1天2美元衡量为46.7%。 亚洲开发银行：2003年亚洲6.21亿低于消

4、费1美元标准的贫困人口中，有1.73亿生活在中国，总数在全球处在印度3.27亿之后的第二位。 国家统计局：按农村贫困标准衡量，农村贫困发生率是为3.1% ,按低收入标准衡量为9.7%。 学者：2004年，采用低收入线，贫困发生率为6.9%(王祖祥等,2006);农村实际贫困人口数量至少是目前官方公布的48 倍,即相当于1.122.14 亿人.(李小云等,2005),2020/7/27,9,三种不同的数据,2020/7/27,10,作者的计算,2020/7/27,11,部分发达国家的贫困发生率,2020/7/27,12,美国2007-2008年度贫困门槛,SOURCE: Federal Regi

5、ster, Vol. 73, No. 15, January 23, 2008, pp. 39713972.,2020/7/27,13,重庆贫困现状也不容乐观,全市有14个国家重点县和4个市重点县（419个村）,249万农村低收入人口,其中绝对贫困人口66万；农村居民恩格尔系数52.80%（2005年）；农村人均纯收入2809.32元（2005年）；贫困发生率为10.3%。 2006年，农村绝对贫困发生率、相对贫困发生率分别为2.3和6.2%. 三峡库区就地后靠移民生存发展环境差,贫困化趋势明显。,2020/7/27,14,重庆农村居民收入与消费在全国的排名比较靠后,2020/7/27,15,

6、2。中国政府对农村贫困问题高度重视，采取多种措施，喊了许多口号,新农村建设 农业税减免 向发达地区输送劳动力 “只要来投资，一切好商量” “要想富，先修路” “要想富，少生孩子多养猪” “要想富，少生孩子多种树”,2020/7/27,16,特别是开发式扶贫成为农村反贫困的战略方针,我国农村消除贫困的整体战略是：以开发式扶贫为主，对丧失劳动能力的贫困人口给予必要的救助，有条件的地方积极探索建立社会保障体系。 开发式扶贫的特点：扶贫的对象是特定的贫困区域；强调通过扶助贫困地区，提高生产能力脱贫；扶贫所“开发”的产业，以农业为主。,2020/7/27,17,重庆市也制订了相应的扶贫开发计划,制订了重

7、庆市农村扶贫开发十年纲要、重庆市2002-2006年农村扶贫开发规划； 加大财政性扶贫投入，扩大信贷扶贫，并动员全社会参与扶贫； 实施扶贫开发整村推进，实施“十五”扶贫培训计划和“十万贫困农民素质计划”，实施农业产业化扶贫，实施“万户农民迁居脱贫工程”； 创造了“八步工作法”等经验； 统筹城乡扶贫开发的新探索重庆涪陵“东江模式” 。,2020/7/27,18,不可否认，开发式扶贫确实取得了一定成就。,中国农村扶贫开发纲要（20012010年）中期评估政策报告（2001-2005年）：农村贫困人口数量继续下降，农民收入稳步提高；生产生活条件有了较大改善；各项社会事业有了长足进步。,2020/7/

8、27,19,但是，这种成就是以巨大的经济投入为代价的。,从中央财政扶贫资金和以工代赈资金两项投入情况看，贫困人口人均名义拥有量从2002年的94.1元上升到2005年120.7元。 与1997年相比，2004年以工代赈开展的基本农田、小型农田水利、乡村道路和小流域治理工程单位投资成本，分别提高了2.9倍、2倍、1.2倍和3.9倍。 2001-2005年，重庆市累计投入扶贫资金51.8亿元,社会扶贫累计投入现金和物资折款2.79亿元,引进资金11.59亿元，共计66.18亿元。农村绝对贫困人口减少74万，低收入人口减少89万，共计163万。人均减贫占用资金4060元。,2020/7/27,20,

9、有时甚至得不偿失。,国定贫困县扶贫资金使用情况及效益,注：2006年国家扶贫开发重点县农民人均纯收入为1928元。,2020/7/27,21,重庆市的减贫成本也处于高位.,2001-2005年，重庆市累计投入扶贫资金51.8亿元,社会扶贫累计投入现金和物资折款2.79亿元,引进资金11.59亿元，共计66.18亿元。农村绝对贫困人口减少74万，低收入人口减少89万，共计163万。人均减贫占用资金4060元。,2020/7/27,22,重庆市扶贫资金投入情况，单位：,说明：2002年的数字不统一，未采用；2003年比上年减少13.5万绝对贫困人口,2020/7/27,23,虽然投入了巨大的财力，

