第二章：公共政策的特征、构成与功能.ppt

1、上 篇,政策系统和政策过程,第二章：公共政策的特征、功能与构成,参考资料：,1.卢坤建：公共政策释义，中山大学学报2001年第4期 2.钮菊生：论现代公共政策的功能和特点，江海学刊2001年第5期,本章重点,公共政策的特征 公共政策的功能 中西方公共政策形式构成的区别 元政策,基本政策,具体政策的区别,第一节：公共政策的含义与特征,一，公共政策的含义,（一）西方学者对政策的定义 1，公共政策是由政治家即有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和规范。（美国学者伍德罗.威尔逊）,2，“政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。”（哈罗德.拉斯韦尔） 3，“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”（戴

2、维.伊斯顿） 4，“凡是政府决定作的或决定不做的事情就是公共政策”（托马斯.戴伊）,（二）公共政策的定义：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标，以实现公共利益的行动方案或行动准则。,（三）公共政策的内涵,第一：公共政策主体是公共权力机关 第二：公共政策的目标取向 第三：公共政策过程 第四：公共政策是一种行动方案和行为准则。,二，公共政策的基本特征,第一:政治性与权威性、强制性 政治性是指公共政策的主体是政治组织，公共政策是政府的政治行为，其目的是为了维护和巩固现行的政治统治。 权威性指的是公共政策的主体具有权威性，公共政策在一定的范围内起支配作用,他人愿

3、意服从或者不得不服从。,强制性指公共政策的执行以强制性的机关为后盾，政府机构可以对一些公共政策实行强制执行。但如果没有法律规定，一般不动用强制力。,第二:公共性与偏好性 公共性：从内容上看公共政策应解决公共问题，实现公共利益；从主体上看，公共政策的主体具有公共性。 偏好性：公共政策从提出到执行是一个选择的过程，也是一个价值和利益分配的过程，所以它会体现政府的偏好，体现政府的自利性，体现占强势地位的群体的偏好，体现统治阶级的意志,第三:稳定性与变动性 稳定性：表现为持续性和连续性 变动性：公共政策随着利益关系、政策环境和政策资源的改变，需要调整，代之以新的公共政策。,第四:整体性：首先表现为系统

4、性，即政策需要配套。众多数量，类型不同的公共政策共同组成公共政策体系，才能发挥公共政策的整体功能。其次，表现为层次性，如有中央政策，地方政策之分。,第二节 公共政策的功能,一，公共政策的功能,1，管制功能:制约和禁止政策对象不做什么。 第一：积极性的管制功能。政策条文突出激励原则，即对某种行为给予物质和精神奖励。 第二：消极性的管制功能。政策条文突出负奖励原则，即对某种行为给予物质和精神上的惩罚。,2，引导功能：政策对人们的行为和事物的发展方向加以引导。既是对行为的引导，又是对观念的引导。第一:正导向功能：政策对事物发展方向和人的行为的正确引导。 第二:负导向功能：政策对事物发展方向和人的行为

5、的错误引导。,3，调控功能：政府运用政策手段在对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制的过程中所起的作用。公共政策的调控功能具有直接和间接两种形式，同时也表现为特有的倾斜性。,4，分配功能：通过政策手段将利益分配给特定的人群。它需要回答将资源或利益分配给谁？如何分配？什么是最佳分配三个问题。,第三节：公共政策的构成与分类,一，公共政策与法,公共政策与法具有共同的形式特征。成文的法和成文的政策往往是同一文本。 1.政策与法的共同点 在法治国家，公共政策的制定须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。,(1)在法治国家，公共政策的制定和

6、执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关。 (2)政策与法都是国家意志（在本质上是统治阶级的意志）的表现；它们的权威性都源于国家合法地拥有强制力。 (3)法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的规范， (4)在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序 。,2.政策与法的不同 我们主要区分获得法的形态的公共政策与法的不同。 第一，强调的重点不同。政策注重于按规则进行价值分配和资源配置；法则注重于纠察、校正价值分配和资源配置中有关各方违背既定规则的行为。 第二，执行的手段不同。政策的执行是依靠行政机关，运用号召，宣传、教育、解释、动员、谈判等方式去执行,如果没有法律依据一般不直

7、接动用强制力；法律则依靠国家司法机关执行，而且直接动用国家强制力执行。,第三，法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动地加以干预，但是，恰恰是在司法机关不主动行为的这个领域里，政府却主动地进行政策实施 。 第四：法规定了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体；政策对象的权利和义务往往是不对称的，即一些群体有义务而无权利，而另一些群体则有权利而无义务,第五：政策比法律更灵活，更能应对环境的变化 3，政策与法律的相互联系： （1）政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用； （2）法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性。 （3）政策的制订必须