10、但是最需要帮助的群体整体状况并未得到显著改善。,按五等份分组的农村居民家庭纯收入与生活消费支出统计,2020/7/27,24,部分贫困人群沉淀下来，形成“贫困内核”。,2001年和2003年，我国农村贫困人口减少比率分别是8.8%和3.6%，低于“八七扶贫攻坚计划”时期平均12.2%的水平。2003年，贫困人口数量不减反增80万人。 剩余贫困人口的平均贫困程度加深,从低于贫困线27. 7%增加到33. 9%;贫困强度更是显著提高,增加了将近1倍。,2020/7/27,25,贫困内核的特征使他们在扶贫开发很难脱贫,研究表明：现存的2000多万赤贫人口中，五保户占1/5，残疾人占1/3以上，生活在

11、不宜生存的环境中者为1/4，另有一些人口是常年被疾病困扰的、没有劳动能力的，以及受教育水平极低的。 家计薄弱 劳动力素质低，自我发展能力差 环境恶劣，资源贫乏。,二、农村贫困致因,贫困者之所以陷入贫困，主要是由于他们所拥有的资源很少。 G.E.Lenski,2020/7/27,27,1。对于贫困的致因，多从经济学的角度来讨论；实施的反贫困战略，也多是经济学的视角,贫困致因 纳克斯的贫穷的恶性循环理论；纳尔逊的低水平收入均衡陷阱理论。 反贫困策略 促进资本形成的反贫困战略：罗森斯坦罗丹的平衡增长模型、罗斯托的经济成长模型（在各种生产要素的构成中，最稀缺的是资本资源） 促进结构转换的反贫困战略：刘

12、易斯的二元经济模型；钱纳里的发展模型 不平衡增长的反贫困战略：赫希曼的不平衡增长模型；佩鲁的发展极理论,2020/7/27,28,特别是在发展中国家，绝对贫困普遍存在，解决贫困人口基本的衣、食、住、行问题显得尤为突出。,发展经济学：发展中国家只要提高国民储蓄率和投资率，并引进外国资本、输入西方科学技术和采取物质资投资优先的发展政策，就能够取得经济上的快速发展。 发展中国家的反贫困措施 在联合国主持下，依赖发达国家提供技术、资本和资源等，促进经济发展。 发展中国自身开展各种扶贫计划：印度的乡村综合开发计划（IRDP）和就业计划；泰国的乡村发展计划、小农发展规划（SFDP）和乡村就业工程；巴西的发

13、展极反贫困战略；孟加拉国的小额信贷扶贫。,2020/7/27,29,在中国，实行推动区域经济发展来减缓和消除贫困目标的战略，强调生产要素的投入。,在扶贫方式上，从救济性方式转向投资性方式（从社会方式向经济方式转型）。 在扶贫客体上，将贫困人口集中区域作为扶贫的基本操作单位和工作对象。 在扶贫管理体制上，改变单纯由财政渠道拨款救济、扶贫资金无偿使用，转向以财政支持和银行贷款、无偿与有偿相结合的资金投放方式。 在扶贫资源的分配上，由平均用力转为集中使用。,2020/7/27,30,2。开发式扶贫虽然取得了一定的成效，但与其存在的问题相比，显得并不突出。首先，区域扶贫的目标瞄准政策极差。,国家八七扶

14、贫攻坚计划的国家重点扶持的贫困县共有592个。2003年，重点县的绝对贫困人口仅占全国总数的60.8%；低收入人口占全国总数的55.3%。 “是贫困区域还是贫困人口？”,2020/7/27,31,其次，扶贫资金重点投入经济领域，而公共基础和社会性领域投入有限。,1999年中央及地方政府投入的各类扶贫资金总额为260.17亿元，当年实际使用额为223.82亿元。用于农业及相关的农田基本建设方面的资金总额为126亿元，占56.3%，用于工业、运输业、贸易和餐饮业等其他产业方面的资金总额为54.49亿元，占24.3%.其他用于道路修建、饮水工程、卫生与教育方面的资金总额为43.42亿元，占19.4%

15、。 重庆市2001年至2005年累计投入财政扶贫资金14.1亿元，主要投向以路、水、房、产业和文教卫生为主的项目建设，其中投入村社道路建设4.4亿元，占总投资的30%；人畜饮水工程项目1.2亿元，占8.5%；基本农田及水利建设1.1亿元，占8%；贫困农民住房改造和易地扶贫1.2亿元，占8.5%；种养殖业3.5亿元，占25%；科技及培训等1亿元，占7%；教育、卫生、广电、通讯等社会事业1亿元，占7%。,2020/7/27,32,第三，扶贫目标出现偏离,贫困人口受益难。,开发式扶贫,区域增长战略,工业投资策略,最近，世界银行对摩洛哥扶贫计划的研究表明，城市非贫困人口获得了大量收益，而城市贫困人口则

16、获益甚微。 参见Dominique van de Walle “Do Services and Transfers Reach Moroccos Poor? Evidence from Poverty and Spending Maps”，世界银行报告，编号：3478,2020/7/27,33,第四，扶贫投资漏出率高 。,大约有40的扶贫资金没有用于扶贫。 贵州省1986-1996年共投入扶贫资金累计24亿元，开发近5000个项目，但有成效的仅占 四分之一. 扶贫资金中绝大部分(1993年为75.2)被用于县财政补贴，即维持行政事业费开支和人员工资,山西省吕梁地区石楼县的扶贫资金几乎80以上都

17、被县财政吃掉。,2020/7/27,34,一个案例,从2006年3月到2007年3月，甘肃省扶贫办和麦积区扶贫办下批扶贫项目款114万元，其中扶贫办支付了国家专项款50万元，信贷款40万元，自筹24万元，项目当中清晰的说明给村上买牛220头、种草330亩、新建设牛棚40座，扶贫户150户，培训农民500人（次），人畜饮水工程一处。然而，这项已被相关部门认定验收合格的项目到现在为止，村民连一根牛毛也没见到，培训的事情更没有听说过，见到的只有三座未曾使用的牛棚、20亩苜蓿饲料地。 （来源：中国广播网 ，2007年7月）,2020/7/27,35,而且，这种工业投资式的扶贫还面临一系列的条件约束，导

18、致效率偏低，扶贫效果并不理想。,环境约束 绝对贫困地区基本上属于穷山恶水的地区。西部气候干旱，部分省份年降水量在400毫米以下；云贵高原降水多，但属于岩溶地区，不利于农作物耕种。 重庆：地貌以丘陵、山地为主，坡地面积较大，分布着典型的石林、峰林、溶洞、峡谷等喀斯特景观。重庆以山地、丘陵为主，约占90%，平坝不足10%。 人力资本约束 市场化程度约束,2020/7/27,36,3。不可否认，自然资源的贫乏和技术的制约是贫困的致因之一。但是，这只是表面的原因。,发达国家对发展中国家的帮助出现了意想不到的结果：从发达国家引进的设备往往被堆置在地上，任凭风吹雨打；项目往往一再推迟竣工；在已投资的工厂中

19、常由于违反操作规程发生种种事故；由于缺乏市场调节，一种产品往往一开始生产就发生积压。 资源能带来富裕吗：“资源陷阱”与“山西现象”。,2020/7/27,37,那么，造成农村整体贫困的真正原因是什么?从政策过程看，代言人的缺失是根本原因。,个人,利益集团,代言人,政策,2020/7/27,38,而造成代言人的缺失真正的原因在于政治权利的不平等。,国家中心主义和威权体系决定了中国在制定政策的过程中，政府掌握和控制了大部分甚至全部的否决点。 权利结构的不平等、不合理，迫使社会部分成员“失能”而陷入贫困或长期陷于贫困。,2020/7/27,39,世界银行的报告显示也证明了这点。,贫困人口的境遇发生退

20、步。减贫在二十世纪八十年代末、九十年代初出现停止，九十年代中期得到恢复，九十年代末又停滞不前。 中国农村地区的相对不平等状况比城市地区更为严重（不平等程度增加1个百分点，贫困率将增加3.7个百分点）。 （来源：世界银行发展研究组马丁拉瓦里昂、陈绍华.“中国减贫工作取得不平衡的进展”.编号:20433）,2020/7/27,40,不平等可能造成的严重后果,中国已有深刻教训,著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚.森认为，造成中国五十年代至六十年代大饥荒的最主要的原因是收入和索取权的减少。 林毅夫和杨涛的经验研究也证明，索取权收入在中国19591961年发生饥荒的中起到了很重要的作用。,202