8、符合宪法和法律的规定,二，公共政策的形式构成,（一）什么叫公共政策的形式特征 1.所谓公共政策的形式特征，指的是一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等等在政策文本上有正式规定的特征。 2.公共政策的形式特征是由公共权力机关的权力划分和权力配置决定的。,（二）公共政策的横向形式构成 公共政策的横向形式构成是政治体制决定的。 当代世界主要国家的政治体制可以划分为五种类型：以中国为代表的人民代表大会制，以美国为代表的总统制，以英国为代表的议会制，以法国为代表的半总统、半议会制，以瑞士为代表的委员会制。 公共

9、政策的形式特征因这些政治体制的国家机构和权力配置方式的异同而互有异同。,公共政策在横向结构上是由立法决策-行政决策-司法决策.但因政治体制的不同，公共政策的横向形式构成主要有三大差别： （1）是否有元首决策存在；（2）是否有司法决策存在；（3）执政党的政策是否直接成为公共政策,1.立法决策 立法决策是以上五种政治体制中公共政策共有的一种形式，这是现代国家都以主权属于人民为根本理念并且都实行代议制民主的一种体现。 （1）中国的人大决策 人民代表大会与其他国家机关不是处于平等的地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。人大在立法上享有最高权限，其立法权限的行使不受任何制约。,人大决策主要采取如

10、下几种形式： 宪法。 对宪法的每一次修改和解释都意味着我国公共政策的重大变动。 基本法律。全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。 其他法律。 是指由全国人大及其常委会制定的行为规范。涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、工商管理、专利等各个领域的各个方面。 人大决定。 作为人大决定权行使的结果，就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。,（2）美国的国会决策 美国公共政策的基本形式是国会立法。美国国会的权力分为立法权和非立法权两类。从公共政策学的视角来看，立法权属于直接制定公共政策的权力，非立法权属于间接制定公共政策的权力。 第一，立法权是国会的首要权力。 财政

11、权，包括征税、借贷、拨款和铸币等； 战争权，包括宣战与媾和、征募陆军、装备与维持海军； 商业管理权，包括管理州际商业、对外贸易、授予专利权和著作权等。,（2）美国的国会决策 美国公共政策的基本形式是国会立法。美国国会的权力分为立法权和非立法权两类。从公共政策学的视角来看，立法权属于直接制定公共政策的权力，非立法权属于间接制定公共政策的权力。 第一，立法权是国会的首要权力。 财政权，包括征税、借贷、拨款和铸币等； 战争权，包括宣战与媾和、征募陆军、装备与维持海军； 商业管理权，包括管理州际商业、对外贸易、授予专利权和著作权等。,2国家元首决策 （1）只有总统制、半总统半议会制这两种类型的国家，才

12、存在国家元首决策。 （2）在半总统半议会制国会里，总统决策与行政决策的界限是清晰可辨的；而在总统制国家里，由于总统既是国家元首又是行政首脑，所以国家元首决策与行政决策似的界限是模糊不清的。,美国的总统决策 总统的决定是通过如下途径做出的： 其一是他在内阁决策中的独断权。 其二是政府各部提出的政策倡议源源不断地汇集到白宫这个行政系统的末端，总统则在这个末端建立起制定政策的总统直辖机构。,总统决策包括这样几种类型： 第一，总统每年向国会提出国情咨文、预算咨文和经济咨文，并就国防、科技、能源、环抱、民权、福利等问题提出专门咨文。 第二，立法否决。国会通过的立法须经总统签署方可成为法律。 第三，委托立

13、法。国会依法把立法权委托给总统。 第四，外交决策。总统在外交事务方面处于支配地位 。 第五，防务政策。总统是武装力量总司令，有权在世界任何地区部署军队，有权命令军队作战,3行政决策 所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。 在前述五种类型的政治体制中，行政决策是其公共政策的一种共有的形式； （1）中国的行政决策 当代中国的行政决策主要包括如下几种形式： 行政法规。 行政措施、决定和命令。 部门规章。,（2）美国的行政决策 总统决策大多是行政决策。除此之外，总统领导下的行政机构的基本职能是执行国会立法和总统决策，而在执行的过程中也制定政策，我们在这里只

14、介绍这一部分行政决策。 总统领导下的行政机构可分为四类：第一类是内阁部（也称行政部），第二类是独立管制机构，第三类是其他独立机构 ,第四类是政府公司 .,美国联邦行政机构的决策有以下几种： 对国会立法和总统决策的解释。 制定规章条例。 行政裁决。,美国联邦行政机构的决策有以下几种： 对国会立法和总统决策的解释。 制定规章条例。 行政裁决。,4，司法决策,（1）中国的司法决策 在当代中国，人民法院和人民检察院作为司法机关也是国家政权的重要组成部分。但是在政策过程中，各级法院和检察院的功能主要在于政策执行，其政策制定的功能则相当弱。我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体；而作为政策制定的主体