21、0/7/27,41,造成农村制度性贫困的原因非常复杂,历史的原因 发展战略的原因：“城市偏向” 发展只能从少数的主导部门或某些地域开始,并且通过自然的途径和引导方法,通过空间系统,扩散到其他部门和地域,最终使地域不平等走向均衡。 发展中国家可以通过加大对大城市中心或者地区中心的资本密集型工业的投资力度来刺激经济的增长和社会福利的提高,并预期这种增长会通过“涓滴效应”（trickle down）扩散到乡村地区。,2020/7/27,42,为了使“城市偏向”的经济政策得以实施，在政治上，必须采取相应的政策。,城乡隔离的户籍管理制度 非民主和强势政府（在某种情况下，也可利用民主来剥夺少数人的权益）

22、收买管理阶层，安抚城市阶层，压制农村阶层,2020/7/27,43,造成的后果是城乡之间的差距拉大，农村整体被剥夺，贫困化和边缘化成为农村的发展趋势。,城乡收入比：从八十年代初的2.5:1扩大到2005年的3.3:1；如果按人均财产占有量评估，城镇居民是农村居民的20到30倍以上。 城乡恩格尔系数差距非但没有缩小，反而有扩大的趋势。 二元社会保障体系也正在使农村居民面临巨大的社会风险。目前，全国农村合作医疗的覆盖率只有10%左右，90%以上的农民属于自费医疗群体，而城市医疗保险的覆盖率则为42%。,2020/7/27,44,农村的贫困循环圈,精英政治,权利不平等,政策不平等,农村的普遍剥夺,政

23、治、社会、经济,户籍制度,不合理的选举制制度,三、农村反贫困战略转向,政府在影响穷人方面是无效的，因为政府根本不知道穷人在想什么和需要什么。 谁倾听我们的声音,2020/7/27,46,1。解决贫困问题，必须从政治、社会结构入手。,解决农村发展问题，首先要解决政策的不平等问题，即打破户籍制度 然而，户籍制度只是一种方法和手段，隐藏于其后的是既得利益。单纯地提出打破户籍制度并不能解决政策的不平等问题（因为可以采取其它手段来维持既得利益），而应解决权利的不平等问题，即政治平等、社会平等和经济平等。 如何达到权利的平等？必须改革现行的政治体制。,2020/7/27,47,2.分配制度的缺陷，造成了农

24、村的普遍贫困。不改革收入分配制度，经济增长的缓贫效果可能被收入分配所抵消,农村人均收入增长落后于人均GDP的增长。 农村收入差距迅速扩大:收入差距的扩大抵消了收入增长所具有的减贫效果的一半。 财政结构:农村人口中最富的1/10的人口获得了全部净补贴的133%，而最贫困的2/10的人口支付了净税收的近一半。,2020/7/27,48,2020/7/27,49,实行再分配战略的重点是构建有效的济贫保障体系，发达国家的经验表明，福利制度的缓贫效果十分明显。,美国的福利制度以济贫为目的，保障项目有食品券计划、AFDC/TANF、补充保障收入（SSI）、退役补助、所得税抵免（EITC）、联邦住房救助、低

25、收入家庭能源救助、医疗救助、学校午餐和早餐项目、特别补充食品项目、工作培训伙伴法案。,美国1959-2001年各年龄段的个人贫困率,2020/7/27,50,与扶贫开发相比，福利缓贫具有多方面的优势,极强的目标瞄准性，政府付出的成本相对较低。 有效解决返贫问题。 适合自然资源贫乏、自身禀赋较差、贫困程度较深的贫困地区。 符合舒尔茨的人力资本理论:解决贫困问题的关键在于提高贫困者的人力资本投入水平。 有效打破缪尔达尔的 “循环积累”理论。,人均收入水平低,营养不良 教育水平不高,素质不高 就业难,生产效率低,缪尔达尔 “循环积累”理论结构图,2020/7/27,51,从国际经验看，20世纪70年

26、代以后，国际上人们将反贫困的战略重点从经济政策逐渐转移到社会政策。,为穷人提供卫生、营养、教育和其他社会服务，并将其作为政府部门的一项重要社会政策来实施。 社会保障和社会福利战略是发达国家缓解贫困的主要方式。1982 年末,美国近150 万人获得了总额500 亿美元的公共援助。 印度：20世纪中期强调经济增长对减轻贫困、改善生活质量的重要意义；70年代则将战略重点转向直接为贫困人口提供医疗、卫生、营养和教育服务；90年代后则侧重于强调“发展与公正”并重。,2020/7/27,52,3.实现基本公共服务均等化,基本公共服务指覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，涉及义务教育、医疗、