15、，其作用是不大显著的原因 在于：,我国的司法独立不同于三权分立国家的司法独立。我国的司法机关与立法部门和行政部门不属于平行地位，它由人大产生，受人大监督，并接受中国共产党的领导和监督。 我国司法机关参与立法过程的情况是：最高人民法院可负责起草与司法审判以及司法审判组织有关的法律草案，最高人民检察院负责起草与检察工作和检察的组织有关的法律草案。,我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定，如判决、裁决等，是把一般法律规范适用于具体的、个别的情况，形成的正式的书面文件是适用法律的结果，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件 在当代中国，对宪法和法律的解释权归

16、全国人大常委会；对不属于审判和检察工作中的其他法律、法规规章的具体应用的问题的解释权归国务院及主管部门 。,中国的司法决策 中国的司法决策产生于国家最高司法机关的司法解释中。 根据法律规定，我国的司法解释是指国家最高司法机关在适用法律的过程中对具体应用法律问题所作的解释，这类解释分为审判解释和检察解释两种，解释权分别归全国最高人民法院和最高人民检察院。 如最高人民法院，人民检察院关于办理非法制造，买卖、运输、储存毒鼠强等禁用剧毒化学品刑事案件具体应用法律若干问题的解释,（2）美国的司法决策 美国最高法院是公共政策的直接制定者。 司法决策的主要形式主要有： 第一，司法审查。这种正式权力使最高法院

17、能够裁决国会已经通过的某项法律不符合宪法，这项法律从而也就无效。 第二，推翻先前的裁决。他们依据时代的变 化，抛弃先例即推翻原先的裁决，做出新的裁 决。 第三，司法命令。法院在审理案件时，可以 发出司法命令以规定纠正不公正情况的办法。 第四： 法院有权解释国会通过的那些抽象而又容易引起歧义的法规。,5执政党的政策 在前述五种政治体制中，执政党的政策均对公共政策的形成产生极大的影响，但是除以中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策。 在中国，公共政策的制订与执行的过程，是以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程。,1）中国共产党

18、的政策以两种形式成为公共政策： 第一：直接的形式。党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件，以及党的主要领导人发表的一些重要讲话 第二：间接的形式：将党的政策通过法定的程序，变成国家意志。,2）将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型： 第一，中共中央与国家机构联名发布政策方案。 第二，中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。 第三，政府决策以党提出的政策原则为依据。,中国公共政策的横向形式怎样？美国公共政策的横向形式又是怎样？,中国公共政策在横向结构上的形式构成为：党的政策+人大决策+行政决策。 美国公共政策在横向结构上的形式构成为：立法决策+司法决策+

19、行政决策,（三）公共政策的纵向形式构成 公共政策的纵向形式构成的类型差异，取决于国家结构，同时也取决于各个层级的公共权力机关法定权力的大小和它拥有的实际能力的强弱。,1.中国公共政策的纵向形式构成 第一，根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行。,第二，从形式上看，我国的地方政府有省、市、县、乡四级，鉴于乡政府不具有政策制定的功能，而基本上是执行政策，我们将乡政策从地方政府中划出“基层政策”，其它三级政府的政府为“地方政策”。即省政策、市政策、县政策。,第三，地方政策、基层政策仍具有一定的能动性。这种能动性表现为： 其一，地方政策

20、、基层政策的制定和执行的质量对中央政策能否或者在多大程度上达到政策效果、实现政策目标有着重要的影响。 其二，中央政策在制定的过程中，须综合各地方政策、基层政策中具有普遍性、反映某一政策问题的国情特点的内容 。,第四：中央政策具有明显的全局性，称之为宏观政策，地方政策具有明显的中观性。 这种中观性主要表现为：地方政策对中央政策而言，它是中央政策的具体化，是贯彻落实中央政策的一种重要措施和形式；对地方政府所管辖的部门和下属单位而言，又是一种原则和指导。 中国公共政策的纵向形式为：中央政策地方政策（省政策市政策-县政策）-基层政策（乡政策）,2.美国公共政策的纵向构成形式 （1）美国作为联邦制国家，中央政策与州政策之间却不是决定与被决定、服从与被服从的关系。 （2）州政策与地方政策之间存在着决定与被决定、服从与被服从的关系 （3）市政策在地方政策体系中占有最重要的地位。,（4）在美国，县的主要职能是作为州的行政管理单位，因此县政策更强调是对州政策的执行。 （5）在美国多数州，县以下不设乡，有的虽设乡但其职能已消失殆尽。因此，事实上并不存在乡政策。 美国公共政策的纵向形式为：中央政策-州政策-地方政策（市政策-县政策）,二，公共政策的分类,（一）从纵向的角度看，按照政策空间层次的不同，可以将公共政策划分为元政策、基本政策、具体政策 1，元政策：是关于