27、住房、治安、社会保障、基础设施、环境保护等方面。 基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。内涵包括全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。,2020/7/27,53,目前，城乡之间基本公共服务失衡十分严重,2003年人类发展指数:城市0.81,农村0.61 人均寿命:城市75.5岁,农村69.6岁 没有接受教育的比例:农村是城市的3倍多,城市地区的经常性人均教育支出比农村高3倍;农村中学生数量是城市的4倍，却只享受到国家中学教育经费的38%. 卫生支出城市是农村的3倍多;城市每1000

28、人的医生数是5.2,农村为2.7;农村婴儿死亡率是城市的3倍;中国医疗资源的公平性在世界排名倒数第四（WHO）,2020/7/27,54,社会保障重点向城市倾斜，大多数农村贫困者只能得非常有限的资源。,农村社会保障覆盖率只有3%左右，城乡社会保障覆盖率之比为22：1；农村保障标准低，总体水平不高，城乡人均社会保障费之比为24：1,2020/7/27,55,农村基本公共服务短缺的体制因素,政府管理体制根源 GDP为导向，财政经费主要投资于经济发展（我们仍然重复错误：4万亿有多少用于农村公共服务投资？） 城乡分割的公共服务体制 农民利益表达机制不健全 财政体制根源 中央与地方、上下级政府之间农村基

29、本公共服务事权和财力配置不对称 财政预算决算尚未把逐步实现城乡基本公共服务均等化作为重点目标 转移支付制度不健全,2020/7/27,56,实现基本公共服务均等化，首先要划清各级政府的责任,中国政府把提供农村公共服务的职责更多地转移到地方政府的手中,但自分税制改革后,地方政府的收入大大降低,出现资源和责任严重不匹配的现象。 权力和资源越来越集中在县一级；乡镇越来越多地置于县的直接管理下，自主权非常有限。县和镇的自有预算收入的份额很低，且在下降。,2020/7/27,57,2020/7/27,58,其次是完善农村社会保障体系,建立以社会救助为主的农村社会保障体系 大力发展新型农村合作医疗 建立水

30、平适当的农村社会福利体系 老年津贴： 生育和少儿津贴 残疾津贴,2020/7/27,59,从财力上看，建立农村社会保障体系是完全可行的。,财政支出总额约为：1000亿元 低保：5000万人X50元X12个月=300亿元（2006年城市低保支出226亿元） 医疗救助+教育救助：100亿元 救灾：100亿（2006年为60亿元） 老年津贴+少儿津贴+生育津贴：300亿元 农村新型合作医疗：200亿元 2006年，全国财政总收入为39373.2亿，农村社会保障支出占财政收入的比重为2.54%.,2020/7/27,60,2020/7/27,61,再次是实施资源开发服务战略,舒尔茨：“经济发展主要取决

31、于人的质量，而不是自然资源的丰瘠或资本存量的多寡”；采取的措施是加强人力资本投资。 人力资本对美国19291957年间的经济增长的贡献，其比例高达33。对中国农村的研究表明，人力资本与收入呈明显的相关性。,2020/7/27,62,2020/7/27,63,资源开发战略重点解决两个问题：一是建立基本的农村卫生保健体系。,医疗费用的大幅度上升，全国每年大约有一千余万的农村人口因病致贫或返贫。在东部地区，大病户平均欠债5319.04元，中部地区平均欠债5472.77元，西部地区平均欠债5584.79元。 人人享有基本医疗保障 建立和完善农村新型合作医疗:2006年，重庆17个区县推广新型农村合作医疗，参合农民752.33万人;参合资金7523.3万元。参合农民住院的补偿比例达到22.52，最高补偿金额可达到1200元。 免除贫困人口的缴费；提高报销比例；建立医疗救助基金。 为了强化基础医疗设施的减贫功能，公共资金必须集中于一系列首要的关键性的低成本干预政策上，如大规模免疫计划、乙型肝炎免疫计划、人工呼吸、孕妇的破伤风免疫计划以及含碘盐、维生素A和含铁矿物质等的推广。,2020/7/27,64,二是建立公平的教育制度